浅析交通事故认定书的性质与作用

浅析交通事故认定书的性质与作用 最早规定“交通事故责任认定书”的法律法规 仍然是道路交通事故处理办法 ，该办法还专列 一章共 6 条来规定交通事故责任认定的原则、责任 的确定及责任的重新认定等问题。我认为，不论是 从道路交通事故处理办法还是从民事诉讼法的 规定来看，把交通事故责任认定书作为一种证据来 看待应该没有异议，但从此前学者的争论及司法实 践来看，却并非如此。其一，交通事故责任认定书 可以被申请重新认定，所以有的学者把其看作是另 一种形式的行政复议了。但我认为尽管对证据可以 申请重新鉴定，但毕竟在程序上还是存在明显的不 同；其二是随着近几年来学者们的论述，把交通事 故责任认定书当作一种行政行为，有些学者从交通 警察应当作出交通事故责任认定这一职责出发，认 为其行为当然是一种具体行政行为，或者把交通事 故责任认定与根据该交通事故责任认定后发生的行 政处罚的紧密关系(甚至称之为因果关系)来论述， 也认为其应当受到法院的审查；还有学者认为，交 通事故责任认定应属于一种行政认定行为，所以按 照最高人民法院关于执行中华人民共和国行政 诉讼法若干问题的解释第 1 条第 1 款的规定， 也是属于行政诉讼案件的受案范围。 而且，近年来有些地方法院也陆续受理了一些 对交通事故责任认定不服而起诉的行政诉讼案件， 人民法院也已受理并作出了相应的裁判，并未否认 属于人民法院的受理范围。我认为这种观点表面上 看似正确，但实际上却存在很多难以解决的问题。 首先，从交通事故责任认定的性质来看，其只能是 一种证据，且与物证、书证、勘验笔录等不同，他 是一种具有专门知识的人员根据一定的专业技能按 照一定的原则和方法，通过分析与论证来确定当事 人是否应当承担一定责任的过程。 从中华人民共和国民事诉讼法第 63 条规 定的证据类型来看，交通事故责任认定书既不同于 鉴定结论，也不同于证人证言，倒有点像英美证据 法中的“专家证据” 。这些学者们之所以把交通事 故责任认定看作是可诉的行政行为很可能是受到以 下二个方面的误解：其一是原道路交通事故处理 办法中规定了交通警察机关在处理交通事故时必 须对事故作出交通事故责任认定，并由此推断其行 为应属于(具体)行政行为；其二是该交通事故责任 认定会影响到当事人的权利或义务，因为交通警察 机关将会依据该交通事故责任认定进行行政处罚， 而且在民事诉讼中法院也会依据交通事故责任认定 来确定当事人各方的责任。但笔者认为这种观点是 值得商榷的。因为交通事故责任认定书本身尽管只 有一份，但却起着三个方面的作用，其一便是作为 交通警察机关对违章的当事人进行行政处罚的依据， 也就是作为行政处罚的证据使用，此外，在交通肇 事刑事案件与民事赔偿案件中，又起着证明被告人 是否有罪、赔偿义务人是否应当承担民事赔偿责任 以及应当赔偿多少损失的证据作用。 也就是说，该交通事故责任认定作为三种不同 责任领域的证据，分别起着不同的作用。但其合理 性(以及合法性)是值得怀疑的。第一，这三种类型 的诉讼中，其证据的形式、证据的收集程序、证明 的目的、证据的要求、证明的标准等各方面都存在 不同和差异，尽管很多证据可以同时作为这三种程 序的证据使用，但像交通事故责任认定书这一“不 伦不类的东西”(笔者绝无贬义，只是暂且无法将 其合适称呼而已)，怎么能让其当然成为认定事实 与承担责任的依据?如果真是这样，那还要法院干 什么呢?事实上此前以及现在的法院在审理交通事 故案件时确实如此，只要有了交通事故责任认定书， 一般都直接按照交通事故责任认定书的交通事故责 任认定作出判决，这样多容易啊。其二，交通事故 责任认定书作为交通警察机关对违章当事人的行政 处罚的证据，应当是顺理成章无可非议的，但直接 作为民事诉讼的责任承担依据及刑事责任的依据却 与证据法基本理论不符，因为是否应当承担相应的 责任以及应当赔偿多少损失，只能由人民法院依据 相关的证据(包括道路交通事故责任认定书以及其 他证据)经过分析后才能予以确定，这根本不是交 通警察机关的职责范围。明确地说，交通警察机关 根本就没有权利来作出这两个方面的认定。其三， 我国并没有法治的传统，行政机关越权行政行为太 多，比如道路交通事故处理办法中关于民事赔 偿责任的归责原则，本身就是对中华人民共和国 民法通则第 123 条的公然违反，还有如医疗事 故处理办法对赔偿范围、标准、程序等方面的规 定，也违反了民法通则的规定(限于本文内容，此 处不予详述)，且也超越了自己的职权范围，所以 仅仅依据国务院有这样一个道路交通事故处理办 法的规定来论证其具有可诉性，理由并不充分。 那么，对于 XX 年 5 月 1 日起施行的交通安全 法及国务院、公安部的相关规定又是如何呢?交通 安全法第 73 条规定：“公安机关交通管理部门应 当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关 的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作 为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明 交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送 达当事人。 ”其中有两点值得注意，其一是名称有 了变化，将原来的“道路交通事故责任认定书”改 变成了“交通事故认定书”删掉了“责任”二字。 其二是也要载明当事人的责任，也就是说还是要对 其责任进行认定。笔者认为，这也许反应了立法者 的无奈：既欲让公安机关淡化甚至退出对事故责任 确定方面的涉及，但却又不得不做如此规定，也许 是对目前我国法院没有建立一套完整、具体、高效 的交通事故处理规定所采取的权宜之计吧。值得一 提的是， 道路交通事故处理办法第 22 条规定： “当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到 交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机 关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定 申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销 的决定。 ”而交通安全法及其实施条例、公安部制 订的交通事故处理程序规定都不再规定重新认 定程序，也反映了公安机关职能的转变与重新定位。 所以有人认为：“道路交通安全法明确了交通事故 认定书的证据效力后，交通事故认定书不能够被作 为公安机关的具体行政行为而提起行政复议或行政 诉讼，但是，当事人在道路交通事故损害赔偿调解 或者诉讼中，可以就交通事故认定书作为证据的真 实性、可靠性和科学性提出质疑，如果有其他证据 证明交通事故认定书存在错误，调解机关或者法院 可以不采用这种证据。 ”我认为这种观点是有一定 道理的。 此外，公安部颁布的交通事故处理程序规定 中还依据事故的种类分别出具两份名称不同的认定 书：一种是按照简易程序处理而制作的“事故认定 书” ，一种是按照普通程序或一般程序处理而制作 的“交通事故认定书” ，其内容与格式有些不同。 我认为，尽管可以按照交通安全法的规定适用不同 的程序来处理交通事故，并根据两种程序的不同特 点在内容上有所差异，但不能对采用简易程序处理 的交通事故只写明为“事故认定书” ，以免引起误 解难道依据简易程序处理的道路交通事故就不 是“交通事故”? 最早规定“交通事故责任认定书”的法律法规 仍然是道路交通事故处理办法 ，该办法还专列 一章共 6 条来规定交通事故责任认定的原则、责任 的确定及责任的重新认定等问题。我认为，不论是 从道路交通事故处理办法还是从民事诉讼法的 规定来看，把交通事故责任认定书作为一种证据来 看待应该没有异议，但从此前学者的争论及司法实 践来看，却并非如此。其一，交通事故责任认定书 可以被申请重新认定，所以有的学者把其看作是另 一种形式的行政复议了。但我认为尽管对证据可以 申请重新鉴定，但毕竟在程序上还是存在明显的不 同；其二是随着近几年来学者们的论述，把交通事 故责任认定书当作一种行政行为，有些学者从交通 警察应当作出交通事故责任认定这一职责出发，认 为其行为当然是一种具体行政行为，或者把交通事 故责任认定与根据该交通事故责任认定后发生的行 政处罚的紧密关系(甚至称之为因果关系)来论述， 也认为其应当受到法院的审查；还有学者认为，交 通事故责任认定应属于一种行政认定行为，所以按 照最高人民法院关于执行中华人民共和国行政 诉讼法若干问题的解释第 1 条第 1 款的规定， 也是属于行政诉讼案件的受案范围。 而且，近年来有些地方法院也陆续受理了一些 对交通事故责任认定不服而起诉的行政诉讼案件， 人民法院也已受理并作出了相应的裁判，并未否认 属于人民法院的受理范围。我认为这种观点表面上 看似正确，但实际上却存在很多难以解决的问题。 首先，从交通事故责任认定的性质来看，其只能是 一种证据，且与物证、书证、勘验笔录等不同，他 是一种具有专门知识的人员根据一定的专业技能按 照一定的原则和方法，通过分析与论证来确定当事 人是否应当承担一定责任的过程。 从中华人民共和国民事诉讼法第 63 条规 定的证据类型来看，交通事故责任认定书既不同于 鉴定结论，也不同于证人证言，倒有点像英美证据 法中的“专家证据” 。这些学者们之所以把交通事 故责任认定看作是可诉的行政行为很可能是受到以 下二个方面的误解：其一是原道路交通事故处理 办法中规定了交通警察机关在处理交通事故时必 须对事故作出交通事故责任认定，并由此推断其行 为应属于(具体)行政行为；其二是该交通事故责任 认定会影响到当事人的权利或义务，因为交通警察 机关将会依据该交通事故责任认定进行行政处罚， 而且在民事诉讼中法院也会依据交通事故责任认定 来确定当事人各方的责任。但笔者认为这种观点是 值得商榷的。因为交通事故责任认定书本身尽管只 有一份，但却起着三个方面的作用，其一便是作为 交通警察机关对违章的当事人进行行政处罚的依据， 也就是作为行政处罚的证据使用，此外，在交通肇 事刑事案件与民事赔偿案件中，又起着证明被告人 是否有罪、赔偿义务人是否应当承担民事赔偿责任 以及应当赔偿多少损失的证据作用。 也就是说，该交通事故责任认定作为三种不同 责任领域的证据，分别起着不同的作用。但其合理 性(以及合法性)是值得怀疑的。第一，这三种类型 的诉讼中，其证据的形式、证据的收集程序、证明 的目的、证据的要求、证明的标准等各方面都存在 不同和差异，尽管很多证据可以同时作为这三种程 序的证据使用，但像交通事故责任认定书这一“不 伦不类的东西”(笔者绝无贬义，只是暂且无法将 其合适称呼而已)，怎么能让其当然成为认定事实 与承担责任的依据?如果真是这样，那还要法院干 什么呢?事实上此前以及现在的法院在审理交通事 故案件时确实如此，只要有了交通事故责任认定书， 一般都直接按照交通事故责任认定书的交通事故责 任认定作出判决，这样多容易啊。其二，交通事故 责任认定书作为交通警察机关对违章当事人的行政 处罚的证据，应当是顺理成章无可非议的，但直接 作为民事诉讼的责任承担依据及刑事责任的依据却 与证据法基本理论不符，因为是否应当承担相应的 责任以及应当赔偿多少损失，只能由人民法院依据 相关的证据(包括道路交通事故责任认定书以及其 他证据)经过分析后才能予以确定，这根本不是交 通警察机关的职责范围。明确地说，交通警察机关 根本就没有权利来作出这两个方面的认定。其三， 我国并没有法治的传统，行政机关越权行政行为太 多，比如道路交通事故处理办法中关于民事赔 偿责任的归责原则，本身就是对中华人民共和国 民法通则第 123 条的公然违反，还有如医疗事 故处理办法对赔偿范围、标准、程序等方面的规 定，也违反了民法通则的规定(限于本文内容，此 处不予详述)，且也超越了自己的职权范围，所以 仅仅依据国务院有这样一个道路交通事故处理办 法的规定来论证其具有可诉性，理由并不充分。 那么，对于 XX 年 5 月 1 日起施行的交通安全 法及国务院、公安部的相关规定又是如何呢?交通 安全法第 73 条规定：“公安机关交通管理部门应 当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关 的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作 为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明 交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送 达当事人。 ”其中有两点值得注意，其一是名称有 了变化，将原来的“道路交通事故责任认定书”改 变成了“交通事故认定书”删掉了“责任”二字。 其二是也要载明当事人的责任，也就是说还是要对 其责任进行认定。笔者认为，这也许反应了立法者 的无奈：既欲让公安机关淡化甚至退出对事故责任 确定方面的涉及，但却又不得不做如此规定，也许 是对目前我国法院没有建立一套完整、具体、高效 的交通事故处理规定所采取的权宜之计吧。值得一 提的是， 道路交通事故处理办法第 22 条规定： “当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到 交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机 关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定 申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销 的决定。 ”而交通安全法及其实施条例、公安部制 订的交通事故处理程序规定都不再规定重新认 定程序，也反映了公安机关职能的转变与重新定位。 所以有人认为：“道路交通安全法明确了交通事故 认定书的证据效力后，交通事故认定书不能够被作 为公安机关的具体行政行为而提起行政复议或行政 诉讼，但是，当事人在道路交通事故损害赔偿调解 或者诉讼中，可以就交通事故认定书作为证据的真 实性、可靠性和科学性提出质疑，如果有其他证据 证明交通事故认定书存在错误，调解机关或者法院 可以不采用这种证据。 ”我认为这种观点是有一定 道理的。 此外，公安部颁布的交通事故处理程序规定 中还依据事故的种类分别出具两份名称不同的认定 书：一种是按照简易程序处理而制作的“事故认定 书” ，一种是按照普通程序或一般程序处理而制作 的“交通事故认定书” ，其内容与格式有些不同。 我认为，尽管可以按照交通安全法的规定适用不同 的程序来处理交通事故，并根据两种程序的不同特 点在内容上有所差异，但不能对采用简易程序处理 的交通事故只写明为“事故认定书” ，以免引起误 解难道依据简易程序处理的道路交通事故就不 是“交通事故”? 最早规定“交通事故责任认定书”的法律法规 仍然是道路交通事故处理办法 ，该办法还专列 一章共 6 条来规定交通事故责任认定的原则、责任 的确定及责任的重新认定等问题。我认为，不论是 从道路交通事故处理办法还是从民事诉讼法的 规定来看，把交通事故责任认定书作为一种证据来 看待应该没有异议，但从此前学者的争论及司法实 践来看，却并非如此。其一，交通事故责任认定书 可以被申请重新认定，所以有的学者把其看作是另 一种形式的行政复议了。但我认为尽管对证据可以 申请重新鉴定，但毕竟在程序上还是存在明显的不 同；其二是随着近几年来学者们的论述，把交通事 故责任认定书当作一种行政行为，有些学者从交通 警察应当作出交通事故责任认定这一职责出发，认 为其行为当然是一种具体行政行为，或者把交通事 故责任认定与根据该交通事故责任认定后发生的行 政处罚的紧密关系(甚至称之为因果关系)来论述， 也认为其应当受到法院的审查；还有学者认为，交 通事故责任认定应属于一种行政认定行为，所以按 照最高人民法院关于执行中华人民共和国行政 诉讼法若干问题的解释第 1 条第 1 款的规定， 也是属于行政诉讼案件的受案范围。 而且，近年来有些地方法院也陆续受理了一些 对交通事故责任认定不服而起诉的行政诉讼案件， 人民法院也已受理并作出了相应的裁判，并未否认 属于人民法院的受理范围。我认为这种观点表面上 看似正确，但实际上却存在很多难以解决的问题。 首先，从交通事故责任认定的性质来看，其只能是 一种证据，且与物证、书证、勘验笔录等不同，他 是一种具有专门知识的人员根据一定的专业技能按 照一定的原则和方法，通过分析与论证来确定当事 人是否应当承担一定责任的过程。 从中华人民共和国民事诉讼法第 63 条规 定的证据类型来看，交通事故责任认定书既不同于 鉴定结论，也不同于证人证言，倒有点像英美证据 法中的“专家证据” 。这些学者们之所以把交通事 故责任认定看作是可诉的行政行为很可能是受到以 下二个方面的误解：其一是原道路交通事故处理 办法中规定了交通警察机关在处理交通事故时必 须对事故作出交通事故责任认定，并由此推断其行 为应属于(具体)行政行为；其二是该交通事故责任 认定会影响到当事人的权利或义务，因为交通警察 机关将会依据该交通事故责任认定进行行政处罚， 而且在民事诉讼中法院也会依据交通事故责任认定 来确定当事人各方的责任。但笔者认为这种观点是 值得商榷的。因为交通事故责任认定书本身尽管只 有一份，但却起着三个方面的作用，其一便是作为 交通警察机关对违章的当事人进行行政处罚的依据， 也就是作为行政处罚的证据使用，此外，在交通肇 事刑事案件与民事赔偿案件中，又起着证明被告人 是否有罪、赔偿义务人是否应当承担民事赔偿责任 以及应当赔偿多少损失的证据作用。 也就是说，该交通事故责任认定作为三种不同 责任领域的证据，分别起着不同的作用。但其合理 性(以及合法性)是值得怀疑的。第一，这三种类型 的诉讼中，其证据的形式、证据的收集程序、证明 的目的、证据的要求、证明的标准等各方面都存在 不同和差异，尽管很多证据可以同时作为这三种程 序的证据使用，但像交通事故责任认定书这一“不 伦不类的东西”(笔者绝无贬义，只是暂且无法将 其合适称呼而已)，怎么能让其当然成为认定事实 与承担责任的依据?如果真是这样，那还要法院干 什么呢?事实上此前以及现在的法院在审理交通事 故案件时确实如此，只要有了交通事故责任认定书， 一般都直接按照交通事故责任认定书的交通事故责 任认定作出判决，这样多容易啊。其二，交通事故 责任认定书作为交通警察机关对违章当事人的行政 处罚的证据，应当是顺理成章无可非议的，但直接 作为民事诉讼的责任承担依据及刑事责任的依据却 与证据法基本理论不符，因为是否应当承担相应的 责任以及应当赔偿多少损失，只能由人民法院依据 相关的证据(包括道路交通事故责任认定书以及其 他证据)经过分析后才能予以确定，这根本不是交 通警察机关的职责范围。明确地说，交通警察机关 根本就没有权利来作出这两个方面的认定。其三， 我国并没有法治的传统，行政机关越权行政行为太 多，比如道路交通事故处理办法中关于民事赔 偿责任的归责原则，本身就是对中华人民共和国 民法通则第 123 条的公然违反，还有如医疗事 故处理办法对赔偿范围、标准、程序等方面的规 定，也违反了民法通则的规定(限于本文内容，此 处不予详述)，且也超越了自己的职权范围，所以 仅仅依据国务院有这样一个道路交通事故处理办 法的规定来论证其具有可诉性，理由并不充分。 那么，对于 XX 年 5 月 1 日起施行的交通安全 法及国务院、公安部的相关规定又是如何呢?交通 安全法第 73 条规定：“公安机关交通管理部门应 当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关 的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，