贵阳市巩固退耕还林成果专项资金建设项目中期评估报告

1贵阳市巩固退耕还林成果专项资金建设项目中期评估报告为认真贯彻落实全国巩固退耕还林成果第三次部际联席会议暨第四次现场会、全省第四次石漠化综合治理暨第三次巩固退耕还林成果工作会议精神，按照省发展改革委、省林业厅关于开展巩固退耕还林成果建设项目中期评估工作的通知要求，我市召开专门会议安排评估工作，组织发改、林业、农业、水利部门对我市 2008 年至 2012 年巩固退耕还林成果专项资金建设项目进行了一次全面检查和效益评估，认真梳理总结项目实施情况和建设成效，查找存在问题，提出解决办法，使巩固退耕还林成果专项资金建设项目稳步推进，为下一步重启退耕还林工程建设打下坚实基础。一、项目实施背景贵阳市 2000 年启动实施退耕还林工程，清镇市为唯一试点项目县，2002 年起项目实施县增加修文县、开阳县、息烽县、乌当区、花溪区、白云区六个县（市、区），截止 2012 年 12 月底，累计完成退耕还林56.8 万亩，其中退耕地造林 25.8 万亩、荒山荒地造林 31 万亩。退耕还林工程实施十二年来，涉及 76 个乡镇，869 个村，76738 户农户，299705 人。2007 年国务院和省人民政府相继下发了国务院关于完善退耕还林政策的通知（国发200725 号）、省人民政府关于完善退耕还林政策的意见（黔府发200735 号），要求集中力量解决退耕农户长远生计问题，从 2008 年起连续八年集中安排中央专项资金，逐年下达任务计划，实施巩固退耕还林专项资金建设项目。我市按照国家和省的相2关要求，编制完成贵阳市巩固退耕还林专项资金建设项目专项规划（20082015），于 2008 年启动实施该项目。二、项目实施情况及效益评估2008 年至 2012 年共投入中央巩固退耕还林专项资金 12662 万元，主要建设内容为基本口粮田建设、农村能源、生态移民、后续产业、恢复经营五大板块，涉及乌当区、花溪区、白云区、修文县、开阳县、息烽县、清镇市等 7 个县（市、区），8 个社区、72 个乡镇、770 个村、100661 户农户，其中受益退耕户 65429 户，受益比例达到 65%。在实施巩固退耕还林项目前我市退耕农户人均年收入仅有 4637 元，森林蓄积量为 1027.9 万立方米，实施该项目后退耕农户转移劳动力 16265 人，人均年收入增加到 7737 元，森林蓄积量为 1055.5 万立方米，预计森林覆盖率达 42.3%。（一）基本口粮田建设基本口粮田建设主要在乌当区、花溪区、白云区、修文县、开阳县、息烽县、清镇市等 7 个县（市、区）实施，项目覆盖 41 乡镇、126 个村，受益退耕农户 18117 户，分别占巩固退耕还林项目总涉及乡镇数的 57%，村数的 16%、受益退耕农户的 28%。2008 年至 2012 年基本口粮田建设项目累计投入中央专项资金 5024 万元，建设水池 1040 口，实施渠道防渗242.67 公里，提灌站 11 座，山塘 5 座，机耕道 70.52 公里，耕作便道46.23 公里，完成基本口粮田面积 100386 亩。贵阳市退耕还林地区存在农田基础设施差，抵抗自然灾害能力弱，田间生产生活通道条件差，灌溉系统欠缺，粮食产量低的问题，五年来，3通过在退耕还林地区实施基本口粮田建设，农田基础设施得到不断完善，提高了农作物灌溉保证率；机耕道和田间生产便道的修筑极大地改善了退耕还林农户的田间交通状况，降低农户生产资料运输成本的同时减轻农户的劳动强度。目前，项目区人均基本口粮田面积达到 0.78 亩，亩均粮食产量 463 公斤，每亩可增产粮食 10%左右，按照每公斤粮食 4.5 元测算，项目区退耕农户每年净增加收益约 1898 万元，户均年增收 1050 元。真正实现了农业增效、农民增收、农村发展。（二）农村能源农村能源主要在乌当区、花溪区、白云区、修文县、开阳县、息烽县、清镇市等 7 个县（市、区）实施，项目覆盖 2 个社区、58 个乡镇、417 个村，受益退耕农户 20712 户，分别占巩固退耕还林项目总涉及社区数的 32%、乡镇数的 81%、村数的 54%、受益退耕农户数的 32%，纳入规划未实施的退耕户有 4254 户。2008 年至 2012 年农村能源项目累计投入中央专项资金 1280 万元，建设沼气池 1861 口，购买省柴节煤灶 17521个、太阳能设备 1902 个，种植薪炭林 1218 亩。我市农村能源项目从实际出发，因地制宜，以农村沼气建设为重点、配合购买省材节煤灶和太阳能设备等模式实施，资金主要采取中央补助和农民自筹相结合的方式。据测算，每口沼气池每年产沼气 540 立方，折合标煤 385 公斤，实施农户每年可增收（节支）1000 元以上，共计增收（节支）1933 万元；每口沼气池每年可减少 3 亩林木不被砍伐, 每个节能灶每年可减少 2 亩林木不被砍伐，实施五年来共保护 46525 亩林木不被砍伐；使用省柴节煤灶的农户每户每年节约薪柴及燃煤 40%以上，生4态效益和经济效益显著。例如，白云区通过 5 年农村能源的建设，每户一年可增加综合收入 2000 元，一是每年可节约煤炭与照明用电等生活用电等开支 1200 多元；二是刺激了农户养殖业的发展，以前只养一两头猪过年，现在要维持沼气池的正常产气，改圈后长期要求喂养 2-3 头猪，每年可多出栏 3-4 头商品猪，增加收入 600 余元；三是每年每亩化肥农药减少投入 100 元以上。农村能源项目的实施减少了农村的砍柴现象，有效地保护了植被和生态环境，巩固退耕还林成果，也不断通过项目改善了农村的卫生条件和居住环境。（三）生态移民生态移民主要在修文县、开阳县、清镇市实施，项目覆盖 10 个乡镇、36 个村，受益退耕农户 177 户，分别占巩固退耕还林项目总涉及乡镇数的 14%，村数的 1.3%、受益退耕农户的 0.3%，纳入规划未实施的退耕户为 145 户 612 人。2008 年至 2012 年生态移民项目累计投入中央专项资金328 万元，完成移民 712 人，新建农户住房 158 套 18425 平方米，院坝180 平方米，完成串户路 1.64 公里、输电线路架设 2.4 公里，以及相应入户电表和水表管线安装等配套设施建设。五年来，我市认真排查清理，对居住地基本不具备生存条件的贫困退耕户和居住在生态区位重要的贫困地区的退耕户实施生态移民，以分散安置方式将其搬迁到生活条件较好的区域，为搬迁的退耕户修建住房，配备水、电、路等基础设施，有序转移移民户劳动力 98 人，移民人均口粮田面积达到 2 亩，移民户人均年收入达到 8332 元。通过实施生态移民，移民户生活条件得到改善，减轻了迁出地的环境压力，迁出地生态环境5得到修复。实施生态移民能有效缓解水土流失、山体滑坡、泥石流等自然灾害的发生，可以促进社会进步，资源的利用将更加合理，加上基础设施、文化教育、医疗卫生条件的改善，以促进贫困退耕农户根本上改善生产、生活条件，尽快实现脱贫致富意义深远，具有良好的社会效益。（四）后续产业后续产业项目主要在乌当区、花溪区、白云区、修文县、开阳县、息烽县、清镇市等 7 个县（市、区）实施，项目覆盖 5 个社区、53 个乡镇、365 个村，受益退耕农户 35742 户，占涉及社区数的 62.5%，乡镇数的 74%，受益退耕农户的 55%。2008 年至 2012 年，后续产业项目累计投入 2826 万元，种植茶叶 14032 亩、用材林 4013 亩、经果林 26774 亩，种草 15706 亩，棚圈改造 32385 平方米，修建青贮窖 4276 立方米，配套养殖牛 2027 头，羊 4697 只。退耕农户劳动力培训累计完成 22704 人。全市巩固退耕还林成果后续产业建设中，经果林已经产生效益面积达 3763 亩，产生经济收益 658.53 万元，平均亩收益达 1750 元，解决了大量农村闲置劳动力就业增收，缓解了社会就业压力，经济效益和社会效益显著。例如，清镇市茶园建成投产后，平均亩产 3000 元以上，1476亩茶园可实现年总产值 442.8 万元；经果林投产后，按每株产果 25 公斤计，年产果可达 2191350 公斤，按市场价每公斤 2.0 元计，2087 亩经果林每年产值可达 438.27 万元；茶园平均每亩需用工 15 个，平均每个工日均收入约 40 元，亩均可为农民增加打工收入 600 元，3563 亩茶（果）园建设可增加农民收入 213.78 万元，在茶叶、水果采摘时需大量利用当6地劳动力，不论年龄大小均可上山采茶、水果，熟练采工最高每天可收入上百元，最低的如学生、老人每天也可收入 50 元，预计农民采收收入每年可增加 88 万元以上。畜牧业项目建设中共养殖牛 2027 头，羊 9839 只，覆盖全市 22 个乡镇，受益农户 2243 户，其中退耕还林农户 1967 户。通过加强草地管护，养殖技术推广，实施生态环保型养殖，推行适度规模养殖，提高了养殖生产率，推动了养殖业向产业化、专业化、规模化的发展，解决农村剩余劳动力就业问题。同时带动未退耕农户发展养殖，为我市发展畜牧业打下了坚实的基础，增加了退耕农户收入。全市培训退耕农户 22704 人，培训退耕农户中开展家庭经营户数达到 8689 户，实现劳动力转移 2655 人，增强了受训人自身知识面和劳动技能，培训后从业人员人均年收入达 2 万元以上。（五）恢复经营恢复经营项目主要在乌当区、花溪区、白云区、修文县、开阳县、息烽县、清镇市等 7 个县（市、区）实施，项目覆盖 6 个社区、58 个乡镇、503 个村，受益退耕农户 42761 户，分别占巩固退耕还林项目总涉及社区数的 75%、乡镇数的 81%，村数的 65 %、受益退耕农户的 65%。2008年至 2012 年，恢复经营项目累计投入 1411 万元，完成的补植补造259967 亩，其中坡耕地补植补造 159972 亩，荒山造林 99995 亩，新增有林地面积 16 万余亩，净增森林覆盖率 1.3 个百分点。经国家林业局各年度的阶段验收及相关数据测算，我市补植及经营完成面积保存率、管护率、和建档率均为 100%，成林率达 73%，经果林每亩收益平均达 2374 元，退耕还林地蓄积量平均每亩增加 1.5 立方米，总增加林木蓄积量 24 万余立方米。按市场价 500 元/立方米计算，净增7产值 11998 万元。通过实施巩固退耕还林成果专项资金建设项目恢复经营工程，退耕还林区内的森林植被覆盖率得到提高，涵养水源、保持水土的作用进一步加强，水土流失及土地石漠化得到有效控制；提高了林分综合质量，减少了病虫害和森林火灾发生机率；增加森林面积，维持碳氧平衡、吸收有害气体、滞留尘埃、减菌、降噪和产生负离子效应，净化空气和土壤，调节气候，空气质量等级明显上升，生态环境得到改善。三、退耕农户摸底调查情况我市退耕还林工程现有退耕农户 77173 户，299705 人。现有退耕地面积 258293 亩，工程征占 707 亩，退耕农户中无人均年收入低于 2300元的贫困农户。四、主要做法（一）加强组织保障，明确职责分工。为认真贯彻落实国发200725 号和黔府发200735 号文件精神，为确保巩固退耕还林成果项目能有序推进，落到实处。我市高度重视巩固退耕还林成果项目建设工作，为加强组织领导，按照省相关文件要求，成立了巩固退耕还林成果建设项目领导小组，明确了发改、林业、财政、农业、水利等各相关单位部门的职责分工，及时召开专题会议对巩固退耕还林成果专项规划及年度实施方案的编制进行精心安排部署，为巩固退耕还林成果项目的实施提供了强有力的组织保障。（二）强化检查监督，落实各项制度。我市巩固退耕还林专项资金建设项目严格按照规划和省级部门下达的年度任务计划和资金计划执行，认真落实政策，严肃工作纪律，建立健全领导责任制、项目法人责任制、工程监理制、合同管理制、招标投标制等各项制度，工程监理单位对工8程项目建设进行全程跟踪指导、检查、监督和管理，严格核实退耕还林面积，对每个环节层层把关，发现问题及时纠正，限期整改，坚持上一道工序未达合格标准之前不得进入下一道工序操作，确保项目建设的进度和质量，做到“施工有序、责任明确、保证质量、按时完工”；市级各相关部门不定期组成检查组分别到各工程县进行督促检查，对存在的问题及时予以研究处理，整个项目施工质量良好，各类措施符合行业部门的相关标准，成效明显。（三）合理使用资金，加强资金监管。我市巩固退耕还林成果专项资金严格按照财政部等 6 部委局办印发的巩固退耕还林成果专项资金使用和管理办法（财农2007327 号）和贵州省巩固退耕还林成果专项资金管理办法（试行）（黔保林200903 号）及有关财经制度的要求，切实加强资金管理。在专项资金使用过程中，我市各工程县（市、区）严格按有关规定管理项目资金，实行专帐核算、专款专用、规范核算、封闭运行。杜绝资金的挤占、截留、克扣和挪用现象，项目建设实行报账制和补助制，按照工程建设进度、单项工程检查验收结果和有关财务凭证予以报账，严把申报关、审核关、拨付关，在资金拨付上坚决做到达不到进度不拨、有疑问不拨，确保中央专项资金安全有效使用，提高资金的使用效率和项目建设质量。在资金的管理、使用和分配过程中审计部门强力介入，对资金拨付、使用情况定期检查和审计，目前未出现工程实施过程中调整概算的情况，在资金管理和使用方面也未发现违纪违规现象。9（四）严格项目管理，确保项目质量。严格执行各项技术规程，按设计施工，按标准验收，确保项目建设质量。按照省级项目管理要求，明确“基本口粮田建设”项目实行招投标，“农村能源”、“后续产业”、“生态移民”所需物资采取其他方式采购。（五）加大宣传力度，引导村民积极参与。宣传工作到位是确保项目实施的关键，为保证项目建设的顺利实施，在规划设计之初，工程县、市、区均采用村民座谈会等方式广泛征求项目区群众意见，在项目建设过程中，通过项目公示，召开村民大会等多种方式提高广大群众的知晓率和参与度。五、存在问题及对策建议（一）存在问题1、县级无工作经费。巩固退耕还林成果中央专项资金项目，从 2008年开始连续实施 8 年，中央专项资金只用于工程直接费和劳动力转移培训费，项目建设中涉及的方案编制费、招投标费、工程监理费等工作经费均由县级承担，由于县级财力有限，工作经费筹措难度大。2、补助标准与其他同类项目存在差距。例如，后续产业棚圈建设费补助标准较低，石漠化综合治理试点工程棚圈建设标准 200 元/平方米，巩固退耕还林成果项目棚圈建设补助标准仅为 100 元/平方米，这种情况出现在同一区域实施时，受益农户意见较大。3、项目管理的系统性和统一性还有待加强。由于个别工程县相关部门之间配合存在问题，项目在管理上缺乏系统性和统一性。104、示范点的建设相对滞后。尽管我市一直要求工程县建立巩固退耕还林成果专项资金建设项目示范点，起到“以点带面”的示范作用，但到目前为止，仍没有一处较好的示范点。5、退耕还林工程经济效益未明显体现。由于多数退耕户多年来以种植收入为主要收入来源，土地依存度高，实施退耕还林后，可耕种土地面积减少，退耕户其他增收致富渠道相对发展滞后，退耕还林工程经济效益未明显体现。6、部分退耕户处于项目实施的盲区。我市退耕地较为分散，不集中的退耕农户大约有 7000 多户，27000 余人，处于巩固退耕还林成果项目实施的盲区，这部分退耕户生活水平长期处于我市农民平均生活水平之下，增收渠道窄，在规划执行完毕之后仍不能