关于市城乡最低生活保障制度创制立法工作的典型的材料

关于市城乡最低生活保障制度创制立 法工作的典型材料 一、项目制定的背景 1998 年以来，我市城市低保保障标准提标 11 次，五区从每人每月 100 元提高到 407 元、三县从 每人每月 100 元提高到 306 元；20*年以来，我市 农村低保保障标准提标 6 次，保障标准从最初的 675 元提高到 1920 元。截止 20*年底，全市共有 46697 户、98267 人享受城市最低生活保障待遇， 占非农人口的 %，全年共发放城市低保保障金万元， 月人均补差为 260 元。全市共有 35919 户、101084 人享受农村最低生活保障待遇，占农业人口的 %， 全年共发放城市低保保障金万元，月人均补差为元， 有效的保障了困难群众的基本生活。 20*年，国务院组织召开了全国加强和改进 最低生活保障工作电视电话会议 ，下发了国务 院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见 （国发XX45 号） ，民政部印发了最低生活保 障审核审批办法（试行） (民发XX220 号)， 要求各省、市要及时出台加强和改进最低生活保障 的具体措施，并对现行的低保政策进行修订和完善。 省市上也于近期出台了甘肃省农村居民最低生活 保障办法(政府令第 98 号)、转发了民政部最 低生活保障审核审批办法（试行） 、下发了甘肃 省民政厅关于进一步做好农村居民最低生活保障工 作的指导意见 。我们结合兰州市实际，拟制了 兰州市农村最低生活保障实施细则 、 兰州市城 市居民最低生活保障实施细则 。在新的城乡低保 标准和补助标准出台后，如何进一步细化城乡低收 入群众收入水平核定方法，确保城乡低保评审公开 公平公正，落实好省政府的为民惠民政策，是摆在 民政部门面前的一项重大政策课题。为此，兰州市 民政局根据民政部和省厅有关文件精神，结合我市 实际，对城乡低保和农村五保供养问题作了深入调 研，制定了一系列措施，有效落实了国家和省市的 为民惠民政策。 二、主要制度设计 （一） 城市居民最低生活保障实施细则 我市城市居民最低生活保障实施细则制定 于 20*年，此制度主要依据城市居民最低生活 保障条例(中华人民共和国国务院令第 271 号)。 在实施过程中存在收入难以核定，一些居民为了享 受低保开具虚假证明，而民政部门行政执法的能力 不强，从一定程度上影响了低保的公平公正。此次， 民政部出台的最低生活保障审核审批办法（试行） 、专门对审核审批程序进行了规定。我们将低保 的申请受理机关直接规定为街道办事处（乡镇人民 政府） ；对不计入共同生活的家庭成员和不能享受 城市低保待遇的人员进行调整和重新规定，对困难 家庭中丧失劳动能力和单独立户的重度残疾人及脱 离家庭、在宗教场所居住 3 年以上（含 3 年）的宗 教教职人员确定为可以单独提出低保申请。在家庭 收入核定计算中明确了家庭经济状况是指申请人及 其家庭成员拥有的全部可支配收入和家庭财产，并 对工资性收入、家庭经营净（纯）收入、财产性收 入、转移性收入和家庭财产进行了具体规定；将在 实际操作过程中经常出现的 9 类特殊家庭的收入计 算进行了规定；在申请人家庭状况调查中引入了家 庭核对机制；将家庭收入难以核对的家庭纳入民评 或听证程序，确保公平公正，要求对初次申请低保 待遇的家庭收入调查率达到百分之百，区县民政局 对新增低保对象抽查率不少于百分之三十。在申请 审批程序中，明确了申请低保的家庭要经过家庭经 济状况核对机关比对符合条件方可提出申请；对 7 类家庭户籍原因遇到的申请问题进行了规定，使实 施细则更具有操作性；新的实施细则对民主评议的 程序也做出了具体的规定；在分类救助中强调了对 低保家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人、重 病患者及县级以上地方人民政府确定的其他生活困 难人员在享受其他差额补助的基础上按照有关规定 适当上浮发放保障金；增加了给低保工作人员适当 发放岗位津贴；明确了工作职责，相关权利义务与 法律责任；与原来的实施细则相比新的细则更加规 范和便于操作，体现了以人为本的理念，切实保证 了困难群体的合法权益，充分发挥了政策的兜底作 用，更加公平公正。 （二） 农村最低居民最低生活保障实施细则 我市从 20*年开始实施农村最低生活保障制 度，20*年以市政府名义出台了农村居民最低生 活保障操作规程 。农村低保制度实施以来排序困 难、低保对象难以核定、基层工作力量薄弱的问题 比较突出。此次，新修订的农村低保实施细则对农 村居民最低生活保障应坚持的原则进一步做了明确， 将保障基本生活、应保尽保、统筹兼顾纳入其中； 为了进一步加强低保管理工作，在实施细则中对各 级人民政府对低保工作的职责进行了明确和要求； 依据民政部关于印发最低生活保障审核审批办 法（试行） 的通知(民发XX220 号 )，对乡 镇（街道）和村委会的职责进行了修订。明确了乡 镇（街道）为农村居民最低生活保障申请受理机关； 村委会不再受乡镇（街道）委托受理低保申请，但 有代为转交低保申请的义务和协助乡镇（街道）工 作人员入户调查、组织召开民主评议会、评比排序、 低保公示的职责；对保障标准的制订进行了明确； 对不计入共同生活的家庭成员进行了规定；在收入 核算方面明确了收入核算的方法；专门设立了一个 单独章节，对民主评议的程序和排序方法进行了规 定；新增“农村居民最低生活保障对象分类保障补 助水平一、二类指导性补助标准由省人民政府制定； 三、四类补助水平由县（区）自行制定；对二类保 障对象每半年核查一次；对三类及以下保障对象每 季核查一次；按照甘肃省农村居民最低生活保障 办法(政府令第 98 号)规定，新增“工作经费由 县级人民政府财政部门按照所辖上年度城乡最低生 活保障、农村五保对象每人不少于 10 元的标准专 项列支。省人民政府财政部门对财政困难地区和工 作绩效突出地区给予适当补助；新增“县级以上地 方人民政府民政部门和乡镇人民政府（街道办事处） 应当公开低保监督咨询电话，主动接受社会和群众 对低保审核审批工作的监督、投诉和举报；新增 “县级以上地方人民政府民政部门和乡镇人民政府 （街道办事处）应当健全完善举报核查制度，对接 到的实名举报，应当逐一核查，并及时向举报人反 馈核查处理结果；将“单位”作为问责的主体之一 纳入实施细则当中。与以往的操作规程相比，新的 实施细则在申请审批程序、收入核算方法、民评排 序方面进行了详细规定，并明确了资金筹集、发放 和管理及工作经费等内容，为较好的实施救助工作 奠定了基础。 三、创制立法的做法 （一）针对城乡居民收入核定困难，我市明确 了制定城乡保障标准的办法，对城乡居民收入进行 量化核定，最大限度地杜绝了人情保、虚假保，真 正实现了应保尽保、公平公正。 （二）低保评选过程实现了最大程度的公开、 公平、公正。由乡镇低保工作人员、驻村干部、村 干部对所有申请人户籍状况、家庭收入和家庭财产 状况进行测评，测评工作原则上以自然村为单位进 行，并同时召开村民大会无记名投票或差额选举产 生本村困难家庭困难程度倒排序名单，测评结果汇 总提交村级评议。村级民主评议由乡镇人民政府工 作人员主持，村干部、熟悉村民情况的党员代表、 村民代表等参加，其中村民代表人数不得少于参加 评议总人数的三分之二。评议结果在申请对象所在 村或社进行为期不少于 7 天的一榜公示。并经由乡 镇主要领导主持，分管领导、驻村干部、村干部代 表参加的会议，对申请家庭是否给予低保提出审核 意见，确定享受类别，并及时在村委会设置的村务 公开栏进行二榜公示，公示期为 7 天。经过村、乡 镇两级公示后，县民政局全面审查乡镇上报的申请 材料、调查材料和审核意见，并按照不低于 30%的 比例入户抽查。对单独登记的低保经办人员和村委 会成员近亲属的低保申请，以及有疑问、有举报或 者其他需要重点调查的低保申请，要全部入户调查。 调查结束后，在 5 个工作日内提出审批意见。 （三）进一步严格惩处力度。在实施细则中对 各级人民政府对低保工作的职责进行了明确和要求， 明确了乡镇（街道）为农村居民最低生活保障申请 受理机关，并安排人员入户调查，组织召开民主评 议会、评比排序、低保公示。级以上地方人民政府 民政部门和乡镇人民政府（街道办事处）应当公开 低保监督咨询电话，主动接受社会和群众对低保审 核审批工作的监督、投诉和举报 （四）加强调研广泛征求意见。在政策的制定 上做到两个结合，一是结合工作实际；二是结合本 地实际。经过充分调研论证，认真吸取外省市好的 经验做法，广泛征求县区、街道、社区以及财政、 人社、公安、工商、地税等部门的意见，认真修改、 上报政府、召开专家论证会，以政府名义下发执行。 一、项目制定的背景 1998 年以来，我市城市低保保障标准提标 11 次，五区从每人每月 100 元提高到 407 元、三县从 每人每月 100 元提高到 306 元；20*年以来，我市 农村低保保障标准提标 6 次，保障标准从最初的 675 元提高到 1920 元。截止 20*年底，全市共有 46697 户、98267 人享受城市最低生活保障待遇， 占非农人口的 %，全年共发放城市低保保障金万元， 月人均补差为 260 元。全市共有 35919 户、101084 人享受农村最低生活保障待遇，占农业人口的 %， 全年共发放城市低保保障金万元，月人均补差为元， 有效的保障了困难群众的基本生活。 20*年，国务院组织召开了全国加强和改进 最低生活保障工作电视电话会议 ，下发了国务 院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见 （国发XX45 号） ，民政部印发了最低生活保 障审核审批办法（试行） (民发XX220 号)， 要求各省、市要及时出台加强和改进最低生活保障 的具体措施，并对现行的低保政策进行修订和完善。 省市上也于近期出台了甘肃省农村居民最低生活 保障办法(政府令第 98 号)、转发了民政部最 低生活保障审核审批办法（试行） 、下发了甘肃 省民政厅关于进一步做好农村居民最低生活保障工 作的指导意见 。我们结合兰州市实际，拟制了 兰州市农村最低生活保障实施细则 、 兰州市城 市居民最低生活保障实施细则 。在新的城乡低保 标准和补助标准出台后，如何进一步细化城乡低收 入群众收入水平核定方法，确保城乡低保评审公开 公平公正，落实好省政府的为民惠民政策，是摆在 民政部门面前的一项重大政策课题。为此，兰州市 民政局根据民政部和省厅有关文件精神，结合我市 实际，对城乡低保和农村五保供养问题作了深入调 研，制定了一系列措施，有效落实了国家和省市的 为民惠民政策。 二、主要制度设计 （一） 城市居民最低生活保障实施细则 我市城市居民最低生活保障实施细则制定 于 20*年，此制度主要依据城市居民最低生活 保障条例(中华人民共和国国务院令第 271 号)。 在实施过程中存在收入难以核定，一些居民为了享 受低保开具虚假证明，而民政部门行政执法的能力 不强，从一定程度上影响了低保的公平公正。此次， 民政部出台的最低生活保障审核审批办法（试行） 、专门对审核审批程序进行了规定。我们将低保 的申请受理机关直接规定为街道办事处（乡镇人民 政府） ；对不计入共同生活的家庭成员和不能享受 城市低保待遇的人员进行调整和重新规定，对困难 家庭中丧失劳动能力和单独立户的重度残疾人及脱 离家庭、在宗教场所居住 3 年以上（含 3 年）的宗 教教职人员确定为可以单独提出低保申请。在家庭 收入核定计算中明确了家庭经济状况是指申请人及 其家庭成员拥有的全部可支配收入和家庭财产，并 对工资性收入、家庭经营净（纯）收入、财产性收 入、转移性收入和家庭财产进行了具体规定；将在 实际操作过程中经常出现的 9 类特殊家庭的收入计 算进行了规定；在申请人家庭状况调查中引入了家 庭核对机制；将家庭收入难以核对的家庭纳入民评 或听证程序，确保公平公正，要求对初次申请低保 待遇的家庭收入调查率达到百分之百，区县民政局 对新增低保对象抽查率不少于百分之三十。在申请 审批程序中，明确了申请低保的家庭要经过家庭经 济状况核对机关比对符合条件方可提出申请；对 7 类家庭户籍原因遇到的申请问题进行了规定，使实 施细则更具有操作性；新的实施细则对民主评议的 程序也做出了具体的规定；在分类救助中强调了对 低保家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人、重 病患者及县级以上地方人民政府确定的其他生活困 难人员在享受其他差额补助的基础上按照有关规定 适当上浮发放保障金；增加了给低保工作人员适当 发放岗位津贴；明确了工作职责，相关权利义务与 法律责任；与原来的实施细则相比新的细则更加规 范和便于操作，体现了以人为本的理念，切实保证 了困难群体的合法权益，充分发挥了政策的兜底作 用，更加公平公正。 （二） 农村最低居民最低生活保障实施细则 我市从 20*年开始实施农村最低生活保障制 度，20*年以市政府名义出台了农村居民最低生 活保障操作规程 。农村低保制度实施以来排序困 难、低保对象难以核定、基层工作力量薄弱的问题 比较突出。此次，新修订的农村低保实施细则对农 村居民最低生活保障应坚持的原则进一步做了明确， 将保障基本生活、应保尽保、统筹兼顾纳入其中； 为了进一步加强低保管理工作，在实施细则中对各 级人民政府对低保工作的职责进行了明确和要求； 依据民政部关于印发最低生活保障审核审批办 法（试行） 的通知(民发XX220 号 )，对乡 镇（街道）和村委会的职责进行了修订。明确了乡 镇（街道）为农村居民最低生活保障申请受理机关； 村委会不再受乡镇（街道）委托受理低保申请，但 有代为转交低保申请的义务和协助乡镇（街道）工 作人员入户调查、组织召开民主评议会、评比排序、 低保公示的职责；对保障标准的制订进行了明确； 对不计入共同生活的家庭成员进行了规定；在收入 核算方面明确了收入核算的方法；专门设立了一个 单独章节，对民主评议的程序和排序方法进行了规 定；新增“农村居民最低生活保障对象分类保障补 助水平一、二类指导性补助标准由省人民政府制定； 三、四类补助水平由县（区）自行制定；对二类保 障对象每半年核查一次；对三类及以下保障对象每 季核查一次；按照甘肃省农村居民最低生活保障 办法(政府令第 98 号)规定，新增“工作经费由 县级人民政府财政部门按照所辖上年度城乡最低生 活保障、农村五保对象每人不少于 10 元的标准专 项列支。省人民政府财政部门对财政困难地区和工 作绩效突出地区给予适当补助；新增“县级以上地 方人民政府民政部门和乡镇人民政府（街道办事处） 应当公开低保监督咨询电话，主动接受社会和群众 对低保审核审批工作的监督、投诉和举报；新增 “县级以上地方人民政府民政部门和乡镇人民政府 （街道办事处）应当健全完善举报核查制度，对接 到的实名举报，应当逐一核查，并及时向举报人反 馈核查处理结果；将“单位”作为问责的主体之一 纳入实施细则当中。与以往的操作规程相比，新的 实施细则在申请审批程序、收入核算方法、民评排 序方面进行了详细规定，并明确了资金筹集、发放 和管理及工作经费等内容，为较好的实施救助工作 奠定了基础。 三、创制立法的做法 （一）针对城乡居民收入核定困难，我市明确 了制定城乡保障标准的办法，对城乡居民收入进行 量化核定，最大限度地杜绝了人情保、虚假保，真 正实现了应保尽保、公平公正。 （二）低保评选过程实现了最大程度的公开、 公平、公正。由乡镇低保工作人员、驻村干部、村 干部对所有申请人户籍状况、家庭收入和家庭财产 状况进行测评，测评工作原则上以自然村为单位进 行，并同时召开村民大会无记名投票或差额选举产 生本村困难家庭困难程度倒排序名单，测评结果汇 总提交村级评议。村级民主评议由乡镇人民政府工 作人员主持，村干部、熟悉村民情况的党员代表、 村民代表等参加，其中村民代表人数不得少于参加 评议总人数的三分之二。评议结果在申请对象所在 村或社进行为期不少于 7 天的一榜公示。并经由乡 镇主要领导主持，分管领导、驻村干部、村干部代 表参加的会议，对申请家庭是否给予低保提出审核 意见，确定享受类别，并及时在村委会设置的村务 公开栏进行二榜公示，公示期为 7 天。经过村、乡 镇两级公示后，县民政局全面审查乡镇上报的申请 材料、调查材料和审核意见，并按照不低于 30%的 比例入户抽查。对单独登记的低保经办人员和村委 会成员近亲属的低保申请，以及有疑问、有举报或 者其他需要重点调查的低保申请，要全部入户调查。 调查结束后，在 5 个工作日内提出审批意见。 （三）进一步严格惩处力度。在实施细则中对 各级人民政府对低保工作的职责进行了明确和要求， 明确了乡镇（街道）为农村居民最低生活保障申请 受理机关，并安排人员入户调查，组织召开民主评 议会、评比排序、低保公示。级以上地方人民政府 民政部门和乡镇人民政府（街道办事处）应当公开 低保监督咨询电话，主动接受社会和群众对低保审 核审批工作的监督、投诉和举报 （四）加强调研广泛征求意见。在政策的制定 上做到两个结合，一是结合工作实际；二是结合本 地实际。经过充分调研论证，认真吸取外省市好的 经验做法，广泛征求县区、街道、社区以及财政、 人社、公安、工商、地税等部门的意见，认真修改、 上报政府、召开专家论证会，以政府名义下发执行。 一、项目制定的背景 1998 年以来，我市城市低保保障标准提标 11 次，五区从每人每月 100 元提高到 407 元、三县从 每人每月 100 元提高到 306 元；20*年以来，我市 农村低保保障标准提标 6 次，保障标准从最初的 675 元提高到 1920 元。截止 20*年底，全市共有 46697 户、98267 人享受城市最低生活保障待遇， 占非农人口的 %，全年共发放城市低保保障金万元， 月人均补差为 260 元。全市共有 35919 户、101084 人享受农村最低生活保障待遇，占农业人口的 %， 全年共发放城市低保保障金万元，月人均补差为元， 有效的保障了困难群众的基本生活。 20*年，国务院组织召开了全国加强和改进 最低生活保障工作电视电话会议 ，下发了国务 院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见 （国发XX45 号） ，民政部印发了最低生活保 障审核审批办法（试行） (民发XX220 号)， 要求各省、市要及时出台加强和改进最低生活保障 的具体措施，并对现行的低保政策进行修订和完善。 省市上也于近期出台了甘肃省农村居民最低生活 保障办法(政府令第 98 号)、转发了民政部最 低生活保障审核审批办法（试行） 、下发了甘肃 省民政厅关于进一步做好农村居民最低生活保障工 作的指导意见 。我们结合兰州市实际，拟制了 兰州市农村最低生活保障实施细则 、 兰州市城 市居民最低生活保障实施细则 。在新的城乡低保 标准和补助标准出台后，如何进一步细化城乡低收 入群众收入水平核定方法，确保城乡低保评审公开 公平公正，落实好省政府的为民惠民政策，是摆在 民政部门面前的一项重大政策课题。为此，兰州市 民政局根据民政部和省厅有关文件精神，结合我市 实际，对城乡低保和农村五保供养问题作了深入调 研，制定了一系列措施，有效落实了国家和省市的 为民惠民政策。 二、主要制度设计 （一） 城市居民最低生活保障实施细则 我市城市居民最低生活保障实施细则制定 于 20*年，此制度主要依据城市居民最低生活 保障条例(中华人民共和国国务院令第 271 号)。 在实施过程中存在收入难以核定，一些居民为了享 受低保开具虚假证明，而民政部门行政执法的能力 不强，从一定程度上影响了低保的公平公正。此次， 民政部出台的最低生活保障审核审批办法（试行） 、专门对审核审批程序进行了规定。我们将低保 的申请受理机关直接规定为街道办事处（乡镇人民 政府） ；对不计入共同生活的家庭成员和不能享受 城市低保待遇的人员进行调整和重新规定，对困难 家庭中丧失劳动能力和单独立户的重度残疾人及脱 离家庭、在宗教场所居住 3 年以上（含 3 年）的宗 教教职人员确定为可以单独提出低保申请。在家庭 收入核定计算中明确了家庭经济状况是指申请人及 其家庭成员拥有的全部可支配收入和家庭财产，并 对工资性收入、家庭经营净（纯）收入、财产性收 入、转移性收入和家庭财产进行了具体规定；将在 实际操作过程中经常出现的 9 类特殊家庭的收入计 算进行了规定；在申请人家庭状况调查中引入了家 庭核对机制；将家庭收入难以核对的家庭纳入民评 或听证程序，确保公平公正，要求对初次申请低保 待遇的家庭收入调查率达到百分之百，区县民政局 对新增低保对象抽查率不少于百分之三十。在申请 审批程序中，明确了申请低保的家庭要经过家庭经 济状况核对机关比对符合条件方可提出申请；对 7 类家庭户籍原因遇到的申请问题进行了规定，使实 施细则更具有操作性；新的实施细则对民主评议的 程序也做出了具体的规定；在分类救助中强调了对 低保家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人、重 病患者及县级以上地方人民政府确定的其他生活困 难人员在享受其他差额补助的基础上按照有关规定 适当上浮发放保障金；增加了给低保工作人员适当 发放岗位津贴；明确了工作职责，相关权利义务与 法律责任；与原来的实施细则相比新的细则更加规 范和便于操作，体现了以人为本的理念，切实保证 了困难群体的合法权益，充分发挥了政策的兜底作 用，更加公平公正。 （二） 农村最低居民最低生活保障实施细则 我市从 20*年开始实施农村最低生活保障制 度，20*年以市政府名义出台了农村居民最低生 活保障操作规程 。农村低保制度实施以来排序困 难、低保对象难以核定、基层工作力量薄弱的问题 比较突出。此次，新修订的农村低保实施细则对农 村居民最低生活保障应坚持的原则进一步做了明确， 将保障基本生活、应保尽保、统筹兼顾纳入其中； 为了进一步加强低保管理工作，在实施细则中对各 级人民政府对低保工作的职责进行了明确和要求； 依据民政部关于印发最低生活保障审核审批办 法（试行） 的通知(民发XX220 号 )，对乡 镇（街道）和村委会的职责进行了修订。明确了乡 镇（街道）为农村居民最低生活保障申请受理机关； 村委会不再受乡镇（街道）委托受理低保申请，但 有代为转交低保申请的义务和协助乡镇（街道）工 作人员入户调查、组织召开民主评议会、评比排序、 低保公示的职责；对保障标准的制订进行了明确； 对不计入共同生活的家庭成员进行了规定；在收入 核算方面明确了收入核算的方法；专门设立了一个 单独章节，对民主评议的程序和排序方法进行了规 定；新增“农村居民最低生活保障对象分类保障补 助水平一、二类指导性补助标准由省人民政府制定； 三、四类补助水平由县（区）自行制定；对二类保 障对象每半年核查一次；对三类及以下保障对象每 季核查一次；按照甘肃省农村居民最低生活保障 办法(政府令第 98 号)规定，新增“工作经费由 县级人民政府财政部门按照所辖上年度城乡最低生 活保障、农村五保对象每人不少于 10 元的标准专 项列支。省人民政府财政部门对财政困难地区和工 作绩效突出地区给予适当补助；新增“县级以上地 方人民政府民政部门和乡镇人民政府（街道办事处） 应当公开低保监督咨询电话，主动接受社会和群众 对低保审核审批工作的监督、投诉和举报；新增 “县级以上地方人民政府民政部