英国的考察报告3篇

英国考察报告 3 篇 前不久，由国家经贸委经济法规司牵头组团，对英 国政府行政执法与执法监督的基本情况和好的做法 进行了实地培训和考察。赴英期间，培训团组先后 走访了英国贸工部、国际贸易署、竞争委员会、牛 津郡政府、工商联合会、公务员管理学院和伦敦高 伟绅律师行等部门和单位，与英国政府官员、专家、 学者进行了广泛座谈和交流，取得了较大收获。 一、关于英国政府行政的基本情况 在过去五十年 中，英国政府随着社会发展和职能变化，通过多次 改革，公务员人数逐步减少，行政方式不断调整、 完善，行政成本逐步降低，行政效率也得到了提高。 通过培训考察，给我们留下深刻印象的是，英国政 府在行政过程中，其队伍建设公务员管理的法制化、 行政过程政府部门法律机构的咨询与把关、行政方 式合同管理的有效运用以及重视发挥独立机构的作 用等，无一不体现出在成熟的市场经济条件下，英 国政府部门自觉依法行政的强烈意识和较高水平， 其规范并富有特色的做法是值得学习和借鉴的。 （一）英国公务员的法制化管理 十九世纪中期， 为加强英国公务员的法制化管理，有人提出： （）公务员应该是一个稳定的终身职业；（） 公务员应该保持中立性，政党的变更不能影响公务 员队伍稳定；（）公务员不应承担任何决策责任， 只是执行决策。这三个观点成为英国公务员制度改 革的基本原则。年英国通过公务员总则 ，明确“公务员的工资由议会提供” 、 “英国首相是 英国公务员的最高领导” 。 年英国成立了 公务员管理部，由首相兼任部长。在撒切尔夫人任 期内，英国现代公务员管理体系逐步形成。目前， 英国的公务员基本上是实行终身制，多数人员是大 学毕业后通过公务员录用考试，加入公务员行列， 直至退休。 公务员的人员范围和级别划分。 英国公务员的范围，仅限于中央政府范围之内，而 地方政府的工作人员只是当地政府的雇佣人员，不 具有公务员身份。年撒切尔夫人执政之初， 公务员的人数为万，经过近年的改革， 年为万人，其中高级公务员为 人。关于公务员级别划分，首相是公务员 的最高领导，对议会负责，内阁大臣接受首相领导 并对议会负责。各部门均设永久第一部长、第二部 长，第一、第二永久部长初任时由首相指任，是永 久公务员，以后各届政府一般在无空缺时不做更换， 第一、第二永久部长的职责是负责对所属部门内部 公务员进行指导、监督。英国公务员一般分为高级 公务员和一般公务员两类，高级公务员又分为级， 一般公务员分为级。 公务员管理的法律制 度。根据英国公务员准则及部长工作程序规 定 ，各部门制定了相应的实施细则，形成了相对 完善的公务员法律制度。 （）公务员行为规范。 如规定公务员应当忠于政府，保持正直、诚实、公 正、客观，帮助政府制定政策，执行决定，管理公 共事务等。 （）公务员义务。如必须对议会负责， 向议会和公众通报尽可能多的关于政府政策、决定 和活动的有关信息，不得欺骗和故意误导议会和公 众，不得以任何方式从事与公务员准则相冲突的活 动等。 （）公务员的录用。公务员的录用、包括 其内部调动均适用就业法 ，采用与社会其他机 构、单位相同的录用程序。英国议会设立公务员服 务委员会直接对议会负责，高级公务员的录用必须 得到该委员会的认可。 公务员的绩效评价及 监督。公务员绩效评价首先是由本人对前一段工作 进行总结，对照检查工作计划完成情况作出评价， 并与直接上司讨论同意后，报部门负责人审核，最 后将评价结果报人事部门。每个月或者个月考 核一次，年终由部门负责人作出评价报告，评价结 果直接影响公务员本人收入。公务员晋升不仅仅根 据工作年限，同时根据工作表现，通常由上一级主 管推荐，越级提拔必须经过难度较大的考核。 （二）政府部门法律机构的地位和职责 在培训考 察中我们了解到，英国政府部门都设有专门的法律 办公室，其主要职责是：负责政府机关对外签订的 各种合同的审查；公司登记、商标注册的有关法律 事务；根据本部门的不同职能所具有的相关法律事 务。 法律办公室的专业人员组成。该办公室 的专业人员进入政府机关工作，即成为政府高级专 业人员，不属于一般公务员序列。但其级别设置与 其他公务员一样，基本工资是固定的，享受特殊津 贴。即使这样，其收入与社会律师的收入还是有明 显差距（一般而言，比伦敦当地律师收入低、比外 地律师收入高） ，其优势主要是工作较为稳定。办 公室的编制人数根据政府机关法律事务的需要设定。 在法律办公室之外，英国政府部门通常还设有一个 专门机构，负责受理公众的投诉，类似我国的行政 复议。但这个专门机构及公众投诉的受理程序，并 不是专门法律规定的，而是英国行政机关的通行做 法。受理投诉专门机构的名称不一，有的称为“直 接联络部” ，有的称为“公共请求办公室” 。 英国贸工部法律办公室的情况。该部设有部长 1 人（内阁成员） 、副部长 7 人、常任秘书 1 人， 下设 12 个部门主任，有 4000 多人在总部工作，还 有 6000 多人 在分属部门工作（有些人属于代理人） 。该部 法律办公室下设三个咨询处和一个调查诉讼处，其 中负责咨询的法律工作人员有 96 人，负责调查诉 讼的有 22 人。法律办公室的工作是保证贸工部依 法履行职责。从法律咨询服务上看，其主要对象是 贸工部所属各部门、部长级官员、政府其它部委法 律机构等，法律办公室要在政府制订政策之初及时 提供咨询服务。比如，英国公司尽管享有很大的经 营自由，但在以下三个方面仍然受到政府监控： （1）国内角度，如公平竞争、特殊行业的管制 （电力、电信、液化气、水、邮政、电讯、电子设 备、原子能等） 、消费者合法权益、进出口管理、 标准化等；（2）欧盟角度，涉及私有化、企业兼 并和与政府有关的法律案件，可直接提交欧盟审理； 此外还包括与 wto 的关系，英国公司要遵守有关规 定；（3）涉及其他公共事业角度，如土地、卫生 健康、金融保险等。法律办公室通过法律咨询服务， 为决策人从法律的角度进行论证，防止越权等违法 行为的发生，从而确保贸工部在法律规定的范围内 对上述三个方面作出决定，依法行使职权。 从行 政诉讼上看，法律办公室的工作重点是保证行政执 法中法律程序得到遵守。比如，英国行政法律程序 强调：公 司、个人提起的诉讼必须有足够的证据，证明 争议部分确实存在；原告、被告均要求提供书面材 料；开庭时要有 2-3 名法官参加，当事人双方就证 据、法律依据等展开辨论。如何遵守并做好这些程 序要求，需要法律办公室严格把关。在涉及欧盟法 律时，法律办公室还要特别关注英国企业商贸权益 的维护。在与 wto 的关系上，贸工部是作为英国的 主要决策部门之一开展工作的，法律办公室的职责 是依法维护英国公司和国家利益。 （三）政府行 政管理中的合同方式 英国政府在机构改革、精简 人员的过程中，为了把公共服务职能更好地推向市 场，在政府内部广泛采用了合同方式，保证了行政 管理的规范和完善。英国的学者、官员乃至行业协 会均对此做法给予肯定，有的人甚至赞誉有加，这 是我们在培训考察中感受特别突出的一点。 合同方式在行政管理中的运用范围。英国是高 税收、高福利国家，英国国民生产总值的是 由政府投资产生的。国家的宏观调控除采用税率、 利率等经济杠杆外，主要由政府部门制定政策来实 施。而政府机关落实这些政策以及对一些公共事业 （如高速公路、国家级供水、供电系统、石油管线 的铺设等）的管理，一般都通过与企业签订合同的 方式来实现。从高速公路的监管到英中两国政府有 关部门共同举办“深圳高科技活动” ，他们均按照 严密的法律运作机制，与当事人签订合同，进行规 范化管理。这种合同的签订是政府作为平等民事主 体与企业之间发生的经济法律关系。政府通过合同 明确规定企业的义务和责任，确定项目所应达到的 指标，并根据严格的监督和检查，分阶段履行自身 承担的付费义务。 运用合同方式的特点。政 府行政机关通过采用与企业签订合同的方式，合理 使用公共资金，同时加强管理、监督。其特点是： 第一，政府机关对财政资金的使用公开、透明。对 于国家重点扶持或者重大公共项目，通过合同规定 了明确、具体、公开的项目指标，公务员只是执行 合同，基本没有自由裁量权。第二，对公务员要求 较高。公务员不能仅是“通才” ，而应当具有相应 的专业技术知识和法律知识；不仅要知晓企业是否 符合条件，而且应当懂得企业如何能实现项目指标； 此外，合同的谈判和制定，本身就是一种法律行为， 公务员要依据相应法律进行。第三，有效运用招标 体制。政府采用招标方式选择企业，企业通过竞标 争取项目合同。为增强市场竞争力，企业会千方百 计地降低成本，提高质量，从而在政府财政资金的 运用中形成了一种良性竞争机制。第四，有利于实 施有效的监督机制。一是行政机关内部的监督。合 同谈判与合同签订职能分设，分别由不同岗位的公 务员实施，避免了暗箱作，同时责任明确；二是行 政机关对合同项目的监督。行政机关按照合同条款 对项目的质量和进度实施监督，公众也可以对项目 进行监督和举报，行政机关根据监督结果和公众的 举报，对项目采取分期付款方式进行有效控制。第 五，有利于对公务员的考核和评价。在项目合同管 理中，公务员不仅负责合同的签订，而且要负责合 同的履行，项目的最后落实情况，直接反映了公务 员的业务能力和水平，成为考核和评价公务员业绩 的硬指标。 总之，英国政府和公众普遍认为，在 国家宏观经济政策实施和公共事业管理中，通过合 同方式增强了政府对社会经济发展的影响力、对公 共事业的管理能力和对市场运作的监督能力。 （四）政府部门之外的独立机构 在英国政府组织 结构中，政府部门之外的独立机构是一个非常特别、 作用突出的序列。目前，英国有多个独立机 构，大多设立于年代，这些独立机构规模不大， 专业性较强，人员精干，效率较高，成为英国政府 行政的一个特色。 独立机构的起源及性质。 年英国工党的一份剖析国防部组织结构的 报告提出，国防部部长是通才而不是专家，由于缺 乏专业技术人才，影响了国防 部行政管理效果，因此建议增加专家管理。撒 切尔政府采纳了这个建议，在调整经济政策、推进 政府管理方式转变时，将工商界专业性人士吸纳到 政府中，同时将各部门专业性、技术性较强的业务 独立出来，按市场化模式运作，成立具有一定特殊 职能的独立机构。独立机构的性质属于行政机构， 其主管人员由所隶属的政府部门的部长（或大臣） 任命，其工作人员大部分是公务员，也有一定比例 的非公务员。独立机构的经费由议会提供，以保证 独立机构区别于政府部门的相对独立性。 实践中， 鉴于独立机构的主管人员由所隶属的政府部门的部 长（大臣）任命，因此其应向部长（大臣）负责。 但长期以来，由于独立机构业务的专业性，在议会 问及独立机构业务范围的问题时，一般是由独立机 构直接向议会报告，而不是由其隶属的部门报告， 因而在议会、政府部门、独立机构之间产生了矛盾， 英国议会也对此有一定争议。因为按照英国政府的 管理体制，应当由部长向议会报告（大臣）工作。 为了解决这类矛盾，英国最近规定，独立机构不能 出席议会会议，所涉及问题一律由政府部门部长 （大臣）向议会报告，政府部门同时对独立机构的 运营负有监管责任。 英国贸工部的独立机构 情况。该部主要设有个独立机构：公司协调机构， 负责公司注册、收集法定文件、向公司提供有用资 料等方面的工作；雇佣法庭服务机构，对企业和雇 员向法庭起诉提供行政帮助；破产服务机构，负责 破产、清算方面的事务、为制订破产政策提供建议； 国家计量、测量办公室，负责贸易方面的计量、测 量、标定工作；专利办公室，负责专利、商标、设 计等知识产权的管理；无线通信机构，负责管理有 关无线电讯业务。 二、关于英国行政法律制度和 维护公平竞争的行政机制 （一）英国行政法律制 度的特点 英国传统法学中行政法不是一个单独的 部门，它虽然属于公法的范畴，但这种公法与大陆 法系国家相比，具有浓厚的私法色彩，既缺乏明确 而独立的公法体系，也没有统一审理这类公法争议 的行政法院。我们在培训中了解到，英国法院在受 理行政诉讼时适用一般的法律规则，即行政机关和 公民之间的法律关系适用公民之间法律关系适用的 法律。长期以来，英国行政诉讼和民事诉讼一样， 都由普通法院管辖。但值得注意的是，近年来，随 着行政管理的专业化和政府职能的法定化，英国法 院成立了行政法庭，并明确了较高的层级管辖。 英国行政法的渊源包括： 宪法原则，普通法精神，大量的习惯法和司法 审查判例、国内成文法和欧共体（欧盟，下同）法。 欧共体法中有关条约、法规可以直接适用，如罗 马条约 、 欧洲共同体法 1972等，而欧共体的 法令则不能直接适用，必须按其精神制定国内法。 英国法院的组织结构主要有治安法院、郡法院、巡 回法院、高等法院、上诉法院、上议院（最高法院） 以及欧共体初级法院、欧共体法院。其中行政案件 一律由高等法院的行政法庭负责审理（类似于我国 的一审） ，当事人对审理结果不服的，可以上诉至 上诉法院，再不服还可以上诉至上议院。 英国行 政司法审查制度，比较典型地体现出其行政法的特 点。在这次培训考察中，我们通过了解其具体内容 和做法，对英国行政法治的基础、特别是行政执法 与执法监督有了一定的了解。 （二）英国行政司 法审查制度 英国行政司法制度是指英国公民、企 业的合法权益受到行政机关或者其他行使公共权力 的组织或个人侵害时，向法院请求司法救济的法律 制度。其中司法审查是英国行政法的核心问题。 1司法审查的基本情况。英国行政司法审查是由 高等法院对负责行使公共职责或权力的团体或个人 进行的司法监督，主要是针对行政机关或法院作出 决定的过程，而不是看其决定本身。高等法院有 25 名专职法官负责处理行政案件，具体由行政法 庭进行审理。行政法庭每年审理的行政案件有 5300 多件，其中 4400 多个案件与司法审查有关。 2司法审查的条件、依据。司法审查的条件主要 有两方面：一是司法审查的对象必须是行使公共职 责或职能的团体或个人。同时，如果存在其他法律 救济方式，法院通常不会准予司法审查。二是司法 审查的申请人要有“足够的利害关系” 。提出司法 审查有四个依据：（1）不合法。行政机关或法院 在行使权力或履行职责时违反了法律规定，如无权 作出决定或超越职权范围行使权力均为不合法。 （2）程序不当。即违反自然公正法则、程序不公 或不符合法定程序要求。自然公正法则包括由不具 偏见的机构进行公平审理，为每一方提供足够机会 陈述自己的观点。 （3）不合理。一般情况下，如果 这个决定是合理的，法院不干涉行政机关作出的决 定。 （4）违反。行政机关或法院的决定不能违反 欧洲公约和英国法。 3司法审查的程序。 （1）提起诉讼。起诉人必须遵守诉前行为议定书， 根据英国民事诉讼程序规定，民事诉讼开始前，必 须经过一个程序，即双方当事人相互交换信息，协 商、和解。如果通过该程序能解决问题，就可以避 免诉讼。申请人在提起司法审查诉讼前，也应写信 给政府机关，告诉其起诉的依据和理由，使行政 机关有时间作出解释或改变其决定。 （2）许可。 法官一般在审查申请人提交的文件后（未听取口头 陈述前） ，决定是否给予提起司法审查的许可。实 际上很多司法审查案件在这一阶段就被终止了，每 年 4400 多司法审查案件中只有 xx 多件正式进入审 查过程。如果法院拒绝给予许可，或所给予的许可 附带一定条件，申请人可以要求法院开庭听取口头 陈述，重新考虑其决定。如果法官听取口头陈述后 仍拒绝给予许可，申请人可以在 7 天内向上诉法院 上诉。如果上诉法院仍拒绝许可，申请人就不能再 上诉了。一个案件从提起到许可大约要 8 个星期时 间。 （3）审理。司法审查案件一般由高等法院一名 法官公开开庭审理，法官主要审查双方提交的书面 文件及证据，听取双方代理律师的陈述。如各方同 意，法院可决定以不开庭方式审理案件。一个案件 从许可到审理结束大约要 20 个星期时间。 （4） 上诉。上诉法院在审查上诉申请时，只针对原审法 官是否有法律适用错误进行审查，而不再审查案件 事实本身。 （三）英国市场竞争立法和竞争委员 会（copetition commission） 英国是一个判例法 国家，区别于大陆法系国家的成文法。但在反垄断 和维护市场公平竞争方面，英国成文法已有多 年的历史。 反垄断的政府机构。年 英国议会通过了专门法案，成立了调查垄断和企业 合并问题的机构垄断与合并委员会（） ， 专门负责调查公共事业管理机构提出的有关垄断与 其企业合并的案件（如有关通讯、燃气、水、电力 等方面） ，并向政府和有关管理机构提交调查报告， 由政府作出决定。九十年代又在此基础上改组成立 了专门的竞争管理机构。 维护公平竞争立法。 年英国通过了竞争法案，主要包括三方面 内容：一是将英国竞争法律制度与欧洲委员会的有 关法律相衔接；二是赋予政府竞争管理机构新的权 利，如有权调查卡特尔和优势企业阻碍竞争的行为， 有权对被认定有阻碍竞争行为的企业处以年营业额 以下的罚款等；三是成立了竞争委员会上诉 法庭。此外，竞争法案还规定，竞争委员会由政府 提供经费，向议会负责。 竞争委员会。英国 新的竞争法案把和新成立的上诉法庭合并成 立了现在的竞争委员会（） 。其主要职责是： 对政府、公平贸易办公室和公共事业管理机构提出 的的有关垄断和有碍公平竞争 的企业合并等案件 进行调查，并提出报告。该竞争法案同时明确规定， 由英国贸工部对竞争委员会进行监督。竞争委员会 委员有名，任期年，可重复连任，由国家贸 工秘书负责任命。竞争委员会的最高权利机构是董 事会。董事会下设三个机构：一是由董事会主席直 接负责的调查机构，负责对各案件的调查和报告的 起草、提交、公布与出版；二是由董事会成员负责 的上诉法庭，负责审理对公平贸易办公室及其他管 理机构作出的有关卡特尔和优势企业阻碍竞争行为 处理决定不服而上诉的案件；三是由董事会成员任 行政长官的行政管理机构，主要负责专业组、案件 组、战略计划、上诉案件的日常管理和后勤服务。 竞争委员会工作程序。 （1）对每个案件组成专 门调查组，委员会工作人员分别参加各调查组的工 作；（2）进行事实调查，包括由相关利益团体提 供证据、听取被调查主体的陈述；（3）根据调查 的有关情况、事实、证据进行综合分析；（4）就 是否有损公众利益作出结论；（5）提出纠正措施， 包括禁止合并、要求拆分业务、价格控制等； （6）起草、提交调查报告；（7）出版、公布调查 报告，并接受议会、媒体的质疑。被调查对象和相 关利益团体如果对竞争委员会的结论不服，可以向 法院提起行政诉讼。法院如果认为竞争委员会报告 不合理、行 为违法或者报告的措施不当，有权推翻报告结 论。 除竞争委员会外，英国还有公平贸易办公室 作为处理竞争与垄断一般性问题的行政机构。一般 说来，竞争案件首先由公平贸易办公室进行审理， 只有在案件比较复杂时，公平贸易办公室才提交竞 争委员会进一步调查。年，公平贸易办公 室涉及的企业合并案件有多个，其中只有 个案件提交竞争委员会处理。 据了解，英国将于 明年月出台新修订的竞争法案。届时将依法赋予 竞争委员会对所调查案件的决定权，而不仅仅是提 交调查报告。同时，对调查内容和标准也将作出新 规定，重点是调查认定企业合并是否会导致实质性 的减弱竞争；调查认定是否存在阻碍、限制或者扭 曲市场竞争的可能等。 三、几点启示与建议 英国 政府的行政方式，特别是在行政执法与执法监督方 面的做法具有一定的特色。尽管我国的国体、政体、 所有制结构、法律体系以及所处的发展阶段与英国 相比有很大不同，但从政府管理经济的方式和手段 来看，他们的许多做法和经验，为我国深化行政体 制改革、加强经贸行政执法与执法监督、推进经贸 系统依法行政等，提供了颇有价值的启示。 （一） 进一步深化行政审批制度改革，应该结合政府职能 转变，积极探索政府管理经济的新方式 近年来， 英国政府广泛运用合同方式规范行政管理的做法是 很有创意和特色的。我国 在进行行政审批项目清理和制度改革时，从上 至下都把精减行政审批项目作为主要目标，这在近 期是十分必要的。但也应该看到，我们还未能真正 实现政府职能的根本转变。因此，在下一步深化行 政审批制度改革的过程中，特别是在对经贸领域取 消 47 项行政审批后，如何有效地保证政府对经贸 活动的必要调节和监管，需要进行新的探索。借鉴 英国政府多种手段并举的经验，我们应该遵循市场 经济规律，坚决摒弃计划经济体制下形成的量大面 广的政府管制、审批的陈旧方法，树立市场经济的 新理念，使经贸行政管理职能转变的重点，以是否 符合和促进先进生产力的发展要求为衡量标准，真 正集中到充分发挥市场机制的调节作用、维护公平 竞争、调动市场主体的积极性、主动性和创造性上 来，主要依靠经济、法律手段的灵活运用，在产业 政策和经贸立法引导、税收杠杆调节、行政执法与 执法监督以及政府采购、合同招标等方面探索新途 径。 （二）加强经贸行政执法与执法监督，应该 高度重视公务员的队伍建设 借鉴英国公务员管理 的经验，加强我国经贸系统公务员队伍的培训与监 督，不断提高经贸执法队伍政治、业务素质特别是 法律素质，这是做好经贸行政执法与执法监督的组 织保障。一是要建立和完善公务员知识更新和专业 培训制度，尤其是对具有行政审批、审核、核准、 备案等职责的行政执法人员，要实行培训考核制度。 二是要加强对公员务执法队伍的监督，通过建立经 贸行政执法责任制，明确各级行政管理人员的执法 责任；确立内部机构的执法权限，执法责任及执法 目标；制定对内部机构和执法人员完成执法职责的 考核办法，举报、控告的受理、查处办法等。三是 应建立行政责任追究制度。 （三）加大行政执法 监督力度，应该重视强化执法监督管理体系的建设 英国行政执法监督体系完备，各方面形成监督合力， 很值得借鉴。结合我国经贸行政的实际情况，建议 做好三方面工作：一是在内部监督方面，注意发挥 行政部门内法律机构的执法监督作用。要尽快制定 经贸委系统行政执法与执法监督工作的指导意见 ，切实推进经贸系统的依法行政，保证经贸法规、 政策和领导决策的合法性和科学性，做好行政复议、 行政应讼工作；二是在外部监督方面，自觉接受人 大、政协和司法监督。经贸行政执法必须经得起司 法审查，同时还应设立并公布举报电话和举报信箱， 明确专门的工作程序，及时处理行政执法相对人和 社会公众的投诉。英国行政法庭是一个独立系统， 不隶属于任何地方法院，这样更有利于保证法院行 政审判的公正性。我国行政案件数量大、情况复杂， 为了搞好司法审查，建议有关部门研究并推进司法 改革，可以考虑设立专门的行政法院系统。三是 监督方面，要重视现代社会行政管理的发展趋势和 特点，适应政务公开的要求，允许新闻界更多地介 入经济行政管理领域，加大新闻监督的力度，褒 正抨邪，反腐促廉。 （四）合理设置政府管理经 济机构，充分发挥行政支撑体系的作用 加强经济 调节和市场监管，必须做好反垄断、维护市场公平 竞争工作，这是包括英国在内的市场经济发达国家 的重要经验。在我国已初步建立社会主义市场经济 体制和加入世贸组织的条件下，建议尽快出台专门 的反垄断立法，并借鉴国外的普遍做法，合理、科 学地设置政府管理经济的机构，特别是依法设立统 一、高效的反垄断专门机构，以保证其履行好法定 职责。此外，尽管目前我国行业协会建设有了长足 的进步，但行业协会工作重心仍以“内联” 、 “自律” 为主。为了进一步加快我国行业协会的建设，借鉴 英国独立机构的类似做法，建议加快我国行业协会 立法，依法明确行业协会的地位与职责。 建设部赴英国、西班牙、法国关于建造师执业 资格制度的考察报告 建设部建筑市场管理司组织的“建造师执业资 格制度考察团”于 10 月 13 日赴英国、西班牙、法 国考察，历时半个月。这次考察的目的，一是了解 英国、西班牙、法国工程建设领域从业人员执业资 格管理框架；二是了解建造师执业资格制度基本情 况；三是借鉴建造师执业资格管理的经验，提出建 立我国建造师执业资格制度的建议。本次考察，访 问了英国建筑业理事会（cic-the construction industry council） 、英国 mace 公司、英国皇家特 许建造学会（ciob-the chartered institute of building） 、西班牙 tecplan 公司、法国国家建筑 师总工会（ciaf-conseil international des architectes francais） ，考察团按计划完成了考 察任务。现将考察情况报告如下： 一、英国、西班牙、法国建设领域从业人员执 业资格管理框架体系 （一）英国 英国建筑业年总产值 550 亿英镑，占其 gdp 的 10%，建筑业从业人数约 150 万人，其中具有各 类执业资格人数约 50 万。 1、执业资格制度的管理方式 英国对建筑业进行管理的政府部门是英国贸易 与工业部（简称 dti） ，它不直接管理建筑业各 类人员执业资格，英国执业资格都由相应的学 会负责，并根据协会章程对会员进行管理。执业资 格设置的有关情况由学会负责向英国政府设置的资 格管理机构（qualification curriculum authority，简称 qca）报告。英国执业资格不是 强制的，不取得执业资格也可以从事相关的工作， 但是在业主选择时需要经过多项、复杂的考察手续， 取得执业资格的人员在社会上信誉好，从业比较容 易。 2、英国建筑行业协会、学会概况 英国建筑业战略论坛（简称 sfc）是英国建筑 行业最高级别的联席会性质的组织，研究建筑业的 战略发展问题，负责建筑业各协会或学会之间以及 协会或学会与政府之间的协调和联系。英国建筑业 理事会（cic）是负责建筑业执业资格管理的组织， 它也是 sfc 的成员。cic 成立于 1988 年，当时只 有 5 个会员，现在已发展成为涉及建筑业各方面的 最具有影响力的社会团体，英国负责建筑业人员执 业资格的学会基本上是 cic 的会员。 英国建筑业理事会（cic）主要工作是作为政 府和工业组织的协调人，进行信息交流和传递，参 与制定执业资格标准和人员培训标准，解决公司和 客户争端。主要目的是提高专业学会工作效率和质 量，改善专业学会对客户的服务，鼓励公司团结一 致以国家利益为重，加强个人会员的执业道德建设。 cic 在英国各地已成立了 6 个分支机构，还将成立 6 个分支机构，工作范围将涵盖英国所有地区。 cic 由建筑企业、咨询公司、研究制定标准和政策 的机构、院校等团体会员和从事建筑、咨询、标准 制定、政策研究、教育等方面工作的个人会员组成。 英国建筑业战略论坛（sfc）和协会或学会间 的相互关系如图所示：（图略） 3、建设领域执业资格设置总体情况 英国建筑业从业人员的执业资格分为七类，皇 家特许测量师、皇家特许建造师、皇家土木工程师、 皇家建筑师、皇家结构工程师、皇家建筑设备工程 师和皇家规划师。 这七类执业资格分别由七个学会负责管理，成 为学会的会员，就具有了相应的执业资格。这七个 学会分别是：皇家特许测量师学会（royal institution of chartered surveyors） 、皇家特 许建造学会（the chartered institute of building） 、土木工程师学会（institute of civil engineers） 、英国皇家建筑师学会（royal institute of british architects） 、结构工程师 学会（the institution of structural engineers） 、皇家建筑设备工程师学会 （chartered institution of building services engineers） 、皇家城市规划学会（royal town planning institute） 。 人员执业资格条件主要有两个，一是学历教育， 二是毕业后的实践经历。每个学会对会员的培养都 和大学的教育紧密联系，大学课程的设置需经学会 评估、同意。在校学习规定课程的学生可以申请成 为学会的学生会员；学满规定课程的毕业生，接受 学会的培训、考核，合格后即可成为学会的正式会 员。各专业学会负责各自相关专业的评估，其相互 之间是互认的。如英国皇家建造师学会负责建筑管 理专业课程评估，并给该专业毕业生评定专业积分， 作为其成为会员的一个条件。来自土木工程、测量、 设计、建筑设备工程等专业的毕业生也可以成为建 造师学会会员，这些毕业生的专业积分由各专业学 会评定，其积分效力相同。 在英国，法律未对建筑业各类执业资格人员的 从业有任何限制性要求，学会在发展过程中产生一 定的分工，各有侧重，人员从业要求主要是依据社 会的认可和人员自身的实践经验。如皇家特许建造 师侧重建筑管理方面，大多数会员从事施工管理工 作，但是其会员也可以从事工程项目设计或工程建 设全过程的管理。 4、学会会员标准 学会会员资格标准都遵守英国国家职业资格标 准（national vocational qualification 简称 nvq） （在苏格兰，称为 svq） 。在英国，国家标准 的管理工作由副首相办公室负责。一般是先由协会 提出新的标准，经国家标准管理部门审核同意后， 在企业中成立案例组进行试用，经政府认证机构评 估后由副首相办公室负责颁布。关于建筑业标准由 原国家专门负责标准制定的组织 cisc 制定，该组 织资金由政府提供，1999 年该机构合并到英国建 筑业理事会（cic）中。 nvqsvq 标准涵盖了所有的行业和所有的级 别，它是个人工作能力考核的依据，是人才培训、 选拔、任用的基础标准，标准分五级。各学会依据 这一标准制定了自己专业的会员标准。例如英国建 造学会（ciob） ，准会员（aciob）对应的是 nvq3（三级） ，合作会员（iciob）对应的是 nvq4，会员（mciob）对应的是 nvq5。 （二）西班牙 近五年来，西班牙建筑业呈发展势头，建筑业 总产值平均每年增长%，建筑业总产值为亿美元。 按用途划分，住房占 37%，民用工程（铁路、公路、 市政、高速公路）占 22%，楼房改造占 30%，其它 占 11%；按投资来源划分，私人投资占 78%，政府 投资占 22%。 1、执业资格总体设置情况 西班牙建设领域执业资格分为五类：建筑师 （architects） 、技术建筑师（technical architects） 、土木工程师（civil engineers） 、 技术工程师（technical civil engineer）和工业 工程师（industry engineers） 。西班牙建筑行业 具有执业资格人员约有 10 万多人， 建筑师（architects）负责工程项目的设计， 同时可以负责监督工程按设计意图施工，但二者也 可以不是一个人，建筑师都是个人执业。技术建筑 师（technical architect）有 43000 人，负责工 程项目施工监督管理，要求具有建筑管理理论知识、 丰富的实践经验。既可承担施工承包商的项目管理， 又可以受雇于业主实施工程施工项目监督管理。 土木工程师（civil engineers） 、技术工程师 （technical civil engineer）和工业工程师 （industry engineers）分别从事有关工程项目的 结构计算、施工图设计和专业工程项目的设计施工 等。 投资者完成工程项目一般需要签三个合同，三 个合同的对象分别为：负责工程项目设计的建筑师、 负责对工程项目施工进行监督管理的建筑技术师以 及施工承包商，其合同各方的关系在西班牙建筑 组织法中有明确规定。相当于我国建设工程管理 中的投资方与设计院、监理公司、施工方之间的合 同关系。 2、执业管理方式 建筑行业执业资格分别由各自的行业协会负责 管理，成为协会的会员也就具有了执业的资格。相 关专业的大学毕业生向学会提出申请，经考核合格 后获得会员资格，不需考试。如：通过城市规划或 建筑专业 5 年大学学习，毕业后加入该协会即成为 建筑师；通过建筑管理和建筑技术专业 4 年大学学 习，毕业后即成为建筑技术师；土木工程师是 5 年 大学毕业；技术工程师 3 年大学毕业。 （三） 、法国 法国建筑行业只有一种执业资格，由法国文化 部管理。获得建筑师执业资格，必须经过指定大学 的专业学习，目前法国有 3 所学制为 6 年的大学可 以颁发建筑学专业的文凭。建筑师实行严格的个人 执业，在公司中工作的具备建筑师执业条件的人员， 不能在协会注册获得建筑师资格。法国现有 27000 名注册建筑师，有 19000 名将来可以取得建筑师文 凭的在校学生，有 8000 名有资格但未注册的建筑 师。 法国法律规定：建筑面积为 170 平方米以上的 房屋建筑项目必须由建筑师完成，专业工程项目需 由相应工程师完成（对工程师没有执业资格要求） 。 政府投资的房屋建筑项目需要进行方案竞争选择建 筑师。其中，小型工程由市长或项目负责人根据文 资料选择建筑师，大中型工程由成立的委员会进行 审查，只是大型工程分为初审和再审两个程序。工 程项目施工由工程师负责，相关专业大学毕业后就 可以成为工程师，对工程师不设执业资格。业主可 以同时和建筑师、工程师签合同（工程师由建筑师 推荐） ，也可以全权委托建筑师完成工程项目。 二、英国建造师执业资格制度的基本情况 比较这三个国家执业资格制度情况，英国皇家 特许建造师执业资格制度建立时间久，管理制度健 全，因此，仅将英国执业资格制度有关情况介绍如 下： 1、英国建造师称为特许建造师（chartered builder） ，执业资格由皇家特许建造学会 （ciob：the chartered institute of building）负责管理。 英国皇家特许建造师会的基本情况： 该学会是一个由从事建筑管理的专业人员组织 起来的社会团体，成立于 1834 年，1980 年获得英 国皇家特许资格。它主要从事教育、科研和会员的 管理，是非盈利的组织，没有政府资助。学会会员 分五级，即学生会员（student）sciob、准会员 （associate）aciob、合作会员（incorporated） iciob、会员（member）mciob、资深会员 （fellow）fciob。其中：准会员（associate） aciob、合作会员（incorporated）iciob 属于专 业技术人员类别；会员（member）mciob、资深会 员（fellow）fciob 属于专业管理人员类别。 学生会员（sciob） 、准会员（aciob）和合作 会员（iciob）属于非正式会员（no-corporate） 。 学生会员（sciob）由在校相关专业学习的学生通 过申请获得，准会员（aciob）和合作会员 （iciob）学历和工作经验都相对较低 ，由相关专业毕业学生或相关工作经验者申请 获得；非正式会员在学会中不具有参加选举等权利。 会员（mciob）和资深会员（fciob）属于学会的正 式成员（corporate） ，在学会中享有正式权利，并 参加学会的选举。 对于各类会员资格的管理都是由学会统一负责， 并由其派往学校、企业的专职人员具体落实完成。 管理工作包括会员的培养、考核、注册、培训、继 续教育等方面，其中会员的培养是学会的一项相当 重要工作，并严格执行职业开发项目 pdp（professional development program 简称 pdp） 。目前，各类会员人数为 40000 人，其中会员 （hciob）约有万人，资深会员（pciob）1000 人。 建造师学会职业开发项目（pdp）简介： 对象：从事工程项目管理实际工作的相关专业 大学毕业生。 方式：大学毕业后，在实际工作中，通过师傅 带徒弟的方式，完成各项考核指标，每项指标必须 提交报告，并由 ciob 的专门人员进行评测。 时间：三年时间内完成 9 个单元，并达到所有 要求，但在完成顺序上可以根据个人的实际情况自 行安排。 具体内容：决策制定（decision making） 、沟 通（conmunication） 、信息管理（managing information） 、制定工作计划（planning work） 、 工作质量管理（managing work quality） 、安全管 理 managing healthy and safety） 、材料管理 （managing resources） 、风险管理（assess environmental constaints） 、造价管理 （managing cost and valuation of work） 、自我 管理能力（personal management at work） 2、英国建造师不划分专业。对于英国来讲， 一般不存在跨专业执业的情况。由于加入 ciob 是 一种自愿行为，并非强制，在实际工程项目中主要 看个人以往的工作经验和业绩，因此在该领域没有 实际工作经验的人员在实际工程项目管理中很难得 到认可。 3、英国建造师划分为二个等级。会员 （member）mciob、资深会员（fellow） fciob。 4、建造师资格条件 会员（mciob）：相关专业大学本科毕业，在 实际工作中通过 ciob 的职业开发项目（pdp）训练， 并经过 ciob 专家组织的专业面试合格后，方能获 得。资深会员（fciob）：具有 5 年 mciob 资格的 高级管理人员和领导者可以获得。 5、继续教育：获得 mciob 后，ciob 通过其分 支机构，利用社会办学的方法实施专业继续开发项 目（continue professional development-简称 cpd） ，每年最少为会员提供 30 小时的培训。 6、注册：学会会员注册期为两年，如不及时 进行注册，需要再次进行专家专业面试后方予以重 新注册。 三、对建立我国建造师执业资格制度几点建议 通过考察，我国的建造师执业资格制度应立足 于我国工程建设的实际情况，同时借鉴国外在人员 执业资格管理方面的有益经验。提出如下建议： 1、建造师定位：建造师应是具有建筑管理专 业及其相关技术、经济专业的学历和工程项目管理 实践经验、负责组织工程项目施工或工程项目总承 包（包括勘察、设计）的专业技术人员。 2、建造师的等级和专业：为便于人员培养和 管理，建造师应分等级和专业，国外虽然对专业没 有明确划分，但据了解，具有执业资格的人员很少 跨专业执业，大家都很遵守行规，重视信用，市场 也非常重视人员以往的业绩。但在我国目前个人执 业不规范、个人信用尚未完全建立的情况下，需要 通过专业划分来规范个人执业行为，保证工程质量。 专业划分，不宜过多，以更好发挥管理者的作用， 合理使用人才。 3、建造师资格的取得应和学校教育相结合。 建造师资格考试应结合其在校学习的专业、学习的 时间及从业后的实践经验，对考试内容进行适当调 整，并注重其实践能力的测试。专业以建筑管理专 业为基础，可以涵盖与建筑技术和经济等有关的专 业。目前我国组织进行的大学建筑管理等相关专业 的教育评估互认，也为以后进行执业资格的国际互 认创造了条件。 4、考试制度：建造师执业资格应通过考试获 得。我国目前执业资格都实行考试注册制度，建造 师执业资格也应进行全国统一考试。全国统一考试 大纲、统一考试试题库、统一录取标准、统一注册 管理办法。 注册建造师的执业不应受地域的限制，取得执 业资格的人员，经注册后应可以在全国范围内执业。 各级管理部门不应再设置任何附加条件，干预业主 对符合条件人员的选择。 5、注册管理及其它事项：借鉴国外执业资格 人员管理的办法，我国建造师也应由行业自律组织 管理，包括培训、考试和注册等方面的管理。如组 织成立注册建造师学会，实 行会员制。开始时，可以由政府牵头成立，并 促使其逐步发展成为行业自律组织。 四、几点体会 1、英、法等欧洲发达国家很重视对建设领域 专业技术人员的行业管理，结合本国实际，形成了 各具特色的管理制度。个人执业资格大都是由行业 学会管理，政府予以确认。有的资格是强制的（国 家法律中有明确规定） 、有的没有强制。从本质上 看，国外的这项制度是一种专业人才社会评价、市 场准入制度，是与这些国家的市场经济体制、特别 是与建设体制相适应的一种制度。该制度以市场需 求为基础，制定科学和严格的执业标准，并引导企 业和专业技术人员贯彻落实，吸收符合标准的专业 技术人员作为其会员。根据科学技术的发展、国家 法律的要求和市场的变化，不断改进评估标准、执 业标准，达到提高专业技术人员素质的目的。 2、英、法等欧洲发达国家的专业技术人员管 理制度体现了以人为本的思想。所有执业资格都和 大学的在校教育相结合。相关专业学生毕业后，学 会按照会员培养计划，给予专门培训，定期考核， 培训计划结束，个人也就取得了执业资格。或者将 培训计划纳入大学教学中，毕业后直接获得相应执 业资格。在这种制度下，有志于工程建设事业的专 业技术人员能更快的成长，培养良好的职业道德， 充分发挥才干。 3、个人的执业信用和执业保险是个人执业的 基础。英、法等欧洲发达国家专业技术人员的管理 制度体现了市场经济体制下的诚信原则。这几个国 家在执业资格制度方面共同的特点是都建立了个人 执业保险制度，由于个人的差错给工程项目施工带 来的损失都通过保险赔付。对于以个人名义成立的 机构，人员必须具有所从事业务相应的执业资格， 并经注册后方可开展工作。 个人信用在执业中非常重要，个人执业时，其 以往的经历是业主重点考察的内容。个人执业的情 况由各个学会负责记录，以定期注册的形式进行管 理，在两次注册期内要接受学会的继续教育。学会 对会员的管理有严格的规定，如果会员出现问题， 学会的声誉也受到影响，由于制度完善、管理严格， 会员很少发生违规行为。 4、建造师执业资格制度应当处理好与现有建 筑类执业资格的关系。譬如与注册建筑师、注册结 构工程师、注册土木工程师（岩土） 、房地产估价 师、注册监理工程师、注册造价师的关系，特别是 在考试人员在大专院校的学习专业、考试制度（考 试模式、时间） 、注册制度、执业管理方面应统一 协调、有机结合。同时，要研究和国际上其他国家 执业资格互认的问题，为我国开拓国际建筑市场提 供所需要的人才。 建设部赴英国、西班牙、法国建造师 执业资格制度考察团 二二年十二月二十三日英国、法国著名连 锁企业专业考察报告 -1-19 为学习借鉴国外发展连锁经营的先进经验，我 们应邀赴英、法进行了连锁经营的专项考察。先后 访问考察了英国的 tesco、百安居（bq） 、英国 家庭商店（b r itish h om e s to re s，缩写商 标为 bh s）和法国的家乐福（c a rre fou r） 、 欧尚（a u ch an）等世界著名连锁企业。 合理收费 连锁企业注意建立与供应商的良