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XX 法院审务进社区的理论与 实践 审务进社区是人民法院在新形势下以“执法为公、司法为 民”为指导思想,将审判实践与基层社区建设有机结合，融 合各种社会力量，共同解决社会纠纷的工作机制。审务进 社区的出现有其历史基础和现实必要性。我国漫长的封建 社会遵从儒家“无讼是求、教化为先”的思想，建立了依 托宗族、乡保等民间自治组织，将大部分纠纷消化于民间 的纠纷解决机制。在新民主主义革命时期及新中国成立后， 人民政权又创造性的建立了被西方学者誉为“东方之花” 的人民调解制度，将部分民事纠纷交由广大的基层群众自 治组织来解决。上个世纪八、九十年代，当我国刚刚确立 并开始推进“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国 方略时，我们很自然地把法院和诉讼作为建立法治权威的 制度性象征。然而，在这一进程中，不可避免地出现了 “偏差”现象，为权利斗争而走上法庭成为社会“时尚”， 人民调解制度等民间的纠纷解决机制被淡化、冷落，过多 的诉讼一定程度上扩张并加剧了社会关系的对抗性和紧张， 社会的宽容和责任感在简单的权利对抗中出现失落贬值。 XX 法院是最高人民法院指定的审判方式改革试点单位之一, 曾在全国率先进行了民事审判方式改革。但随着司法改革 的不断深入，我们发现一些优良的司法传统逐渐被丢弃,随 之而来的是诉讼量猛增，法官疲于办案，同时大量的社会 矛盾仅依靠法院也无法解决。XX 法院通过深刻地反思，于 XX 年提出了以司法为民、亲民、利民、便民、护民为中心 思想的审判工作新思路，并在继承我国民间调解优良传统 的基础上，借鉴世界各国 ADR 的成功经验，设计了“审务 进社区”的改革方案并积极付诸实施。本文从理论与实践 的角度出发，探讨审务进社区的职能与价值。 第一部分、审务进社区的理论基础 一、审务进社区体现了司法为民的现代司法人文主义 精神 司法的人文主义精神是现代司法的内在、深层的精髓 与内核，是司法的价值追求和终极目标。现代司法人文主 义的核心是“司法为民”精神，体现为对主体精神与自由 精神地尊重。而现代司法人文主义的核心之所以表现为司 法为民，是因为一、司法为民是在全社会实现实质公平和 个体正义的本质要求；二、司法为民是司法公正与效率两 大主题的基本价值取向；三、司法为民是检验司法的法律 效果和社会效果的准确尺度。四、司法为民是解决我国现 阶段人民群众反映强烈的焦点热点问题的有效方法。审务 进社区正是司法为民思想的具体实践，它反映了现代型法 院对司法人文主义精神的崇尚，对实质公平、个别正义的 追求，对人民群众实际利益的关注。它以审判与人民调解 相结合的方式，以追求实质公平、个别正义为目标，在法 治的前提下用对话弱化对抗性，求得各种利益的平衡，在 秩序中追求整体发展；它以送法进社区的方式，缩短法院 与社区居民的距离，增强法官的亲和力；它以简便快捷、 当事人参与、具有人性化和人情化的程序设计，用预约开 庭、快速审判通道等方式，实现以人为中心，而不是以国 家为中心的纠纷解决机制。 二、审务进社区是社会价值和纠纷解决机制多元化的 必然要求 人类社会充满了复杂的利益冲突，由于冲突的性质、 形式和激烈程度不同，解决冲突和纠纷的手段、方式也必 然是多样的。与法的发展一样，纠纷解决机制的样式最终 是受社会的物质生活条件和发展所决定的，社会主体利益 的多元化必然导致纠纷解决手段的多样化。同时，在一个 社会中人与人之间的关系有远近亲疏之分，在关系较亲密 的社会群体中，诉诸法律和诉讼是可以被尽量避免的；而 随着关系的疏远，法的作用相应增大；但是当关系距离增 大到人们完全相互隔绝的状态时，法律又开始减少。社会 主体之间的关系决定了他们对法律和诉讼的利用频率存在 明显的差异，同时也决定了社会必然根据主体之间关系距 离设计出不同的纠纷解决机制。在世界现代化的进程中， 我们看到了一种否定之否定的过程：世界各国家特别是发 达国家在接受了规则、实行高度的法治后，人们又开始重 新发现人与人之间关系的协调和对话的价值，对纠纷解决 的自主性和机会合理性给予了更多的重视；在国家权力的 行使已形成制度的惯性之后，各种非国家的组织、社区共 同体或社团的作用，在纠纷解决中的作用正在日益受到重 视。世界各国的 ADR 的勃兴则是最好的佐证。在英、美两 国，不但在社区中、企业里设立了许多调解组织，而且法 院也主动的、积极的运用自身的案件管理制度来鼓励、促 进甚至指令当事人采取诉讼以外的方式解决纠纷。有鉴于 此，我们不能消极地等待其他国家走过的否定之否定的道 路，而应该以多元化为制度设计的价值和目标，通过审务 进社区实践，将传统的民间纠纷解决方式和社会组织有机 地与现代司法诉讼制度融合为一个多元化的系统，以适应 各种主体的多层次的实际需求。 三、审务进社区是法官职业化和司法现代化的现实需 要 一般认为，法官的基本职能是解决纠纷，事实上大部 分法官的大部分时间确也都是在解决所谓“公式型”案件。 解决这些在现行法律上有“现成答案”的纠纷，并不需要 过多的法律知识，处理这些案件需要的是生活的知识和经 验。法官作为知悉法律的专家，其核心作用应当在于通过 解释规则，将法律的抽象规定适用于具体的案件使之事实 化、具体化、个案化，将粗线条的法律规范适用于一个个 具体的生活现象，这才是法官的使命。因此，法官不应当 仅仅停留在解决纠纷的层面上，而应当通过疑难或僵持不 下的案件，解说法律真谛，宣告法律是什么，即通过诉讼 来产生规则。在社会活动中，各种纠纷有多种解决的途径， 法官不应当成为纠纷的唯一解决人。通过审务进社区，法 官应当将部分纠纷的解决权让渡给民间组织，让大量的民 间纠纷能化解于社区，只有这样，法官才能集中精力完成 生产规则的职责，成为真正意义上的职业化法官。随着世 界各国司法的现代化，法院功能的重心也正在从纠纷的解 决向参与社会利益和价值的调整，即向参与决策的方向转 化。社区组织参与纠纷的解决，既为法院分流了简单民间 纠纷，使法官有可能集中精力通过疑难案件的审理来解释 法律，弥补法律漏洞，同时法院向社区组织让渡部分纠纷 解决权，让社区居民直接参与纠纷的解决，也体现了现代 司法的民主性，增强民众对法院的信任度。 四、审务进社区是应对当今社会诉讼“爆炸”有效措 施 自上个世纪 90 年代以来，我国各级法院总收案数全面 持续上涨，诉讼“爆炸”的直接后果是法院积案居高不下， 这严重损害了法院的威信和国家法制的形象。同时，诉讼 “爆炸”还间接导致了裁判质量长期低迷，上诉率不断增 加，二审维持率逐年下降以及执行危机。诉讼爆炸，不仅 是中国司法现代化进程中出现的问题，同时也是世界性的 司法问题。目前世界各国应对诉讼爆炸的诸多措施，总结 起来大致分为三个方面，即法院组织机构的调整、诉讼程 序的转型和替代性纠纷解决机制的发展。然而法院组织机 构的调整和诉讼程序的转型在国家生活中涉及面都较广， 阻力也较大。而对于审务进社区的核心内容替代性纠纷解 决机制而言，我国长期就有民间调解的传统，在心理层面 上易于被社会接受，同时在人员及物质方面，我国社区组 织一直较健全，近十年来民调组织职能虽然有所减弱，但 仍在社会纠纷解决中发挥着重要作用。因此，通过审务进 社区，利用人民调解网络，将大量纠纷化解在萌芽状态， 是减轻法院诉讼压力最为有效也是目前最为现实的方法。 同时,审务进社区利用社区组织作为纠纷处理的第一道屏障， 对于法院来说还有两个重要意义。一是增加了法院裁判的 公信力。由于腐败问题对司法的影响，当事人在诉讼中经 常对法院的公正性存在内心怀疑，如果将审务工作直接延 伸到社区，社区人员在诉讼前、诉讼中参与纠纷的解决， 无疑将大大增加当事人对法院的信任感。二是为法院自身 的发展腾出了空间与时间。目前中国法院的发展最需要的 莫过于逐步培养造就出适合现代法制需要的高素质的法官， 这不但需要一、两代人的努力，还需要社会为法院营造良 好的环境并留出足够的空间与时间。审务进社区，既为法 院的改革提供了缓冲地带，同时也是法院在不盲目增加人 员的情况下，增强纠纷解决力量的有效途径。 第二部分、XX 法院审务进社区的实践 一、审务进社区系统性措施 新时期审务进社区工作不是以往传统意义上法院与社 区单独、无系统性联系工作的简单相加。XX 法院审务进社 区工作是融合了社会各种力量，将司法审判与基层社区建 设有机结合，具有资源共享、信息共享的系统工程，具体 包括以下措施： 1、设立人民调解指导员。法院选派了十二名具有丰富 审判经验的法官至各社区担任人民调解指导员，指导人民 调解工作。人民调解指导员负责对该社区的人民调解员进 行调解工作的业务指导与培训，对人民调解组织遇有疑难 复杂纠纷难以处理的，实行疑难案件会诊制度。培训的形 式包括定期或不定期的系统授课、专题讲座，人民调解员 以见习人员身份参加一定期限的法院审判工作，旁听开庭、 调解，担任人民陪审员等。同时法院将涉及人民调解协议 案件的审理结果及时反馈给人民调解组织。目前，十二名 指导员均已完成了对各社区人民调解员第一轮的培训，并 积极参与疑难案件的会诊，使多起群体性纠纷解决在社区 中而未形成诉讼。 2、人民调解组织、人民陪审员先行调解机制。双方当 事人在同一社区的婚姻家庭、邻里纠纷、小额债务等案件， 立案庭主动宣传人民调解工作的特点、优势，建议当事人 先经人民调解组织调解，双方当事人接受建议的，暂缓立 案。经人民调解组织调解后无法达成协议，或达成协议后 一方无正当理由拒不履行的，由该社区人民陪审员在立案 后一周内再次调解，力促双方达成协议或自动履行调解协 议。经人民陪审员先行调解仍未达成协议或拒不履行人民 调解协议的，依法开庭审理。在石某与其四个子女赡养纠 纷一案中，我们经审查发现，原、被告均居住在同一社区， 他们之间矛盾较大且由来已久，本案之前双方也曾为赡养 问题在法院诉讼过，但双方之间实质性的问题一直未得很 好解决。为彻底化解这起家庭纠纷，主审法官邀请该社区 中两位了解情况的民调员在开庭前对双方反复进行调解， 拿出多种协商方案，解决了原、被告之间的主要问题，达 成了赡养老人的协议。因其中一名子女请求法院以判决的 形式明确各人的权利和义务，主审法官又聘请两位民调员 担任特邀陪审员，在社区中开庭，以双方已达成的协议为 基础，当庭作出判决。判决后，石某的四个子女自觉地履 行了赡养老人的义务。 3、实行人民调解协议公证、执行一体化机制。在人民 调解员主持下达成的具有债权内容的调解协议，法院与司 法行政部门协作，通过公证机关依法赋予调解协议强制执 行的效力，债务人拒不自动履行协议的，只要债权人提出 申请，直接进入执行程序。 4、设立快速审判通道。指定专门独任审判员，以更简 捷的程序、更快的速度审理涉及人民调解协议的案件。通 过审判，强化人民调解协议的约束力，支持和推动人民调 解工作的发展。 5、全面推行预约开庭和调解。对于一些外地当事人， 以及在正常工作时间无法到庭参加诉讼的当事人，应根据 申请，预约在节假日进行开庭、调解。对于老、弱、病、 残的当事人，各业务庭承办人及时上门服务，办理立案手 续或就地开庭、调解。XX 年 2 月，一位住在郊区的当事人 打电话来说由于工作原因，自己只能在中午赶到法院，下 午还要赶回上班，希望能在中午开庭，该案的主审法官放 弃了午餐和休息，利用中午时间开庭，并当庭促成双方达 成调解协议，在方便当事人诉讼的同时，快速地审结了案 件。 6、社区人民调解员协助送达法律文书机制。请人民调 解员参加法律文书留置送达，在送达回证上证明有关情况， 必要时还可委托人民调解员进行送达。据不完全统计，由 于人民调解员的协助，XX 年中一次性送达成功率提高 40%。 7、实行社区服务令和监管令。整合家庭、学校、社区 和法院的力量，让未成年犯在社区中参与一定的无偿劳动， 悔过自新，加强责任意识，用劳动弥补犯罪行为对社会带 来的危害，并预防其重新犯罪。法院与条件成熟的社区签 订协议，在全区建立若干社区服务基地，并协助教育基地 成立帮教小组。法院向被暂缓判决以及被缓、管、免的未 成年犯发出社区服务令，命令其到指定的社区服务基地服 务。社区服务基地与未成年犯及其家庭签订协议，明确双 方的权利与义务。未成年犯在基地帮教小组的监督下进行 三至六个月的社区服务劳动。帮教小组对未成年犯的社区 服务情况进行考评，表现良好的，酌定从轻或减轻处罚。 对暂缓宣判的未成年犯，由法院向未成年犯家庭或所在学 校发出监管令，家庭或学校尽了监管了职责，未成年犯表 现良好的，酌定从轻或减轻处罚。目前，已有五名少年根 据社区服务令在社区中服务。少年周某因交友不慎而参与 抢劫，了解该少年本质较好且以往无不良行为，少年庭对 其依法宣告缓刑，并为其选择一社区履行社区服务令。经 过二个月的社区服务及帮教，周某不仅经历了抗击“非典” 的考验，协助社委会为居民提供服务，还代表社区参加了 运动会取得了较好成绩。社区工作人员对他人热情的服务 及无私奉献精神，对周某起着潜移默化的影响，净化了他 的心灵。在其最近一次思想汇报中，他写道：“到社区的 二个月是我有生以来过得最充实，也是最有意义的二个 月。” 8、建立执行信息的社区网络采集机制。执行局在每个 社区发展一名以上相对固定的协助执行联系人，形成全区 协助执行网络。执行局编制各社区被执行人自然情况的名 录，提供给各社区联系人，各社区联系人了解被执行人状 况，收集被执行人的信息，发现被执行人的财产线索或下 落，及时通知执行局。 9、强化法制副校长职责。法院选派十四名政治素质高、 业务能力强的法官，担任区内各中、小学法制副校长，主 动走访学校，定期上门进行法律宣传，及时解答教师、学 生及家长的咨询，与学校密切合作，在学校中预防青少年 犯罪，解决学生之间的、学生与学校之间产生的民事纠纷。 10、加强法制宣传、法律咨询工作。选择典型的、具 有教育意义的案件以及双方当事人均在同一社区的、有重 大影响的案件，深入基层社区，聘请社区内德高望重、有 影响力的居民担任特邀人民陪审员，就地开庭调解，当庭 宣判，以案说法。在社区举办法律夜市，提高法制宣传、 咨询活动的实际效果；与社区组织联合开展相关专题的法 律图片展；设立“咨询热线”，及时、方便地解答社区组 织、社区居民的法律咨询。主动深入到驻区单位、大中型 企业，建立密切联系，定期上门，为单位、大企业提供全 面、有效的法律服务，及时调处单位、企业内部矛盾，化 解劳资纠纷，防止群体性事件发生，预防企业经济犯罪， 减少企业外部纠纷。 11、建立 XX 法院网站，实现网络远程社区服务。我院 已在因特网上开设 XX 法院网站，设置专门的板块，供社区 组织、民调组织向法院反映信息，以及供社区居民与法院 进行即时互动式的远程咨询、问题反映和解答。指定专人 对法院网站上各人民调解委员会和社区组织反映的第一手 资料，以及社区组织、社区居民的咨询情况、反映问题， 进行信息采集与分析，提供纠纷预警、决策依据。 二、审务进社区的经验与体会 XX 法院于 XX 年起逐步系统化地开展审务进社区工作。 在开展此项工作之前，从 1994 年至 XX 年，民事案件呈快 速上升的趋势，而开展审务进社区工作后，XX 年比 XX 年民 事案件受理量少了 341 件,而同期人民调解组织受理纠纷数 XX 年比 XX 年上升 251 件。与此同时，法院信访、纪检接待 的投诉量，XX 年也比 XX 年下降 15%。从中我们不难看出审 务进社区的成效，可以说审务进社区在维护社会稳定、增 加法院公信力、亲和力和减轻法院诉讼压力上，已开始发 挥明显作用。对于如何开展审务进社区工作，通过近年来 的实践，我们得出了以下经验与体会： “审务进社区”是人民法院实践“三个代表”重要思 想，转变审判作风，将司法为民落到实处的具体行动。人 民法院要自觉实践“三个代表”重要思想，就必须牢固确 立司法为民的思想，密切联系群众，以更加及时、便捷的 方式向基层社区组织、居民提供面对面地法律服务，切实 解决人民群众反映强烈的焦点、热点问题，用各种形式进 行法制宣传，丰富社区居民法律知识，提高社区居民的法 律素养，使审务工作更加贴近现实、贴近生活，并通过实 际工作来扩大审判的民主性，增