深化集体林权制度改革情况的调研报告

深化集体林权制度改革情况调研报告 从 xx 年开始，我省集体林权制度改革，启动 了以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确 保收益权”为主的集体林权制度的各项综合配套改 革，历时 5 年，主体改革已基本完成，实现还山于 民、还利于民的目标，以此带动林区活起来、富起 来、强起来，充分调动了林农造林的热情和社会力 量参与林业发展的积极性。然而，主体改革取得成 功的同时，也面临新的问题，如林权证发放不彻底， 采伐处置难，农民失山失地，生态公益林补偿低， 林地使用费收取难等一系列问题。 为促进我省集体林权制度配套改革的进一步深 化，我们成立调研组，以民盟*市委会作为牵头单 位，南平、永安、武夷山等作为参与单位，对*、 南平两市的永安、梅列、尤溪、明溪、泰宁、武夷 山、松溪、建瓯等县(区)28 个村集体林权制度改 革的情况开展调研。调研主要针对以下问题：一是 当地总体森林资源状况和发展趋势，二是当地林权 制度改革进展情况和主要成效，三是林权制度改革 后遇到的新情况、新问题，需要深化集体林权制度 配套改革。 一、集体林权制度改革的有关背景情况： *、南平是全国和*省集体林权制度改革的试 验区，也是我省林业主要产区。早在 1988 年 4 月， 国务院将*集体林区列入全国农村改革试验区，xx 年 4 月确定*为全国集体林区林业产权制度改革的 唯一试点，xx 年设立海峡两岸(*)现代林业合作 实验区。*市林业经营体制虽然经过两次改革，取 得一定成效，但产权归属不够明晰。为此，于 xx 年全面启动了以“明晰所有权、放活经营权、落实 处置权、确保收益权”为主要目标的集体林权制度 改革，至去年底，主体改革已基本完成，并通过了 盛市的联合验收。XX 市 xx 年以来，全面开展以家 庭承包经营为主体、多种经营形式并存的集体林权 制度改革，经过四年多的努力，基本完成了明晰产 权的主体改革任务，开创了 “期货均山”的林改 经验。 二、调研的基本情况： XX 市、XX 县是我国南方集体林区林业重点县 和全国集体林区林业产权制度改革试点县。早在 1998 年 5 月，XX 市的洪田村就在没有任何政策和 先例可借鉴的情况下，悄悄启动了后来被喻为“第 二次土地革命”的集体林权制度改革，经过四个多 月的艰苦努力，于 1998 年 10 月在全国率先迈出了 “分山到户”和均山、均权、均利的实质性步伐。 xx 年 8 月为贯彻落实中央 9 号决定，增加农民收 入，XX 市按照省委、省政府的统一部署，全面启 动了集体林权制度改革，xx 年 5 月基本完成林改 确权发证主体工程。xx 年 9 月，XX 市在全省率先 通过林改工作检查验收后，又大胆探索，先行先试， 并于 xx 年 7 月全面铺开十一项深化林改的综合配 套工作，进一步巩固和扩大了林改成果，盘活了 XX 市最具优势的林业资源。xxxx 年 1 月 13 日在 XX 市视察期间，对该市林改工作给予充分肯定， 指出“林改意义确实很重大” 。 XX 县作为全国集体林区林业产权制度改革试 点县，林权证抵押小额贴息贷款走在全省前列,林 改的主要形式是家庭联户承包。以该县溪尾乡纲纪 村村为例，对全部山林分 33 片，对全体村民实行 招标，有 98%农户参与承包，林改时部分延续历史， 其余采用自留山经营、谁造谁有经营、转让村民经 营、押金承包管护、转让外单位经营等方式。通过 承包经营，全村分五年共收入承包款万元，有效增 加村集体收入，促进村化益事业的发展，村民的收 入好显著提高，全村年人均收入提高到 3400 多元。 林改 3 年来，主动投工投资 30 多万元，造林 1352 亩，开发荒山 512 亩，出现争山争地造林的局面。 XX 市 XX 县是集体林权改革起步早、改革较到 位、取得经验早的一个县。该县本轮林改于 xx 年 起在渭田乡杉坑村开始试点，在取得试点经验后制 订方案全县推开，xx 年底完成阶段性任务，xx 年 通过省市验收。该县花桥乡村头村属山地不多的村 庄,按人均 4 亩均山入户，于 xx 年完成林改，并将 林改方案、林改各户均山亩数、均山后林地管护措 施等情镌刻立碑，既为纪念也为村规民约，被称为 “林改第一碑”而被传誉。 “期货均山”的经验来 自于该县。 三、主要做法和成效 这次林权制度改革，从明晰产权、产权流通和 综合配套三个环节分步进行： 第一步，明晰产权。按照省委、省政府的统一 部署，全面启动了集体林权制度改革，通过采取分 步实施、集中突破，依法依规、规范操作，总体稳 定、局部调整，因地制宜、形式多样，程序合法、 多数通过等做法，按照调查摸底、制定方案、外业 勘测、确权发证四个步骤实施改革，使林权改革扎 实、有序推进。 第二步，产权流通。主要是通过构建林权登记 流转平台，赋予林农处置权，落实收益权。一是设 立林权登记管理中心，作为林权流转、融资的平台。 赋予其 林权登记、管理的职能，推进林权流转，从而 确保林农所有权、经营权、处置权、收益权“四权” 的全面实现。二是提升林业服务水平，完善市场体 系。促进资源的盘活，改变了以往林木只有到采伐 时才能变现的状况，极大地激发了林农经营和扩林 的积极性。三是针对林改后林农持有的林权证如何 盘活、变现，将林木产权由资产转变为资本的现实 需要，开展林权证抵押贷款，构建社会资金流向林 业的平台。 第三步，配套改革。在基本完成林权发换证工 作后，围绕林改后产权流通、林业经营、资源保护、 产业发展和林区社会保障等重点，大胆探索，逐步 构建起林业市场体系、林业合作组织体系、林业社 会化服务体系、林业产业集群体系、林区社会保障 体系等“六大体系” 。一是稳定家庭承包经营体制， 组织承包经营情况“回头看” ；逐步完善推广现货 流转、限量交易、限期流转等模式，实现均山、均 权、均利目标，严防林农“失山失林” ；加大山林 纠纷调处和群众来信来访受理的处理力度等，促进 了林区社会稳定。二是健全林业合作经济组织，加 快组建步伐，加强规范管理，落实扶持政策，促其 加快实现规模经营。三是规范林地使用费征收管理， 完善征收管理制度和审议监督制度。四是完善林业 保护体系建设，实行群防群治，强化科技护林，深 化执法改革，开展森保试点，创新生态林保护管理 机制。五是探索林木采伐管理新模式，以新型林业 合作经济组织为单位，自主编制森林经营方案，实 现保护、培育、发展与合理采伐利用的科学统一， 并结合制定和落实新农村建设规划，编制森林经营 方案。六是拓展林业市场交易平台，规范林业市场 交易，发挥市场现有功能，确保各项交易有序进行。 七是拓宽林业投融资渠道，突破林权证小额贷款， 推广林农联户联保贷款，出台贷款贴息扶持政策， 扩大商业银行参与面。八是健全林业科技示范与服 务体系，实施科技入户，培育示范典型。 主要成效: 1、林改解放和发展了生产力。这次林改进一 步调整林业生产关系，林业发展活力不断激发，发 展潜力不断释放，新的经营模式不断涌现。由于责 权利明确，林农发展林业生产积极性不断提高，有 证林农变“砍树”为“看树、留林” 。以*市为例， 今年上半年全市造林万亩，比 xx 年翻了一番， “自 营林”比重从 xx 年的 45上升至 xx 年的 64。 明晰的产权关系吸引了社会和金融资本投向林业， 部分缓解了林农资金缺乏的问题。全市通过林权抵 押贷款万亩，累计贷款金额亿元；流转林木林地面 积万亩，交易金额亿元。 2、林改增加了农民收入。林改通过还权于民、 还利于民，有力地带动了农民增收致富。*市去年 农民人均增收中，来自林业的占。xx 年 XX 市农 民人均林业收入达到 2430 元，占农民人均收入的% ，收缴的林地使用费平均每个村达 12 万元。林改 通过清理规费、减少销售环节和建立交易平台，森 林资源可以通过市场流转实现增值，让沉睡的青山 活起来，也拉动了林地林木增值，林农从中受益匪 浅。XX 县林农每销售 1 立方米木材比林改前增收 150 元左右。林改也加速村集体林木的转让和通过 收取林地使用费，为村财收入开辟了新的来源渠道， 不少村民自治组织把这部分收入作为乡村自来水、 道路、有线电视、文化室等公益事业投入，或用于 水毁工程、竹山便道、山地蓄水池、沼气等工程建 设。如 XX 市虎山村将林改中增收的 498 万元村财， 完成了村道拓改硬化，且在市区购买店铺和投资小 水电，使村财有了较固定的收入来源。 3、推动农村社会进步和农村公益事业的发展。 一是林改促进农民思想观念变化，林农主动咨询林 业经营知识和实用技术的人数明显增多。二是林改 推进了互帮互助体系的逐步建立。有条件的地方通 过林改收益的二次分配，部分解决老人赡养、小孩 上学、大病医疗、天灾救济等问题。三是借助林业 交易平台，进一步培育了林农诚实守信、守法经营 的观念。四是林改解决了部分历史遗留问题，邻里 之间、干群之间的关系得到进一步改善，促进了农 村社会的和谐稳定。 4、林改推进了农村民主进程。林改从制定方 案、宗地区划、确权发证等重要活动，都要做到程 序、方法、内容和结果“四公开” ，有效保证村民 的知情权、参与权、决定权和监督权。林改后林木 采伐申请审批、林权登记变更、森林资产评估、林 地林木产权流转等活动，都要依法依规进行，各级 干部和广大林农依法经营管理的意识在不断提高。 四、存在问题： 虽然林改工作取得了阶段性成效，但也存在有 待完善的方面： 1、发放林权证工作不平衡，林权证发放不彻 底。从我们调查的 28 个村的情况来看，多数林权 证只发放到村民小组或村民群体，林权证到户率只 达%。林权不清，村民心存疑虑，积 极性不高，个别地方对历史遗留问题处理不够 得力，林权证难以发放到户。某县一乡镇林改到户 8384 亩，只占该乡应改面积的，该乡 8 个行政 村中只有 1 个村发放了林权证。此外，由于林权证 发放不彻底引发的治安、上访问题较为严重。 2、林地使用费收取难度大，集体利益难以保 障。收取林地承包使用费和按比例收取股金存在诸 多困难，有的地方林地使用费收取不足应收取的 20，有的地方收取标准定的过低,有的村以“农 业税都不收”为由拒绝缴纳林地使用费。如不能足 额收取，村委会的正常运转难以维持，有些村已逐 步变为空壳村，某村去年林地使用费预算收入 46323 元，但实际进帐只有 1835 元。 3、保障森林安全制度难以落实，营林造林质 量下降。分山到户后，各自为政，难以协调防火、 防治病害措施。在小农经济的影响下，林农造林积 极性不高、造林质量下降，加上投入不足，造成产 量不高。经营分散、规模小，不利于形成规模，在 一定程度上制约了林业的可持续发展。 4、生态公益林的保护和补偿。一是生态公益 林管护有待于加强。由于监管技术力量薄弱，管理 难以完全到位，有些生态公益林的区划界定尚未完 成，如*市尚有万亩生态公益林尚未界定。且由于 生态公益林严格控制采伐，对当地林农来说基本没 有收益，造成零星盗伐、监守自盗等现象有屡禁不 止、愈演愈烈的趋势，生态公益林管护机制已不适 应新形势发展的要求。二是现行的生态公益林补偿 机制，对集体、对林农都无利可言。目前国家级生 态林每亩只提供管护费 5 元，省级每亩管护费 5 元， 外加下游补上游 2 元共 7 元，与经济林比较这样的 标准太低，茶山亩年收入可达 xx-3000 元，竹山果 山也在 300 元以上，而农民从生态林中每亩所得不 及在田里砍一根甘蔗，不及在山上砍一根毛竹。 5、林农采伐处置权难以落实，林木采伐审批 权限和程序有待进一步理顺。现行的林木采伐审批 手续繁琐、程序复杂、过程时间长，从林农提出申 请到组织木材生产要经过十几道关，如遇图表不符 的还得重新再来，林农很难实现春报夏砍秋储和按 市场需求组织木材生产的愿望。现行的林木采伐有 关政策、管理体制给商品林经营带来了制约，采伐 指标统得太死，不利于林业生产。林农虽有所有权， 但无处置权，申请采伐指标困难，存在手续繁琐、 指标分配不公的现象，林木采伐审批权限和程序有 待进一步理顺。如某县现有活立木蓄积量 774 万立 方米，去年只有 10 万立方米的采伐指标，林农无 法对疏林地、残次林进行更新改造，遏制了林地产 出率和林业经营单位的生产积极性。 6、个别地方存在林改中涉黑势力侵占山林破 坏林改现象，有些地方已出现套购林产的新矛头。 一是地方涉黑势力强占山林，变“谁造谁有”为 “谁占谁有” ，致使林改无法正常进行，这尤其体 现在期货山林中，遇到林改损害了既得利益，抵死 阻挠林改，目前未完成林改的极少数村中大多有这 方面的原因；二是涉黑势力把持村政肆意破坏林改， 利用均山到户，趁火打劫，典型的有 XX 市顺阳乡 后房村村委冒替村民魏其兰签订山林登记，强占其 山林一例，致使其多次和层层上访至今无果；三是 部分私心极重的村干在集体林权改革中，或尽可能 地把好山好林留村所有，或想尽办法私下增大村留 山林的比例，以便渔利；四是有些大户、集团、干 部，利用林农市场信息不灵、随大流的特点，或利 用农民因无力耕山而将山地出让、转租、出卖的机 会，低价套购林农的林产，使农户因无奈而失山失 林，为今后进一步深化林改埋下了矛盾和隐患。 7、金融政策支持力度不够。据某县统计，得 到林业部门贴息贷款的农户比例仅为，贴息的资 金来源于林业部门，得不到政府公共财政的支持。 此外，林权证抵押贷款手续繁锁，且贷款金额少， 期限短，一般仅 1 年，群众强烈要求简化贷款手续 和延长贷款期限。 五、对策建议 (一)及时解决当前林改中反映急迫的主要问题 1、完善林地使用费收取与管理办法。林地使 用费涉及两项，一项是期货山林的林地使用费，这 类林地使用费，必须严格按承包合同约定的条款缴 纳林地使用费，如果原合同中没有明确缴纳条款的， 也要补充缴交林地使用费的条款并履行缴纳使用费 的义务；另一项是国有林场和采育场的林地使用费， 过去未明确或未缴纳林地使用费，也必须实事求是 向林地所有者缴纳林地使用费。必须把林地使用费 收娶使用和管理作为推进民主管理的一项重要内容， 加强林地使用费管理，做到公开透明，并接受村民 的监督，防止少数人左右林地使用费的收支，完善 林地使用费与农村医保、低保、养老助学、扶贫济 困相结合的具体办法，努力提高集体的公共服务能 力。 2、大幅提高对生态林的补偿。生态林究其实 质山权仍应视为是村民所有。目前，生态林被视为 “公益林”就隐性地淡化了山民的山权。如果重视 山民具有山权，就应当重视对山权的补偿。 村民用自己的山林为全省和国家做出了贡献， 应通过国家立法或者省上通过立规，或者通过征收 “生态补偿税”等，加大下游对上游、工业区对林 业区的反哺，大幅提升对生态林的补偿，这样才有 利于激发山民管护生态林的积极性，承认林区的贡 献。一是加大政府补偿。按照“城市支持农村、工 业反哺农业”的原则，让生态公益林业主享受像 “种粮直补”和“退耕还林”那样的惠农政策。二 是进行自我补偿。根据公益林的立地条件、生态要 求，实行区别对待、分类管理，允许林木所有者按 有关审批程序，进行适当的择伐。三是落实受益者 补偿。根据“资源共享、利益共担”的公平原则， 从下游的电费、水费和景区门票中提取一定比例来 提高补偿额度，使林农不仅成为社会效益的提供者， 而且成为生态和经济利益的受益者。 3、高度重视协调处理林产矛盾纠纷。集体林 权制度改革后，林权证发放到农户，过去山林是集 体的，矛盾纠纷少，现在一草一木都是个人的，矛 盾纠纷就有增多的可能；同时，现在纠纷转化体现 为村民个人与个人间的矛盾，处理不好，就可能升 级为村民械斗。要建立林产纠纷仲裁调处机制，及 时妥善处理好这样的矛盾，特别是对涉黑势力侵占 农民山林阻挠破坏林改的行为要强力打击。 (二)加强引导，规范和化解林改中的矛盾和问 题 1、规范资源流转，激发林业发展活力。均山 到户后山林经营权归了农户，农户对山林的经营有 留有转的自主权，虽然目前出现了部分农民因无力 耕山而将山地出让、转租、出卖的现象，也出现了 联户生产的现象。针对这些情况，在尊重农户自主 权的基础上，为了保证不使农户因无奈而失山失林， 或者埋下矛盾造成将来的隐患，应该有相关的村规 民约和相应的程序手续规范农民山林留转行为。林 地使用权的流转，这既是林业改革和发展的客观需 要，也是社会发展的必然要求，更是市场经济发展 的必然规律。林业资源不能流转，林业就活不起来。 一是要切实加强森林资源流转管理工作，加强对产 权流转的监管，按照“适时、适度”原则，把握好 “限期、限量和现货”的界定，防止和控制林权频 繁流转、过度流转和投机炒作行为而造成林农利益 流失。二是要规范流转程序，建立合理的价格形成 机制，保护交易双方的合法权益，防止流转中的坑 农行为发生。三是尽快建立统一、规范、公正的资 源交易平台，开展信息发布、林权管理、融资贷款 等服务，优化投资环境和提高公共服务能力。四是 要加强流转管理，防止乱砍滥伐等现象出现。五是 在提留的集体山林上，应有明确的村规民约和应有 的程序手续以规范留转，加强村集体林的民主监督， 规范处理集体林权，以保障村民共有的利益。 2、稳妥又积极地解决好历史遗留问题。一是 要采取措施解决好实验林的还贷问题。实验林是当 年借世行贷款鼓励性营造的山林，现在这些山林既 未到成熟采伐期，又到了还贷期，目前既无效益， 又无力还贷。这些山林有些留滞在乡镇村中，有些 留滞在林业部门，各地情形不一。应当根据实际情 形，建议由政府承担起还贷任务，采取措施解决好 这一问题。二是在各地集体林权制度改革中，都不 同程度地遇到了历史遗留的“插花山”问题，造成 许多“飞地”有证无山或有山无证，也同时埋下了 矛盾隐患。建议将全省林改中遇到的这类问题进行 综合，认真研究出解决的方案。 3、规范商品林的培育和采伐管理。一是要按 照“科学经营、持续利用”的原则，根据“消长平 衡”的生态要求，妥善处理好严管与放活的关系， 合理控制采伐利用方式和强度，给予林业合作实验 区一定的残次林、疏林地改造指标照顾和允许按照 生态安全与市场需求进行采伐额度的自我调节，探 索资源管理的新办法，实现经济效益的最大化，达 到林木总量越采越多、质量越采越好。二是要有序 管好商品林的培育和采伐，林改后，应当建立更完 善的商品林采伐管理制度，目前 XX 市正在推行按 林木年龄从大到小排序安排采伐山场的做法，XX 市的 XX 区、XX 市、XX 市正在试点推行商品林按面 积控制采伐的改革，这些都是有益和积极的尝试。 建议按林木年龄安排采伐指标，由林业部门和村委 共商并予公示，以增加采伐的科学性和透明度。 (三)深化配套改革，促进林业生产健康有序发 展 l、进一步深化配套改革，构建新型林业产权 制度。深化林改推进新农村建设，必须在确保主体 改革到位的同时，深化投融资政策等系列配套改革， 为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。坚持有 利于“资源增长、林农增收、林业增效、生态增强” 和因地制宜的原则，明确目标，强化责任，认真查 找林权证到户率不实和发放速度减缓的原因，制定 措施，再来一次“回头看” ，集中一段时 间将林业确权、发证、补证、核证作为推进新 农村建设的重要抓手，逐村、逐组、逐户地落实， 真正使广大林农务林有山、有证、有责、有利。要 进行配套改革，逐步建立起“产权归属清晰、经营 主体落实、责任划分明确、利益保障严格、流转顺 畅规范、监督服务到位”的现代林业产权制度，为 构建完备的生态体系和发达的产业体系打基矗 2、优化林业结构和资源配置，加快林业产业 化进程。一是加快林业产业重组，优化资源配置， 形成以森林资源培育为基储以精深加工为带动、以 科技进步为支撑的产业发展新格局。充分发挥林业 在促进生产发展和农民增收中的作用，加强对林业 产业政策的引导，推进产业集聚，带动农民致富。 二是优化林业经济结构，提高单位面积的产出率和 等量资源的利用率。积极发展精深加工企业、整合 非规模企业，延长产业链，实现多次增值，提高木 材综合利用率。发展农村有特色、市场有潜力、农 民参与度高、农村受益面广的名特优新经济林、生 态旅游、苗木花卉、森林食品和生物医药等新兴产 业。进一步发挥品牌效应，大力开发具有资源优势 的红豆杉、雷公藤、石蒜等拳头产品，培育新的经 济增长点。 3、加大林科教结合力度，提高林业科技创新 能力。深化林改推进新农村建设，必须重视林业科 技创新和高新技术开发，充分利用闽台林业合作平 台，提高林业科技创新能力。加大速生丰产树种的 发掘改良和引进驯化，促进林种树种结构调整，保 护好林农造林育林的积极性。坚持林科教、产学研 相结合，加大对森林检疫性病虫害防治、种质资源 保护与利用、林产品加工转化等关键性技术的推广 力度，促进经营单位和林农依靠科技进步增加收入。 鼓励林业科技人员通过创办科技型企业、建立科技 示范点示范户、开展科技承包和技术咨询服务等形 式，带着农民干、做给农民看，引导广大林农走科 技兴林的路子。加大对林农、经营大户和林技员的 培训力度，全面提高林区科技水平。加强闽台林业 合作与交流，紧紧抓住海西建设的机遇，切实办好 一个会展、六个功能区和完善激励机制，努力在对 台科技交流和经贸合作、承接台湾产业转移、优化 产业结构、促进产业升级等方面取得实效。 4、提高林业集约经营程度，增强林农抗御风 险能力。按照“依法、自愿、有偿”原则，引导林 农之间以亲情、友情和资金、技术等为纽带，建立 联合经营、委托经营、合作制、股份制等形式的经 营实体及各类专业协会，提高组织化和集约经营程 度。林改将产权落实到户，经营单位变小，小农化 倾向客观存在，从生物学角度和从经济学角度来看， 不利于林业的发展。随着林改的深化，各种新型林 业合作组织将应运而生。为此，要在尊重林农意愿 的前提下，积极鼓励企业与林农通过双方协商，实 现租赁经营、股份合作、定单林业等模式兴办“林 板” 、 “林纸”等基地，化解 “林农受益周期长” 的矛盾。推行专业分工、规模经营、共享利益的集 约经营模式，促进林农增收。认真总结和推广 XX 县组建林业“三防”协会的经验，切实解决林改后 林权结构分散、经营主体多元、 “三防”机制不适 应的问题，努力提高林农抗御风险的能力。/p 从 xx 年开始，我省集体林权制度改革，启动 了以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确 保收益权”为主的集体林权制度的各项综合配套改 革，历时 5 年，主体改革已基本完成，实现还山于 民、还利于民的目标，以此带动林区活起来、富起 来、强起来，充分调动了林农造林的热情和社会力 量参与林业发展的积极性。然而，主体改革取得成 功的同时，也面临新的问题，如林权证发放不彻底， 采伐处置难，农民失山失地，生态公益林补偿低， 林地使用费收取难等一系列问题。 为促进我省集体林权制度配套改革的进一步深 化，我们成立调研组，以民盟*市委会作为牵头单 位，南平、永安、武夷山等作为参与单位，对*、 南平两市的永安、梅列、尤溪、明溪、泰宁、武夷 山、松溪、建瓯等县(区)28 个村集体林权制度改 革的情况开展调研。调研主要针对以下问题：一是 当地总体森林资源状况和发展趋势，二是当地林权 制度改革进展情况和主要成效，三是林权制度改革 后遇到的新情况、新问题，需要深化集体林权制度 配套改革。 一、集体林权制度改革的有关背景情况： *、南平是全国和*省集体林权制度改革的试 验区，也是我省林业主要产区。早在 1988 年 4 月， 国务院将*集体林区列入全国农村改革试验区，xx 年 4 月确定*为全国集体林区林业产权制度改革的 唯一试点，xx 年设立海峡两岸(*)现代林业合作 实验区。*市林业经营体制虽然经过两次改革，取 得一定成效，但产权归属不够明晰。为此，于 xx 年全面启动了以“明晰所有权、放活经营权、落实 处置权、确保收益权”为主要目标的集体林权制度 改革，至去年底，主体改革已基本完成，并通过了 盛市的联合验收。XX 市 xx 年以来，全面开展以家 庭承包经营为主体、多种经营形式并存的集体林权 制度改革，经过四年多的努力，基本完成了明晰产 权的主体改革任务，开创了 “期货均山”的林改 经验。 二、调研的基本情况： XX 市、XX 县是我国南方集体林区林业重点县 和全国集体林区林业产权制度改革试点县。早在 1998 年 5 月，XX 市的洪田村就在没有任何政策和 先例可借鉴的情况下，悄悄启动了后来被喻为“第 二次土地革命”的集体林权制度改革，经过四个多 月的艰苦努力，于 1998 年 10 月在全国率先迈出了 “分山到户”和均山、均权、均利的实质性步伐。 xx 年 8 月为贯彻落实中央 9 号决定，增加农民收 入，XX 市按照省委、省政府的统一部署，全面启 动了集体林权制度改革，xx 年 5 月基本完成林改 确权发证主体工程。xx 年 9 月，XX 市在全省率先 通过林改工作检查验收后，又大胆探索，先行先试， 并于 xx 年 7 月全面铺开十一项深化林改的综合配 套工作，进一步巩固和扩大了林改成果，盘活了 XX 市最具优势的林业资源。xxxx 年 1 月 13 日在 XX 市视察期间，对该市林改工作给予充分肯定， 指出“林改意义确实很重大” 。 XX 县作为全国集体林区林业产权制度改革试 点县，林权证抵押小额贴息贷款走在全省前列,林 改的主要形式是家庭联户承包。以该县溪尾乡纲纪 村村为例，对全部山林分 33 片，对全体村民实行 招标，有 98%农户参与承包，林改时部分延续历史， 其余采用自留山经营、谁造谁有经营、转让村民经 营、押金承包管护、转让外单位经营等方式。通过 承包经营，全村分五年共收入承包款万元，有效增 加村集体收入，促进村化益事业的发展，村民的收 入好显著提高，全村年人均收入提高到 3400 多元。 林改 3 年来，主动投工投资 30 多万元，造林 1352 亩，开发荒山 512 亩，出现争山争地造林的局面。 XX 市 XX 县是集体林权改革起步早、改革较到 位、取得经验早的一个县。该县本轮林改于 xx 年 起在渭田乡杉坑村开始试点，在取得试点经验后制 订方案全县推开，xx 年底完成阶段性任务，xx 年 通过省市验收。该县花桥乡村头村属山地不多的村 庄,按人均 4 亩均山入户，于 xx 年完成林改，并将 林改方案、林改各户均山亩数、均山后林地管护措 施等情镌刻立碑，既为纪念也为村规民约，被称为 “林改第一碑”而被传誉。 “期货均山”的经验来 自于该县。 三、主要做法和成效 这次林权制度改革，从明晰产权、产权流通和 综合配套三个环节分步进行： 第一步，明晰产权。按照省委、省政府的统一 部署，全面启动了集体林权制度改革，通过采取分 步实施、集中突破，依法依规、规范操作，总体稳 定、局部调整，因地制宜、形式多样，程序合法、 多数通过等做法，按照调查摸底、制定方案、外业 勘测、确权发证四个步骤实施改革，使林权改革扎 实、有序推进。 第二步，产权流通。主要是通过构建林权登记 流转平台，赋予林农处置权，落实收益权。一是设 立林权登记管理中心，作为林权流转、融资的平台。 赋予其 林权登记、管理的职能，推进林权流转，从而 确保林农所有权、经营权、处置权、收益权“四权” 的全面实现。二是提升林业服务水平，完善市场体 系。促进资源的盘活，改变了以往林木只有到采伐 时才能变现的状况，极大地激发了林农经营和扩林 的积极性。三是针对林改后林农持有的林权证如何 盘活、变现，将林木产权由资产转变为资本的现实 需要，开展林权证抵押贷款，构建社会资金流向林 业的平台。 第三步，配套改革。在基本完成林权发换证工 作后，围绕林改后产权流通、林业经营、资源保护、 产业发展和林区社会保障等重点，大胆探索，逐步 构建起林业市场体系、林业合作组织体系、林业社 会化服务体系、林业产业集群体系、林区社会保障 体系等“六大体系” 。一是稳定家庭承包经营体制， 组织承包经营情况“回头看” ；逐步完善推广现货 流转、限量交易、限期流转等模式，实现均山、均 权、均利目标，严防林农“失山失林” ；加大山林 纠纷调处和群众来信来访受理的处理力度等，促进 了林区社会稳定。二是健全林业合作经济组织，加 快组建步伐，加强规范管理，落实扶持政策，促其 加快实现规模经营。三是规范林地使用费征收管理， 完善征收管理制度和审议监督制度。四是完善林业 保护体系建设，实行群防群治，强化科技护林，深 化执法改革，开展森保试点，创新生态林保护管理 机制。五是探索林木采伐管理新模式，以新型林业 合作经济组织为单位，自主编制森林经营方案，实 现保护、培育、发展与合理采伐利用的科学统一， 并结合制定和落实新农村建设规划，编制森林经营 方案。六是拓展林业市场交易平台，规范林业市场 交易，发挥市场现有功能，确保各项交易有序进行。 七是拓宽林业投融资渠道，突破林权证小额贷款， 推广林农联户联保贷款，出台贷款贴息扶持政策， 扩大商业银行参与面。八是健全林业科技示范与服 务体系，实施科技入户，培育示范典型。 主要成效: 1、林改解放和发展了生产力。这次林改进一 步调整林业生产关系，林业发展活力不断激发，发 展潜力不断释放，新的经营模式不断涌现。由于责 权利明确，林农发展林业生产积极性不断提高，有 证林农变“砍树”为“看树、留林” 。以*市为例， 今年上半年全市造林万亩，比 xx 年翻了一番， “自 营林”比重从 xx 年的 45上升至 xx 年的 64。 明晰的产权关系吸引了社会和金融资本投向林业， 部分缓解了林农资金缺乏的问题。全市通过林权抵 押贷款万亩，累计贷款金额亿元；流转林木林地面 积万亩，交易金额亿元。 2、林改增加了农民收入。林改通过还权于民、 还利于民，有力地带动了农民增收致富。*市去年 农民人均增收中，来自林业的占。xx 年 XX 市农 民人均林业收入达到 2430 元，占农民人均收入的% ，收缴的林地使用费平均每个村达 12 万元。林改 通过清理规费、减少销售环节和建立交易平台，森 林资源可以通过市场流转实现增值，让沉睡的青山 活起来，也拉动了林地林木增值，林农从中受益匪 浅。XX 县林农每销售 1 立方米木材比林改前增收 150 元左右。林改也加速村集体林木的转让和通过 收取林地使用费，为村财收入开辟了新的来源渠道， 不少村民自治组织把这部分收入作为乡村自来水、 道路、有线电视、文化室等公益事业投入，或用于 水毁工程、竹山便道、山地蓄水池、沼气等工程建 设。如 XX 市虎山村将林改中增收的 498 万元村财， 完成了村道拓改硬化，且在市区购买店铺和投资小 水电，使村财有了较固定的收入来源。 3、推动农村社会进步和农村公益事业的发展。 一是林改促进农民思想观念变化，林农主动咨询林 业经营知识和实用技术的人数明显增多。二是林改 推进了互帮互助体系的逐步建立。有条件的地方通 过林改收益的二次分配，部分解决老人赡养、小孩 上学、大病医疗、天灾救济等问题。三是借助林业 交易平台，进一步培育了林农诚实守信、守法经营 的观念。四是林改解决了部分历史遗留问题，邻里 之间、干群之间的关系得到进一步改善，促进了农 村社会的和谐稳定。 4、林改推进了农村民主进程。林改从制定方 案、宗地区划、确权发证等重要活动，都要做到程 序、方法、内容和结果“四公开” ，有效保证村民 的知情权、参与权、决定权和监督权。林改后林木 采伐申请审批、林权登记变更、森林资产评估、林 地林木产权流转等活动，都要依法依规进行，各级 干部和广大林农依法经营管理的意识在不断提高。 四、存在问题： 虽然林改工作取得了阶段性成效，但也存在有 待完善的方面： 1、发放林权证工作不平衡，林权证发放不彻 底。从我们调查的 28 个村的情况来看，多数林权 证只发放到村民小组或村民群体，林权证到户率只 达%。林权不清，村民心存疑虑，积 极性不高，个别地方对历史遗留问题处理不够 得力，林权证难以发放到户。某县一乡镇林改到户 8384 亩，只占该乡应改面积的，该乡 8 个行政 村中只有 1 个村发放了林权证。此外，由于林权证 发放不彻底引发的治安、上访问题较为严重。 2、林地使用费收取难度大，集体利益难以保 障。收取林地承包使用费和按比例收取股金存在诸 多困难，有的地方林地使用费收取不足应收取的 20，有的地方收取标准定的过低,有的村以“农 业税都不收”为由拒绝缴纳林地使用费。如不能足 额收取，村委会的正常运转难以维持，有些村已逐 步变为空壳村，某村去年林地使用费预算收入 46323 元，但实际进帐只有 1835 元。 3、保障森林安全制度难以落实，营林造林质 量下降。分山到户后，各自为政，难以协调防火、 防治病害措施。在小农经济的影响下，林农造林积 极性不高、造林质量下降，加上投入不足，造成产 量不高。经营分散、规模小，不利于形成规模，在 一定程度上制约了林业的可持续发展。 4、生态公益林的保护和补偿。一是生态公益 林管护有待于加强。由于监管技术力量薄弱，管理 难以完全到位，有些生态公益林的区划界定尚未完 成，如*市尚有万亩生态公益林尚未界定。且由于 生态公益林严格控制采伐，对当地林农来说基本没 有收益，造成零星盗伐、监守自盗等现象有屡禁不 止、愈演愈烈的趋势，生态公益林管护机制已不适 应新形势发展的要求。二是现行的生态公益林补偿 机制，对集体、对林农都无利可言。目前国家级生 态林每亩只提供管护费 5 元，省级每亩管护费 5 元， 外加下游补上游 2 元共 7 元，与经济林比较这样的 标准太低，茶山亩年收入可达 xx-3000 元，竹山果 山也在 300 元以上，而农民从生态林中每亩所得不 及在田里砍一根甘蔗，不及在山上砍一根毛竹。 5、林农采伐处置权难以落实，林木采伐审批 权限和程序有待进一步理顺。现行的林木采伐审批 手续繁琐、程序复杂、过程时间长，从林农提出申 请到组织木材生产要经过十几道关，如遇图表不符 的还得重新再来，林农很难实现春报夏砍秋储和按 市场需求组织木材生产的愿望。现行的林木采伐有 关政策、管理体制给商品林经营带来了制约，采伐 指标统得太死，不利于林业生产。林农虽有所有权， 但无处置权，申请采伐指标困难，存在手续繁琐、 指标分配不公的现象，林木采伐审批权限和程序有 待进一步理顺。如某县现有活立木蓄积量 774 万立 方米，去年只有 10 万立方米的采伐指标，林农无 法对疏林地、残次林进行更新改造，遏制了林地产 出率和林业经营单位的生产积极性。 6、个别地方存在林改中涉黑势力侵占山林破 坏林改现象，有些地方已出现套购林产的新矛头。 一是地方涉黑势力强占山林，变“谁造谁有”为 “谁占谁有” ，致使林改无法正常进行，这尤其体 现在期货山林中，遇到林改损害了既得利益，抵死 阻挠林改，目前未完成林改的极少数村中大多有这 方面的原因；二是涉黑势力把持村政肆意破坏林改， 利用均山到户，趁火打劫，典型的有 XX 市顺阳乡 后房村村委冒替村民魏其兰签订山林登记，强占其 山林一例，致使其多次和层层上访至今无果；三是 部分私心极重的村干在集体林权改革中，或尽可能 地把好山好林留村所有，或想尽办法私下增大村留 山林的比例，以便渔利；四是有些大户、集团、干 部，利用林农市场信息不灵、随大流的特点，或利 用农民因无力耕山而将山地出让、转租、出卖的机 会，低价套购林农的林产，使农户因无奈而失山失 林，为今后进一步深化林改埋下了矛盾和隐患。 7、金融政策支持力度不够。据某县统计，得 到林业部门贴息贷款的农户比例仅为，贴息的资 金来源于林业部门，得不到政府公共财政的支持。 此外，林权证抵押贷款手续繁锁，且贷款金额少， 期限短，一般仅 1 年，群众强烈要求简化贷款手续 和延长贷款期限。 五、对策建议 (一)及时解决当前林改中反映急迫的主要问题 1、完善林地使用费收取与管理办法。林地使 用费涉及两项，一项是期货山林的林地使用费，这 类林地使用费，必须严格按承包合同约定的条款缴 纳林地使用费，如果原合同中没有明确缴纳条款的， 也要补充缴交林地使用费的条款并履行缴纳使用费 的义务；另一项是国有林场和采育场的林地使用费， 过去未明确或未缴纳林地使用费，也必须实事求是 向林地所有者缴纳林地使用费。必须把林地使用费 收娶使用和管理作为推进民主管理的一项重要内容， 加强林地使用费管理，做到公开透明，并接受村民 的监督，防止少数人左右林地使用费的收支，完善 林地使用费与农村医保、低保、养老助学、扶贫济 困相结合的具体办法，努力提高集体的公共服务能 力。 2、大幅提高对生态林的补偿。生态林究其实 质山权仍应视为是村民所有。目前，生态林被视为 “公益林”就隐性地淡化了山民的山权。如果重视 山民具有山权，就应当重视对山权的补偿。 村民用自己的山林为全省和国家做出了贡献， 应通过国家立法或者省上通过立规，或者通过征收 “生态补偿税”等，加大下游对上游、工业区对林 业区的反哺，大幅提升对生态林的补偿，这样才有 利于激发山民管护生态林的积极性，承认林区的贡 献。一是加大政府补偿。按照“城市支持农村、工 业反哺农业”的原则，让生态公益林业主享受像 “种粮直补”和“退耕还林”那样的惠农政策。二 是进行自我补偿。根据公益林的立地条件、生态要 求，实行区别对待、分类管理，允许林木所有者按 有关审批程序，进行适当的择伐。三是落实受益者 补偿。根据“资源共享、利益共担”的公平原则， 从下游的电费、水费和景区门票中提取一定比例来 提高补偿额度，使林农不仅成为社会效益的提供者， 而且成为生态和经济利益的受益者。 3、高度重视协调处理林产矛盾纠纷。集体林 权制度改革后，林权证发放到农户，过去山林是集 体的，矛盾纠纷少，现在一草一木都是个人的，矛 盾纠纷就有增多的可能；同时，现在纠纷转化体现 为村民个人与个人间的矛盾，处理不好，就可能升 级为村民械斗。要建立林产纠纷仲裁调处机制，及 时妥善处理好这样的矛盾，特别是对涉黑势力侵占 农民山林阻挠破坏林改的行为要强力打击。 (二)加强引导，规范和化解林改中的矛盾和问 题 1、规范资源流转，激发林业发展活力。均山 到户后山林经营权归了农户，农户对山林的经营有 留有转的自主权，虽然目前出现了部分农民因无力 耕山而将山地出让、转租、出卖的现象，也出现了 联户生产的现象。针对这些情况，在尊重农户自主 权的基础上，为了保证不使农户因无奈而失山失林， 或者埋下矛盾造成将来的隐患，应该有相关的村规 民约和相应的程序手续规范农民山林留转行为。林 地使用权的流转，这既是林业改革和发展的客观需 要，也是社会发展的必然要求，更是市场经济发展 的必然规律。林业资源不能流转，林业就活不起来。 一是要切实加强森林资源流转管理工作，加强对产 权流转的监管，按照“适时、适度”原则，把握好 “限期、限量和现货”的界定，防止和控制林权频 繁流转、过度流转和投机炒作行为而造成林农利益 流失。二是要规范流转程序，建立合理的价格形成 机制，保护交易双方的合法权益，防止流转中的坑 农行为发生。三是尽快建立统一、规范、公正的资 源交易平台，开展信息发布、林权管理、融资贷款 等服务，优化投资环境和提高公共服务能力。四是 要加强流转管理，防止乱砍滥伐等现象出现。五是 在提留的集体山林上，应有明确的村规民约和应有 的程序手续以规范留转，加强村集体林的民主监督， 规范处理集体林权，以保障村民共有的利益。 2、稳妥又积极地解决好历史遗留问题。一是 要采取措施解决好实验林的还贷问题。实验林是当 年借世行贷款鼓励性营造的山林，现在这些山林既 未到成熟采伐期，又到了还贷期，目前既无效益， 又无力还贷。这些山林有些留滞在乡镇村中，有些 留滞在林业部门，各地情形不一。应当根据实际情 形，建议由政府承担起还贷任务，采取措施解决好 这一问题。二是在各地集体林权制度改革中，都不 同程度地遇到了历史遗留的“插花山”问题，造成 许多“飞地”有证无山或有山无证，也同时埋下了 矛盾隐患。建议将全省林改中遇到的这类问题进行 综合，认真研究出解决的方案。 3、规范商品林的培育和采伐管理。一是要按 照“科学经营、持续利用”的原则，根据“消长平 衡”的生态要求，妥善处理好严管与放活的关系， 合理控制采伐利用方式和强度，给予林业合作实验 区一定的残次林、疏林地改造指标照顾和允许按照 生态安全与市场需求进行采伐额度的自我调节，探 索资源管理的新办法，实现经济效益的最大化，达 到林木总量越采越多、质量越采越好。二是要有序 管好商品林的培育和采伐，林改后，应当建立更完 善的商品林采伐管理制度，目前 XX 市正在推行按 林木年龄从大到小排序安排采伐山场的做法，XX 市的 XX 区、XX 市、XX 市正在试点推行商品林按面 积控制采伐的改革，这些都是有益和积极的尝试。 建议按林木年龄安排采伐指标，由林业部门和村委 共商并予公示，以增加采伐的科学性和透明度。 (三)深化配套改革，促进林业生产健康有序发 展 l、进一步深化配套改革，构建新型林业产权 制度。深化林改推进新农村建设，必须在确保主体 改革到位的同时，深化投融资政策等系列配套改革， 为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。坚持有 利于“资源增长、林农增收、林业增效、生态增强” 和因地制宜的原则，明确目标，强化责任，认真查 找林权证到户率不实和发放速度减缓的原因，制定 措施，再来一次“回头看” ，集中一段时 间将林业确权、发证、补证、核证作为推进新 农村建设的重要抓手，逐村、逐组、逐户地落实， 真正使广大林农务林有山、有证、有责、有利。要 进行配套改革，逐步建立起“产权归属清晰、经营 主体落实、责任划分明确、利益保障严格、流转顺 畅规范、监督服务到位”的现代林业产权制度，为 构建完备的生态体系和发达的产业体系打基矗 2、优化林业结构和资源配置，加快林业产业 化进程。一是加快林业产业重组，优化资源配置， 形成以森林资源培育为基储以精深加工为带动、以 科技进步为支撑的产业发展新格局。充分发挥林业 在促进生产发展和农民增收中的作用，加强对林业 产业政策的引导，推进产业集聚，带动农民致富。 二是优化林业经济结构，提高单位面积的产出率和 等量资源的利用率。积极发展精深加工企业、整合 非规模企业，延长产业链，实现多次增值，提高木 材综合利用率。发展农村有特色、市场有潜力、农 民参与度高、农村受益面广的名特优新经济林、生 态旅游、苗木花卉、森林食品和生物医药等新兴产 业。进一步发挥品牌效应，大力开发具有资源优势 的红豆杉、雷公藤、石蒜等拳头产品，培育新的经 济增长点。 3、加大林科教结合力度，提高林业科技创新 能力。深化林改推进新农村建设，必须重视林业科 技创新和高新技术开发，充分利用闽台林业合作平 台，提高林业科技创新能力。加大速生丰产树种的 发掘改良和引进驯化，促进林种树种结构调整，保 护好林农造林育林的积极性。坚持林科教、产学研 相结合，加大对森林检疫性病虫害防治、种质资源 保护与利用、林产品加工转化等关键性技术的推广 力度，促进经营单位和林农依靠科技进步增加收入。 鼓励林业科技人员通过创办科技型企业、建立科技 示范点示范户、开展科技承包和技术咨询服务等形 式，带着农民干、做给农民看，引导广大林农走科 技兴林的路子。加大对林农、经营大户和林技员的 培训力度，全面提高林区科技水平。加强闽台林业 合作与交流，紧紧抓住海西建设的机遇，切实办好 一个会展、六个功能区和完善激励机制，努力在对 台科技交流和经贸合作、承接台湾产业转移、优化 产业