论产业园建设中ppp模式的风险与防范制度

论 文 编 号 ：论 产 业 园 建 设 中 PPP 模 式 的 风 险 与 防 范 制 度任 红 威中 国 政 法 大 学 研 究 生 院二 一 六 年 十 月论 产 业 园 建 设 中 PPP 模 式 的 风 险 与 防 范 制 度摘 要随 着 我 国 供 给 侧 改 革 的 提 出 和 倡 导 ， 在 全 面 深 化 改 革 、 实 施 新 型城 镇 化 等 战 略 方 向 的 引 导 下 ， 为 解 决 经 济 发 展 瓶 颈 ， 鼓 励 民 间 投 资 ，缓 解 地 方 政 府 债 务 危 机 ， 政 府 与 社 会 资 本 合 作 模 式 （ 以 下 简 称 为“PPP模 式 ”， 即 Public-Private-Partnership） 在 我 国 得 到 了 大 力 推 广 。 产 业 园区 项 目 的 高 效 集 约 发 展 急 需 引 入 创 新 机 制 ， 而 PPP 模 式 的 伙 伴 关 系 、利 益 共 享 、 风 险 共 担 特 点 恰 好 满 足 了 其 发 展 要 求 。 在 产 业 园 区 中 应 用PPP 模 式 ， 通 过 政 府 规 划 引 导 ， 产 业 以 市 场 化 方 式 发 展 ， 有 效 地 形 成了 产 业 聚 焦 ， 用 较 少 的 政 府 财 政 资 金 来 撬 动 较 大 的 社 会 资 本 ， 这 是 一种 多 赢 的 创 新 模 式 。 基 于 笔 者 对 PPP 项 目 法 律 实 务 的 实 践 经 验 及 对 产业 园 区 建 设 、 运 营 探 索 中 的 思 考 ， 本 文 从 以 下 三 个 方 面 对 产 业 园 区 建设 中 的 PPP 模 式 进 行 阐 述 。第 一 章 叙 述 了 产 业 园 区 的 发 展 状 况 和 产 业 园 区 建 设 中 PPP 项 目 的践 行 模 式 。 为 进 一 步 促 进 产 业 园 区 科 学 合 理 发 展 ， 通 过 探 索 PPP 模 式在 产 业 园 区 建 设 、 发 展 的 过 程 当 中 的 践 行 路 径 ， 分 析 PPP 模 式 的 现 状 、问 题 和 发 展 趋 势 ， 并 以 固 安 工 业 园 区 新 型 城 镇 化 项 目 、 张 江 高 科 技 园区 等 典 型 案 例 来 阐 述 分 析 、 借 鉴 学 习 ， 以 期 在 中 国 更 好 地 实 现 PPP 模式 的 价 值 ， 并 发 挥 其 在 产 业 园 建 设 中 的 特 殊 作 用 。第 二 章 介 绍 的 是 产 业 园 建 设 中 践 行 PPP 模 式 的 法 律 风 险 及 成 因 分析 。 笔 者 通 过 与 产 业 园 相 关 的 PPP 模 式 实 际 的 案 例 分 析 ， 重 点 阐 述 了PPP 模 式 在 践 行 中 存 在 的 法 律 变 更 风 险 、 项 目 合 法 性 风 险 、 项 目 运 作风 险 、 项 目 公 益 性 和 商 业 盈 利 冲 突 风 险 四 大 法 律 风 险 ， 并 对 其 形 成 的原 因 进 行 了 具 体 的 分 析 ， 为 下 一 步 在 我 国 产 业 园 区 的 建 设 和 发 展 过 程中 更 好 地 运 用 PPP 模 式 ， 对 PPP 模 式 进 行 风 险 定 性 、 风 险 识 别 ， 并 能进 一 步 在 实 践 中 完 善 防 范 法 律 风 险 的 制 度 奠 定 了 基 础 。第 三 章 中 笔 者 针 对 产 业 园 PPP 项 目 中 的 主 要 法 律 风 险 提 出 了 具 体的 防 范 措 施 ， 为 产 业 园 PPP 项 目 的 实 践 操 作 提 出 了 自 己 的 建 议 。 为 使我 国 产 业 园 PPP 项 目 可 以 良 性 、 稳 定 、 健 康 、 可 持 续 地 发 展 下 去 ， 通1过 着 重 借 鉴 域 外 产 业 园 PPP 项 目 在 防 范 法 律 风 险 方 面 的 成 功 经 验 ， 笔者 提 出 了 应 对 风 险 的 防 范 措 施 ， 建 议 建 立 和 完 善 产 业 园 法 律 风 险 防 范制 度 。 本 文 总 结 了 产 业 园 区 PPP 项 目 的 实 务 操 作 经 验 ， 探 寻 了 产 业 园区 健 康 稳 定 发 展 的 新 路 径 。关 键 词 ： 产 业 园险 与 防 范 制 度政 府 与 社 会 资 本 合 作 模 式 PPP 模 式 法 律 风2LEGAL RISKS AND PREVENTIVESYSTEM OF PPP MODEL ININDUSTRIAL PARKSABSTRACTIn order to solve the bottleneck of economic development andalleviate the debt crisis of local government, Public-Private-Partnership(hereinafter referred to as“PPP model”) has been widely used in China,with the introduction and advocacy of the supply-side reform and thedeepening reform of the country and the implementation of newurbanization. The industrial parks need to introduce the new mechanism.As the PPP involves a contract of public-private, in which a public sectorauthority and a private party shared risks and benefits, it can fully utilizethe enthusiasm of the social capital and give full play to the role of marketallocation. The government can also better control the projects generaldirection and realize the regional production. City planning anddevelopment goals, while the state-owned capital can also be developedfrom the use of the project to obtain a certain income. Based on theguidance of practical experience in PPP area, we will focus on the field ofthe industrial park construction and operation, and will expound in threeparts as follows.The first chapter introduces the origin, concept and maincharacteristics of PPP model in China. In order to further promote thescientific and rational development of the industrial park, by meansof exploring the practice of PPP model in the process of construction anddevelopment of industrial park ,the writer analyzes the present situation,problems and development trend of PPP mode. At the same time, takingtypical cases for example to illustrate the analysis and learn, it attempts at3making contribution to realizing the value of PPP model in the industrialpark.In the second chapter ,the writer introduces the legal risks andcauses of PPP model in industrial parks. It also reveals the legal risks:project legal risk, project operational risk, project public welfare andcommercial profit conflict risk of the PPP mode in the industrial park bytypical cases. The writer also tries to analyzes the causes of legal risks andidentificate risks in kinds, which will promote the prevention systemof legal risks completed.As the main content, in the third chapter, the author puts forward theconcrete prevention measures to solve the problem mentioned before, andoffers viable suggestions to participate and operate the PPP project. Thisarticle is not only based on the relevant provisions of PPP and policy-basedargument, but also from a view practical, a view from the specific cases ofPPP industrial park projects, which have the problems described before.Through these analysis and conclusions, we can better get the practicalexperience of PPP project in the industrial park area, and have moreopportunity to find new valued experiences for the regional economicdevelopment.KEY WORDS： industrial parks, Public-Private-Partnership, PPPmodel, legal risks and preventive system4目 录引 言 1一 、 选 题 背 景 及 意 义 . 1（ 一 ） 选 题 背 景 1（ 二 ） 选 题 意 义 1二 、 研 究 方 向 和 学 术 前 沿 . 2（ 一 ） 文 献 综 述 2（ 二 ） 研 究 方 法 2三 、 本 文 贡 献 与 创 新 . 3第 一 章 产 业 园 建 设 中 政 府 与 社 会 资 本 合 作 模 式 践 行 概 述 4一 、 产 业 园 发 展 状 况 及 面 临 的 问 题 . 4（ 一 ） 产 业 园 区 的 概 念 及 发 展 状 况 4（ 二 ） 我 国 产 业 园 区 发 展 趋 势 6（ 三 ） 产 业 园 区 发 展 面 临 的 问 题 7二 、 政 府 与 社 会 资 本 合 作 模 式 在 我 国 产 业 园 建 设 中 的 特 殊 作 用 . 8（ 一 ） 政 府 与 社 会 资 本 合 作 模 式 的 概 念 和 一 般 特 点 9（ 二 ） 政 府 与 社 会 资 本 合 作 模 式 在 中 国 的 适 用 11（ 三 ） 政 府 与 社 会 资 本 合 作 模 式 在 产 业 园 建 设 中 的 特 殊 作 用 13三 、 我 国 产 业 园 政 府 与 社 会 资 本 合 作 项 目 的 践 行 模 式 . 16（ 一 ） 固 安 工 业 园 区 新 型 城 镇 化 项 目 16（ 二 ） 张 江 高 科 技 园 区 18（ 三 ） 典 型 项 目 模 式 分 析 19小 结 . 19第 二 章 产 业 园 建 设 中 政 府 与 社 会 资 本 合 作 模 式 的 法 律 风 险 及 成 因 分 析 20一 、 法 律 变 更 风 险 . 20（ 一 ） 法 律 变 更 风 险 的 涵 义 及 成 因 20（ 二 ） 法 律 变 更 风 险 的 表 现 20二 、 项 目 合 法 性 的 法 律 风 险 . 21（ 一 ） 项 目 合 法 性 的 法 律 风 险 的 涵 义 及 成 因 211（ 二 ） 项 目 合 法 性 的 法 律 风 险 的 主 要 表 现 21三 、 项 目 的 运 作 风 险 . 23（ 一 ） 项 目 运 作 风 险 的 涵 义 及 成 因 23（ 二 ） 项 目 运 作 风 险 的 主 要 表 现 23四 、 项 目 公 益 性 和 商 业 盈 利 冲 突 风 险 . 25（ 一 ） 项 目 公 益 性 和 商 业 盈 利 冲 突 风 险 的 涵 义 及 成 因 25（ 二 ） 项 目 公 益 性 和 商 业 盈 利 冲 突 风 险 的 涵 义 及 成 因 25小 结 . 26第 三 章 产 业 园 建 设 中 政 府 与 社 会 资 本 合 作 模 式 的 风 险 防 范 制 度 之 完 善 27一 、 域 外 在 产 业 园 中 践 行 政 府 与 社 会 资 本 合 作 模 式 的 法 律 风 险 防 范 . 27（ 一 ） 美 国 福 特 岛 开 发 项 目 27（ 二 ） 印 度 综 合 纺 织 园 区 项 目 28二 、 我 国 在 产 业 园 中 践 行 政 府 与 社 会 资 本 合 作 模 式 的 风 险 防 范 制 度 的 完 善 . 31（ 一 ） 完 善 相 关 法 规 、 政 策 体 系 31（ 二 ） 建 立 项 目 合 法 合 规 审 查 制 度 32（ 三 ） 建 立 科 学 的 运 作 管 理 制 度 36（ 四 ） 建 立 利 益 保 障 制 度 40小 结 . 41结 论 42参 考 文 献 432引 言一 、 选 题 背 景 及 意 义（ 一 ） 选 题 背 景近 几 年 来 ， 为 顺 应 经 济 发 展 趋 势 ， 解 决 基 础 设 施 和 公 用 事 业 领 域 的 需 求 ， 中央 大 力 推 进 政 府 与 社 会 资 本 合 作 模 式 （ 以 下 简 称 为 “PPP 模 式 ”） 并 掀 起 了 PPP项 目 的 又 一 轮 新 高 潮 ， 各 地 方 政 府 接 踵 推 出 了 上 万 亿 的 PPP 示 范 项 目 ， 国 务 院 、发 改 委 、 财 政 部 等 政 府 部 门 接 连 出 台 若 干 与 PPP 相 关 的 政 策 法 规 文 件 。 随 着 “产城 融 合 ”理 念 的 深 入 ， 产 业 园 区 开 发 开 始 引 爆 了 新 一 轮 的 PPP 热 潮 。 近 几 年 传 统的 产 业 园 区 发 展 模 式 凸 显 出 越 来 越 多 的 问 题 ， 越 来 越 难 以 满 足 新 型 城 镇 化 建 设 的需 求 ， 如 果 过 度 依 靠 政 府 来 单 独 投 资 、 运 作 ， 将 不 可 避 免 地 会 遇 到 发 达 国 家 在 几十 年 前 就 早 已 碰 到 过 的 种 种 问 题 。 因 此 ， PPP 模 式 在 我 国 产 业 园 建 设 中 的 引 入 ， 是促 进 我 国 产 业 园 区 建 设 、 运 营 的 民 营 化 、 可 持 续 化 发 展 的 现 实 需 要 。 不 过 ， 产 业园 区 PPP 项 目 的 建 设 和 运 营 ， 不 同 于 传 统 单 体 PPP 项 目 的 特 点 ， 而 是 将 多 个 单 体PPP 项 目 比 如 医 院 、 学 校 、 垃 圾 处 理 厂 、 污 水 处 理 厂 、 道 路 、 绿 化 等 融 于 一 体 ， 其包 罗 的 内 容 越 来 越 广 泛 ， 法 律 关 系 越 来 越 复 杂 ， 我 国 产 业 园 PPP 项 目 尚 处 于 起 步阶 段 ， 需 要 不 断 研 究 、 探 索 和 实 践 。（ 二 ） 选 题 意 义在 经 济 发 展 新 形 势 下 ， 政 府 应 积 极 采 用 PPP 模 式 做 好 公 共 产 品 、 公 共 服 务 领域 及 基 础 设 施 等 有 关 方 面 的 工 作 ， 这 对 于 推 动 我 国 供 给 侧 改 革 ， 增 加 有 效 供 给 ，实 施 创 新 驱 动 发 展 战 略 ， 有 重 要 意 义 。 另 外 ， 我 国 国 企 正 处 在 改 革 过 程 中 ， 目 前又 是 我 国 经 济 改 革 的 非 常 时 期 ， 在 缓 解 我 国 地 方 政 府 债 务 危 机 的 重 要 时 刻 ， PPP模 式 被 重 点 采 用 并 给 予 了 重 望 。 PPP 模 式 （ 公 私 伙 伴 关 系 ） 能 够 在 国 家 宏 观 把 控 之下 ， 优 化 整 合 配 置 社 会 资 源 ， 形 成 集 约 高 效 的 运 作 模 式 ， 将 资 本 、 技 术 、 管 理 、人 才 等 等 优 势 共 同 供 给 公 共 产 品 或 公 共 服 务 ， 并 通 过 政 府 、 社 会 资 本 方 、 咨 询 机构 等 多 元 主 体 的 合 作 ， 以 市 场 化 的 方 式 释 放 地 方 政 府 债 务 压 力 、 激 发 社 会 闲 散 资本 活 力 、 改 进 公 共 产 品 或 公 共 服 务 的 质 量 和 效 率 。 这 对 我 国 ， 尤 其 对 于 解 决 目 前产 业 园 领 域 发 展 过 程 中 遇 到 的 诸 多 问 题 而 言 ， PPP 模 式 所 带 来 的 福 音 令 人 瞩 目 。1产 业 园 建 设 作 为 新 型 城 镇 化 发 展 战 略 中 的 重 要 组 成 部 分 ， 具 有 推 动 区 域 经 济发 展 、 促 进 中 小 企 业 发 展 、 提 升 区 域 居 民 生 活 质 量 等 功 能 ， 这 些 有 赖 于 产 业 服 务、基 础 设 施 、 生 活 娱 乐 设 施 等 各 种 建 设 。 正 是 由 于 产 业 园 项 目 包 罗 范 围 的 广 泛 和 建设 内 容 的 复 杂 ， 使 得 在 产 业 园 建 设 中 应 用 PPP 模 式 所 面 临 的 风 险 ， 要 比 一 般 的 单体 PPP 项 目 面 临 的 风 险 更 多 、 影 响 更 大 ， 其 风 险 防 范 的 意 义 更 为 重 要 。 因 此 ， 认识 了 解 产 业 园 PPP 项 目 建 设 中 的 各 类 法 律 风 险 ， 及 时 识 别 法 律 风 险 ， 对 于 产 业 园PPP 项 目 来 说 是 非 常 必 要 的 。 在 项 目 操 作 过 程 中 ， 有 效 地 采 取 措 施 把 控 法 律 风 险，建 立 和 完 善 相 应 的 防 范 制 度 ， 才 能 实 现 减 小 成 本 ， 提 高 效 益 的 双 赢 目 标 ， 才 能 降低 和 避 免 损 失 。 对 产 业 园 PPP 模 式 践 行 中 的 法 律 风 险 及 其 成 因 进 行 分 析 ， 对 法 律风 险 防 范 制 度 进 行 研 究 和 完 善 ， 是 产 业 园 PPP 项 目 顺 利 开 展 的 有 效 助 力 ， 是 促 进经 济 发 展 、 惠 及 民 生 的 重 要 保 障 。二 、 研 究 方 向 和 学 术 前 沿（ 一 ） 文 献 综 述关 于 PPP 模 式 的 研 究 ， 域 内 的 文 献 主 要 有 ： “中 国 PPP 第 一 人 ”、 清 华 大 学PPP 研 究 中 心 首 席 专 家 王 守 清 教 授 和 柯 永 建 的 特 许 经 营 项 目 融 资 （ BOT、 PFI 和PPP） 、 盛 和 太 和 王 守 清 ： 特 许 经 营 项 目 融 资 (PPP/BOT)： 资 本 结 构 选 择 、周 兰 萍 的 PPP 项 目 运 作 实 务 、 何 春 丽 的 PPP 示 范 案 例 的 机 理 分 析 与 法 律 适 用（ 含 国 际 PPP 经 验 借 鉴 ） 、 大 岳 咨 询 有 限 公 司 总 经 理 兼 大 岳 研 究 院 院 长 金 永 祥主 编 的 中 国 PPP 示 范 项 目 报 道 等 ； 域 外 的 文 献 主 要 有 ： 世 界 民 营 化 大 师 ”萨瓦 斯 教 授 的 民 营 化 与 公 私 部 门 的 伙 伴 关 系 、 芭 芭 拉 韦 伯 的 基 础 设 施 投 资策 略 、 项 目 融 资 与 PPP 等 著 作 。 关 于 产 业 园 区 方 面 的 研 究 有 ： 李 秉 祥 、 丁 宁 等 的 产 业 园 区 内 企 业 的 股 权 投 资 链 条 研 究 、 王 兆 华 的 循 环 经 济 ： 区 域 产 业 共 生网 络 生 态 工 业 园 发 展 的 理 论 与 实 践 等 著 作 。 由 于 PPP 模 式 在 产 业 园 区 建 设中 的 实 践 应 用 近 几 年 才 受 到 越 来 越 多 的 关 注 ， 因 此 ， 目 前 产 业 园 区 PPP 方 面 尚 鲜有 著 作 。（ 二 ） 研 究 方 法本 文 主 要 采 用 了 比 较 研 究 、 历 史 分 析 、 案 例 分 析 的 研 究 方 法 。 一 是 通 过 比 较一 般 PPP 模 式 践 行 中 的 风 险 及 其 成 因 ， 揭 示 出 产 业 园 区 的 发 展 与 建 设 中 实 施 PPP模 式 时 可 能 会 出 现 的 具 体 风 险 种 类 ； 二 是 通 过 历 史 分 析 的 方 法 ， 介 绍 了 产 业 园 区建 设 在 我 国 的 趋 势 发 展 和 PPP 模 式 在 我 国 的 适 用 和 发 展 ， 分 析 了 项 目 运 作 中 既 有2PPP 模 式 的 历 史 性 变 革 及 其 面 临 的 种 种 新 问 题 ； 三 是 通 过 案 例 分 析 的 方 法 ， 得 出 域内 外 相 关 产 业 园 项 目 中 运 作 PPP 模 式 时 面 临 的 共 同 风 险 及 其 特 有 的 风 险 ， 总 结 了产 业 园 PPP 模 式 践 行 中 的 典 型 法 律 风 险 防 范 制 度 。 通 过 以 上 三 种 方 法 的 研 究 ， 使得 本 文 能 够 对 产 业 园 PPP 项 目 的 研 究 从 横 向 、 纵 向 及 相 关 的 经 济 文 化 历 史 场 景 中，得 出 相 应 的 立 体 结 论 ， 进 而 有 助 于 对 其 存 在 的 相 关 风 险 预 防 制 度 构 建 和 完 善 ， 为研 究 PPP 模 式 在 产 业 园 中 的 践 行 提 供 比 较 全 面 的 视 角 。三 、 本 文 贡 献 与 创 新本 文 的 贡 献 与 创 新 点 在 于 ： 一 是 本 文 对 产 业 园 建 设 中 的 PPP 模 式 践 行 做 出 了专 门 的 探 究 和 分 析 ， 结 合 我 国 产 业 园 的 发 展 状 况 和 PPP 模 式 的 主 要 特 点 ， 阐 述 了产 业 园 PPP 模 式 在 我 国 产 业 园 建 设 中 的 特 殊 作 用 ， 介 绍 了 我 国 产 业 园 PPP 项 目 的具 体 践 行 模 式 ， 有 效 地 将 PPP 模 式 在 产 业 园 建 设 中 的 典 型 实 操 过 程 呈 现 出 来 ； 二是 本 文 系 统 分 析 了 PPP 模 式 引 入 产 业 园 区 建 设 的 法 律 风 险 及 风 险 成 因 ， 并 阐 释 了PPP 模 式 应 用 于 产 业 园 区 建 设 中 遇 到 的 法 律 风 险 的 具 体 表 现 和 相 应 的 防 范 制 度 ， 以便 于 实 务 中 更 好 地 识 别 和 把 控 风 险 ， 为 产 业 园 区 的 开 发 、 建 设 提 供 一 种 不 同 于 以往 的 发 展 模 式 思 路 ； 三 是 借 鉴 PPP 践 行 中 的 一 般 法 律 风 险 防 范 制 度 及 域 外 的 制 度经 验 ， 针 对 我 国 的 发 展 背 景 和 具 体 情 况 ， 考 虑 法 律 风 险 防 范 制 度 的 有 效 性 和 可 操作 性 ， 提 出 了 产 业 园 PPP 项 目 风 险 防 范 制 度 的 完 善 建 议 。由 于 本 人 的 经 验 、 经 历 及 能 力 的 局 限 性 ， 文 中 表 述 不 准 、 阐 述 不 明 的 地 方 ，恳 请 各 位 专 家 、 老 师 多 多 指 导 。3第 一 章 产 业 园 建 设 中 政 府 与 社 会 资 本 合 作 模 式 践 行概 述随 着 政 府 与 社 会 资 本 合 作 模 式 （ 以 下 简 称 为 “PPP 模 式 ”） 在 我 国 的 迅 速 推 广和 应 用 ， 该 模 式 已 经 不 仅 仅 被 运 用 于 简 单 、 独 立 的 项 目 ， 如 今 还 被 用 到 了 越 来 越复 杂 、 综 合 的 领 域 中 ， 如 新 城 镇 化 建 设 、 园 区 开 发 等 。 基 于 PPP 模 式 的 现 实 价 值及 其 在 产 业 园 建 设 中 的 特 殊 作 用 ， 为 了 进 一 步 促 进 产 业 园 区 实 现 科 学 合 理 发 展 ，PPP 模 式 被 越 来 越 多 地 应 用 于 产 业 园 区 的 建 设 、 发 展 过 程 当 中 。一 、 产 业 园 发 展 状 况 及 面 临 的 问 题面 对 复 杂 的 产 业 园 建 设 和 运 营 ， 我 们 需 要 了 解 其 当 下 的 发 展 状 况 及 面 临 的 问题 ， 探 究 其 发 展 需 求 ， 从 而 才 能 更 好 地 去 寻 求 新 的 发 展 模 式 。 笔 者 简 述 了 产 业 园区 的 概 念 范 畴 和 发 展 状 况 ， 剖 析 了 产 业 园 发 展 面 临 的 实 际 问 题 ， 总 结 了 自 己 对 产业 园 发 展 的 基 本 认 识 ， 使 得 人 们 对 于 产 业 园 区 进 行 PPP 模 式 的 运 用 有 了 更 多 的 关注 。（ 一 ） 产 业 园 区 的 概 念 及 发 展 状 况联 合 国 环 境 规 划 署 对 产 业 园 区 的 界 定 是 指 ， 特 定 国 家 或 者 地 区 在 进 行 经 济 发展 的 过 程 当 中 ， 为 了 使 得 经 济 发 展 更 加 科 学 合 理 ， 提 高 经 济 运 行 效 率 而 设 定 的 经济 发 展 区 域 ， 在 这 个 区 域 当 中 有 着 更 加 完 善 的 基 础 设 施 ， 是 为 经 济 主 体 获 得 顺 利的 发 展 和 进 步 提 供 适 宜 的 基 础 条 件 的 载 体 。 由 此 可 见 ， 产 业 园 区 是 指 通 过 企 业 或者 政 府 根 据 实 际 需 要 以 及 实 际 情 况 而 建 立 起 来 的 特 定 区 位 环 境 ， 目 的 是 为 了 促 进特 定 发 展 目 标 的 顺 利 实 现 ， 基 本 内 涵 主 要 是 将 特 定 的 区 域 划 分 出 来 ， 进 行 基 础 设施 的 建 设 和 发 展 ， 使 企 业 获 得 更 为 合 理 的 发 展 环 境 条 件 。1、 域 外 产 业 园 区 的 发 展 概 况产 业 园 区 本 质 上 是 一 种 产 业 地 产 ， 产 业 园 区 的 发 展 在 域 外 大 致 可 以 概 括 为 三个 历 史 时 期 ： 一 是 二 十 世 纪 二 十 年 代 左 右 ， 英 国 、 美 国 出 现 了 世 界 上 的 第 一 批 产业 地 产 ； 二 是 到 二 十 世 纪 五 十 年 代 ， 一 些 发 达 国 家 为 进 一 步 适 应 和 满 足 资 本 主 义 参 见 郭 凡 礼 ， 黎 雪 荣 ， 周 思 然 ， 马 遥 ： 2016-2020 年 中 国 产 业 园 区 深 度 分 析 及 发 展 规 划 咨 询 建 议 报 告 ，中 国 投 资 咨 询 网 ， ， 最 后 访 问 时 间 ： 2016 年 7 月 15 日 。4经 济 快 速 发 展 的 需 求 而 使 得 产 业 地 产 逐 步 建 立 起 来 ； 三 是 二 十 世 纪 七 十 年 代 以 来，随 着 新 国 际 分 工 的 深 入 和 产 业 转 移 ， 发 展 中 国 家 出 现 了 出 口 加 工 区 形 式 的 产 业 地产 。 在 全 球 范 围 内 产 业 地 产 获 得 极 大 的 发 展 ， 而 且 ， 现 在 已 经 在 经 济 发 展 过 程 当中 发 挥 着 主 导 性 的 作 用 。 这 些 产 业 地 产 名 目 繁 多 ， 有 各 种 “园 ”和 各 种 “区 ”。 2、 我 国 产 业 园 区 的 发 展 状 况我 国 产 业 园 区 的 发 展 历 程 大 致 可 以 分 为 两 个 阶 段 ， 第 一 个 时 期 是 按 照 十 二 五规 划 要 求 的 建 设 初 创 时 期 。 这 个 时 期 企 业 或 者 政 府 主 要 是 根 据 实 际 需 要 以 及 实 际情 况 进 行 产 业 园 区 的 建 立 ， 促 进 特 定 发 展 目 标 的 顺 利 实 现 ， 在 这 个 过 程 当 中 行 为主 体 将 特 定 的 区 域 划 分 出 来 ， 进 行 基 础 设 施 的 建 设 和 发 展 ， 使 得 企 业 获 得 更 为 合理 的 发 展 环 境 条 件 ， 便 于 企 业 对 营 运 成 本 进 行 更 加 科 学 合 理 的 管 理 和 控 制 ， 促 进经 营 收 益 的 实 现 。 第 二 个 时 期 是 根 据 各 地 的 人 文 经 济 特 点 分 类 建 设 期 。 这 段 时 期的 产 业 园 区 建 设 注 重 发 挥 其 各 自 的 特 殊 功 能 作 用 、 提 升 产 业 园 自 身 的 发 展 空 间 ，具 体 的 种 类 逐 渐 多 样 化 ， 如 经 济 技 术 开 发 区 、 工 业 园 、 物 流 园 、 科 技 园 、 文 化 创意 园 区 以 及 金 融 后 台 等 等 ； 其 形 式 不 断 新 颖 化 ， 如 文 化 资 源 旅 游 、 商 业 成 果 展 示等 ， 形 成 了 自 身 的 特 色 。3、 域 内 外 产 业 园 区 发 展 状 况 的 比 较域 内 外 产 业 园 区 的 发 展 有 一 些 共 同 特 征 ， 如 ： 产 业 园 区 数 量 越 来 越 多 ， 种 类越 来 越 多 ， 应 用 模 式 都 在 不 断 创 新 等 。 域 内 外 产 业 园 区 的 发 展 的 不 同 之 处 主 要 体现 在 以 下 两 点 ：第 一 ， 从 产 业 园 区 的 管 理 模 式 来 看 ， 域 外 的 产 业 园 所 具 有 的 管 理 模 式 包 括 ：政 府 决 定 型 和 非 赢 利 部 门 决 定 型 以 及 企 业 、 政 府 和 大 学 共 同 进 行 管 理 型 ， 其 中 后两 种 模 式 比 较 常 见 。 国 内 产 业 园 的 管 理 模 式 主 要 为 政 府 决 定 型 。 就 目 前 国 内 的 基本 情 况 来 看 ， 在 政 府 主 导 模 式 的 普 遍 实 践 下 ， 政 府 为 园 区 企 业 提 供 了 较 优 惠 的 政策 和 相 对 宽 松 的 经 济 环 境 ， 不 过 ， 行 政 干 预 过 多 导 致 企 业 可 发 挥 的 空 间 较 小 ， 且企 业 过 度 依 赖 政 府 ， 创 新 精 神 不 足 ， 在 一 定 程 度 上 并 不 利 于 企 业 的 可 持 续 发 展 。第 二 ， 从 产 业 园 区 的 发 展 模 式 来 看 ， 产 业 园 区 所 具 有 的 发 展 模 式 可 划 分 为 技术 依 托 型 以 及 产 业 依 托 型 。 前 者 还 可 以 细 分 为 加 工 园 、 科 学 园 、 技 术 城 以 及 科 学城 等 。 后 者 还 可 以 细 分 成 几 种 不 同 的 类 型 ， 包 括 中 小 企 业 集 聚 、 优 势 企 业 带 动 等基 本 模 式 。 对 于 域 外 产 业 园 来 说 ， 尤 其 是 在 发 达 国 家 ， 技 术 依 托 型 产 业 园 得 到 了更 好 地 发 展 。 对 于 国 内 来 说 ， 产 业 依 托 型 占 据 着 主 导 ， 而 技 术 依 托 型 是 少 之 又 少。 参 见 王 缉 慈 ： “中 国 产 业 园 区 现 象 的 观 察 与 思 考 ”， 载 规 划 师 2011 年 09 期 。5从 我 国 现 在 的 基 本 情 况 来 看 ， 国 内 的 产 业 园 区 发 展 在 逐 步 提 速 ， 但 发 展 时 间还 比 较 短 ， 经 验 和 技 术 支 持 都 还 不 够 ， 为 了 实 现 顺 利 的 发 展 ， 需 要 对 于 其 他 国 家和 地 区 的 发 展 经 验 进 行 借 鉴 和 学 习 。（ 二 ） 我 国 产 业 园 区 发 展 趋 势产 业 园 区 促 使 各 个 经 济 主 体 相 互 协 作 ， 各 种 优 势 条 件 助 力 企 业 得 以 健 康 、 快速 成 长 ， 促 进 了 经 济 的 强 劲 发 展 。 基 于 我 国 经 济 发 展 的 需 求 ， 随 着 我 国 新 型 城 镇化 的 推 进 ， 我 国 产 业 园 发 展 呈 现 出 以 下 三 大 趋 势 ：1、 产 业 园 区 走 向 综 合 城 区在 早 期 发 展 中 ， 我 国 产 业 园 区 的 选 址 大 多 在 城 市 的 偏 远 郊 区 ， 这 样 能 够 以 低廉 的 土 地 成 本 和 优 惠 的 政 策 ， 吸 引 企 业 投 资 、 集 聚 社 会 资 本 ， 再 通 过 企 业 创 造 的就 业 机 会 吸 引 劳 动 者 。 但 是 ， 与 之 相 关 的 生 活 配 套 服 务 与 基 础 设 施 未 进 行 建 设 和提 供 ， 这 种 产 业 园 区 仅 仅 是 单 一 的 生 产 、 工 作 的 专 门 场 所 。 一 方 面 ， 为 满 足 自 身的 需 求 和 发 展 ， 产 业 园 区 被 动 得 将 大 量 生 活 要 素 迁 入 生 产 活 动 区 内 ， 逐 渐 完 善 园区 结 构 使 之 承 载 的 功 能 越 来 越 多 元 ， 进 而 不 自 觉 得 推 进 了 产 业 园 城 市 化 ， 并 与 城区 经 济 逐 渐 走 向 融 合 。 另 一 方 面 ， 为 顺 应 这 一 发 展 趋 势 ， 一 些 产 业 园 主 动 谋 求 改善 ， 逐 渐 将 功 能 单 一 的 园 区 发 展 为 生 活 宜 居 、 工 作 便 利 的 新 型 城 市 。随 着 自 身 经 济 实 力 的 增 强 与 创 新 活 力 的 提 升 ， 园 区 可 与 城 区 加 强 紧 密 联 系 ，展 示 自 身 优 势 并 向 城 区 传 递 ， 在 资 金 、 市 场 、 技 术 等 方 面 更 要 注 重 实 现 有 机 互 动，赋 予 园 区 新 的 城 市 职 能 。 如 以 科 技 社 区 、 创 新 社 区 为 形 态 的 “小 园 区 经 济 ”， 不断 集 聚 产 业 资 源 与 人 才 资 源 ， 吸 引 企 业 家 互 相 分 享 经 验 ， 使 之 成 为 城 市 空 间 中 新亮 点 。 对 此 ， 地 方 政 府 应 转 换 思 维 方 式 ， 革 新 运 营 理 念 ， 系 统 制 定 规 范 文 件 、 提供 优 惠 政 策 、 协 助 产 城 融 合 ， 促 进 产 业 园 区 的 管 理 、 开 发 、 运 营 ， 顺 应 产 业 园 区经 济 走 向 综 合 城 区 经 济 的 发 展 趋 势 。2、 产 业 资 本 战 略 推 动 园 区 战 略资 金 是 任 何 企 业 或 者 项 目 运 作 过 程 中 必 不 可 少 的 ， 也 是 最 常 见 的 造 成 发 展 困境 的 原 因 之 一 。 而 由 于 自 身 的 发 展 模 式 ， 园 区 在 开 发 、 管 理 、 运 营 等 全 过 程 中 都急 需 大 量 的 资 金 支 撑 。 而 园 区 开 发 资 金 需 求 量 大 、 投 资 回 报 期 长 的 特 点 ， 无 论 是土 地 开 发 、 物 业 开 发 ， 还 是 产 业 孵 化 、 产 业 扶 持 ， 园 区 开 发 的 全 过 程 更 加 离 不 开资 金 的 推 动 。 然 而 ， 投 资 回 报 期 长 是 园 区 产 业 资 本 的 另 一 个 特 点 ， 导 致 园 区 资 金运 用 方 面 较 为 困 难 。 近 年 来 ， 为 解 决 园 区 产 业 资 本 的 这 一 难 题 ， 产 业 资 本 战 略 被提 上 日 程 。6当 前 ， 产 业 园 区 资 金 运 用 方 面 在 保 留 传 统 融 资 模 式 的 前 提 下 涌 现 了 新 的 模 式，并 形 成 逐 渐 完 善 的 融 资 体 系 ， 并 对 产 业 聚 集 产 生 了 至 关 重 要 的 作 用 。 如 ： 信 托 融资 、 基 建 基 金 、 股 权 私 募 基 金 、 风 险 投 资 等 新 模 式 在 园 区 开 发 、 运 营 、 孵 化 等 过程 中 提 供 了 非 常 大 的 资 金 支 持 。 此 外 ， 产 业 投 资 商 为 割 分 聚 集 资 金 的 园 区 大 蛋 糕，纷 纷 以 多 种 形 式 入 股 投 资 ， 以 期 获 得 更 为 丰 盈 的 利 润 ， 从 而 形 成 了 资 本 流 入 、 产业 聚 集 的 良 好 局 面 。 面 对 产 业 园 区 的 种 种 优 势 ， 随 着 其 市 场 化 的 深 入 ， 国 外 各 种资 金 纷 纷 对 园 区 投 以 极 为 关 注 的 目 光 。 而 我 国 闲 散 在 民 间 的 大 量 资 本 如 何 聚 集 起来 被 有 效 运 用 ， 发 挥 其 规 模 效 应 ， 将 是 我 国 急 需 应 对 的 问 题 。3、 园 区 政 策 措 施 的 创 新 空 间 扩 大政 策 是 园 区 经 济 发 展 的 起 点 。 自 改 革 开 发 以 来 ， 市 场 优 化 配 置 资 源 的 作 用 得到 越 来 越 多 的 呼 声 ， 我 国 政 府 颁 布 的 一 系 列 支 持 经 济 特 区 、 开 发 区 和 高 新 区 建 设的 特 殊 政 策 ， 极 大 地 激 发 了 企 业 、 资 本 、 人 才 涌 向 经 济 特 区 、 开 发 区 和 高 新 区 的热 情 ， 促 进 了 其 高 速 发 展 并 进 而 优 化 自 身 结 构 。 还 有 新 型 城 镇 化 建 设 、 产 城 融 合等 政 策 的 提 出 ， 不 仅 对 产 业 园 区 的 成 长 起 到 了 至 关 重 要 的 作 用 ， 还 为 中 国 经 济 发展 喷 涌 出 一 股 清 泉 。随 着 我 国 社 会 主 义 市 场 经 济 的 深 入 发 展 ， 为 创 造 公 平 竞 争 的 园 区 外 部 政 策 环境 ， 针 对 园 区 的 优 惠 政 策 逐 渐 退 出 历 史 舞 台 ， 园 区 政 策 措 施 的 发 挥 空 间 貌 似 缩 小了 。 其 实 不 然 ， 随 着 我 国 逐 步 兑 现 WTO 承 诺 ， 社 会 经 济 领 域 的 改 革 开 放 将 全 面 、深 入 地 展 开 ， 园 区 内 部 能 够 控 制 的 领 域 将 进 行 更 加 精 细 化 的 设 计 。 这 将 会 为 园 区政 策 措 施 设 计 提 供 更 大 的 创 新 空 间 。 近 年 来 ， 我 国 相 继 推 出 来 一 系 列 区 域 发 展 规划 或 区 域 试 点 ， 包 括 区 域 发 展 规 划 、 金 融 综 合 改 革 试 验 区 、 承 接 产 业 转 移 示 范 区以 及 各 种 各 样 的 改 革 试 点 ， 里 面 包 含 着 很 多 创 新 的 机 会 ， 如 产 业 投 资 基 金 、 中 小企 业 集 合 债 券 、 科 技 银 行 、 金 融 仓 库 、 合 同 能 源 管 理 、 排 污 权 交 易 、 保 税 物 流 园区 等 等 。（ 三 ） 产 业 园 区 发 展 面 临 的 问 题目 前 我 国 产 业 园 区 建 设 如 雨 后 春 笋 般 ， 发 展 势 头 强 劲 ， 对 于 产 业 聚 集 以 及 技术 型 产 业 的 发 展 等 都 发 挥 着 关 键 性 的 作 用 。 但 是 由 于 产 业 地 产 开 发 和 运 营 在 我 国仍 处 于 起 步 阶 段 ， 在 发 展 过 程 中 也 出 现 了 一 些 不 容 忽 视 的 问 题 。 主 要 分 为 以 下 三个 方 面 ：1、 公 共 投 入 难 以 满 足 需 求产 业 园 区 建 设 是 我 国 实 施 新 型 城 镇 化 战 略 的 重 要 组 成 部 分 ， 对 于