三农问题背景中的村民自治.docx

三农问题背景中的村民自治 关键词 三农问题 村民自治 村民委员会组织法 导 论 20 世纪 70 年代末开始，中国农村开始了以承包制为核 心的改革，农村经济因此而飞速发展，解决了整个国家的 温饱问题。20 世纪 90 年代开始，中国城市经济飞速发展， 但与此同时，中国农村的发展却逐步减速，形成了最近若 干年“农村落后，农民贫穷，农业危险”的三农问题。李 昌平说：“农民真苦，农村真穷，农业真危险。”这可以 说是 21 世纪初中国三农问题最形象的描述。 中国三农问题形成的原因是复杂的，解决方案也是复 杂的，并不存在唯一最优的方案，因此政策选择往往是多 样化的。不过，大家的基本共识是，三农问题，在宏观上 不可能依靠农村自身的努力得到解决，关键还是要依靠城 市化。很多人认为，城市化，是中国避免城乡收入差距继 续扩大的重要方法，也是中国减少农业劳动力，扩大农业 生产规模的必然出路。他们的政策建议就是，中国政府应 该帮助中国农民向非农产业转移。1农民要致富，就要发 展农业，农业要发展，就需要提高劳动生产率，扩大农业 生产规模，其言外之意就是，要缩小农业人口的规模，让 大量的人口进入城市。这显然是符合逻辑的。既然在当前 的宏观格局下，三农问题很难依靠农村自身的努力得到解 决。三农问题，在宏观意义上只能消失，而消失的方法就 是城市化。 中国农业问题官员、农业问题专家杜润生先生认为， 解决三农问题第一步，是给农民以国民待遇，给农民以最 基本的权利。他认为，给农民以国民待遇，将他们从土地 和其他束缚下解放出来，并不是有些人想象的那么可怕的 事情。他建议，城市不论大小都要向农民开放，让他们可 以在城市安家落户。不得对农民工进行歧视性的管理。2 杜润生的建议实际上也是要让三农问题消失，但其方法是 给农民以权利。最近浙江省取消了农业户口和非农业户口 的区别，把农民改为居民，要变“二元化”城乡户籍管理 制度为“一元化”城乡统一户籍管理制度，可以说在中国 开了先河，这势必为解决浙江的三农问题奠定制度基础。 3 农民要维护自己的权利，不仅要靠政府，更重要的是 要靠农民自己的组织，包括农会，还包括村民自治、乡镇 选举和县政权的民主。杜润生先生认为，农民要建立自己 的组织，要像工人有工会那样有农会，行使已经拥有的权 利，让政府听到其诉求。还要“推进民主改革，先办村民 自治，进而实行乡政权选举直至县政权民主重建”。4 徐湘林先生则认为，“三农”问题的主要根源是国家 业已形成的城乡差别对待的政策结构和高成本运行的县 乡农村管理体制。高成本的县乡管理体制则可以通过可 行的乡村治理模式的改革得以改善。5 这些研究都是非常可贵的，其政策建议也很有实践意 义。本文认为，要解决三农问题，不仅需要宏观意义上的 努力，更需要微观意义上的村民本身的努力。而发展村民 自治是其中关键之一，如何在实践的基础上，完善村民自 治的法律基础，又是完善村民自治的关键。本文将在现有 研究的基础上，以三农问题为背景，分析中国村民自治的 法律逻辑，并结合当前中国农村存在的问题，探索中国村 民自治的成功之道，以及对解决三农问题的效应。 一、村民自治始于法律 现代法治是一种基于个体自由和平等意义上的法治， 在这一体系中，每个人在私人事务上是自治的，每一个公 共单位在自己的公共事务范围内是自治的，每一个经济单 位、社会单位和政治单位，在自己的事务范围内是自治的， 各级政府和国家也在自己的范围内是自治的。各种各样的 冲突和合作，都可以依靠法律得到解决。在法治秩序中， 立法是一种政治程序，基于经验产生秩序的规则，解决政 治上的冲突，凝聚政治上的力量，形成政治上的和谐；行 政是一种执行程序，基于知识制定公共政策，运作公共管 理，提供公共服务；司法是一种理性、和平解决利益冲突 的秩序，着眼于具体利益，利用正当程序，协调并解决各 个方面的矛盾。 中国历史上并没有现代意义上的法治，而只有为维护 皇权统治而设立的惩罚性的法家之治。在这样的治理体制 中，每一寸土地都是皇家的财产，每一个人都是皇家的臣 民，任何社会组织和政治组织，都是为了皇帝的江山稳定， 即使提倡以民为本，也不过是说为了江山社稷的稳定，需 要照顾民生。 所以，中国传统上的乡村自治并不是现代法治意义上 的自治，而只有因“山高皇帝远”而产生的“管不着”意 义上的“自治”，或者因与皇权有特殊关系而得到的“自 治”，如地方的诸侯和王国。建国以后中国农村的基层政 权，仍然不能说是建立在法治的基础之上。1982 年宪法规 定，村民委员会是基层群众性自治组织。这第一次在宪法 意义上确立了村民委员会的法律原则，为中国村民自治提 供了现代意义上的宪政法律基础。它使得中国的村作为一 个公共管理单位可以与政府平起平坐，成为一个独立自主 的公共管理单位，自主提供自己的公共服务，解决自己的 公共问题。 1982 年宪法第一百一十一条是这样规定的：“城市和 农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是 基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、 副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基 层政权的相互关系由法律规定。”宪法还规定，“居民委 员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委 员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间 纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意 见、要求和提出建议。” 这一规定，有三个内容值得关注：一是村民委员会按 照居住地区设立，也就是说，它不按照行政安排设立；二 是村委会成员由选举产生，而不由上级政府任命；三是村 民委员会是自治组织，其与基层政权的关系由法律规定， 不过宪法具体规定了村民委员会的基本内设机构以及基本 职能，主要是办理本地公共事务和公益事业，调解民间纠 纷，与政府的关系是协助社会治安，并发出基本的声音。 这一宪法规定没有很快进入实践层面。5 年以后，也就 是 1987 年 11 月 24 日全国人大常委会才通过村民委员会 组织法，在全国局部地区开始试行村民委员会民主选举 产生。1998 年 11 月 4 日，在试行 11 年之后，全国人大常 委会正式通过村民委员会组织法，全国各地开始全面 推广村民委员会民主选举。这一实践引起了各方面的兴趣， 国内外的学者对此进行了大量的实证研究，并出版了很多 文献。本文将探讨 1998 年村民委员会组织法为中国村 民自治提供的法律基础，以及在法律层面存在的问题。 二、村民委员会的性质与职能 现行村民委员会组织法于 1998 年 11 月 4 日经九 届人大五次会议通过，共 30 条，仅 3100 多字。各省人大 常委会一般都在此基础上制定了实施办法，增加内容不多， 主要是细化村民委员会的职能，一般也只增加 5001000 字 而已。 组织法一开始就规定，村民委员会是村民自我管 理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民 主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会组 织法的目的是，保障农村村民实行自治，由村民群众依法 办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义 物质文明和精神文明建设。 根据组织法和各省实施办法的相关规定，村民委 员会主要有如下具体的职能： 村民委员会具有公共服务职能，如因地制宜地兴办本 村的公共事务和公益事业。 村民委员会具有准司法职能，调解民间纠纷，协助维 护社会治安。 村民委员会具有经济规划职能，编制并组织实施本村 经济、社会发展规划和年度计划。 村民委员会具有组织管理经济职能，要发展多种形式 的合作经济和其他经济，依法管理财务和属于村农民集体 所有的土地、草场、森林及其它财产，合理利用自然资源， 保护和改善生态环境。 村民委员会具有多方面的教育职能，也就是宣传宪法、 法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定 的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益， 发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、 互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。 从这些规定来看，村民委员会的政治目的是村民自治 和民主，即通过民主的方式自我管理，它同时兼具经济发 展和道德提升的目的。组织法和相关规定，使得村民 委员会不仅具有公共管理意义上的、以民主为基础的强制 力，如公共服务融资所需要的强制力，更具有了在经济管 理上的强制力和道德上的强制力。在现代社会里，公共权 力组织的权威通过民主得到保障，其强制力的危害被民主 程序和法治化解；经济组织的强制力表现为内在的组织能 力和外在的竞争能力，而其强制力的危害则由市场经济的 自由竞争和国家法治化解；道德组织的强制力，往往通过 其非赢利性和成员的自愿性得到化解。村民委员会作为政 治、经济和道德三位一体的组织，其职能往往趋于无限： 作为经济组织，它不一定面临市场的优胜劣汰；作为道德 组织，它又是赢利性的，并且成员未必自愿。在这种情况 下，村民委员会即使有民主选举、民主决策、民主管理、 民主监督的政治约束机制，由于在经济和道德方面缺乏规 范，也会演变成职能无限的、不受村民约束的组织。 这说明，现行组织法有关村民委员会性质和职能 的规定存在缺陷。它使得村民委员会在法理上相对于村民 不仅有天然的行政上的优势，毕竟有组织的人群相对于缺 乏组织的村民有组织成本低的便利；还具有经济和道德的 优势，因为依据法律它具有经济管理职能，兼具道德教育 职能。这很可能使得村民委员会有机会滥用村里的经济资 源，甚至滥用公共管理权力。而当村民委员会与基层政府 关系密切，并能够得到基层政府充分支持的时候，以上问 题就会更加严重。 对此，冯兴元等学者提出重建农村经济合作社，合作 社自由进入和退出，产权明确到个人，有注册登记，具有 经济法人地位，政府对其实行税收优惠。6这一做法有利 于促进农村经济的活力，为解决三农问题提供制度上的基 础。对于村民自治来说，农村经济合作社的建立则有利于 规范村民委员会的经济职能，使其专注于公共管理和公共 服务。至于道德教育问题，笔者认为，公共权力机构不适 合承担直接道德教育的任务，这一职能应该让位给农村的 志愿组织。在台湾，义工很多，服务范围很广，大家都发 自内心。大陆很多白血病人的骨髓都来自台湾人的捐献。 这一切都得力于社会志愿组织的发达，值得借鉴。 三、村民委员会与其他组织之间的关系 村民委员会不是在组织真空中运作的，与它并存的还 有村党支部、各级政府，尤其是基层政府，还有所谓的主 管部门，各级人大及其常委会等。 组织法规定，村民委员会与基层政府之间的关系 不是上下级关系，而是政府与自治组织的关系，乡、民族 乡、镇等基层政府不得干预村民依法自治范围内的事项。 但是，村民委员会的自治地位，在如下几个方面有可 能被突破： 一是组织法规定，基层政府可以对村民委员会的 工作给予指导、支持和帮助。如果这种指导、支持和帮助 是道义上的，或者说是技术性的，而不是强制性的，在程 序上是应村民委员会要求，而不是基层政府主动，那么基 层政府的作用对村民委员会来说就是咨询公司性质。如果 这样，这一规定不具有任何实际意义，因为任何合法组织 都可以给其以指导、支持和帮助，包括学术研究机构，甚 至国际组织，如美国的卡特研究中心等。 在实践中，这一规定具有强制意义还是咨询意义，主 要取决于基层政府，而它如何选择，则取决于它对村民自 治的态度。在现实中，基层政府都倾向于选择强制性的指 导、支持和帮助，在程序上是基层政府主动进行。基层政 府往往根据过去的传统，利用现在法治不健全的机会，把 村民委员会当作其下级单位，而村民委员会也不得不把基 层政府当作上级对待。这时候，村民委员会与乡镇政府的 关系会出现两种情况：一是村民委员会成为基层政府的下 级政府，村民自治变成了“村民上治”。二是民选的村民 委员会有可能仰仗民意对抗基层政府，出现村民委员会与 基层政府的冲突。而一旦上级政府统统收回相关的指导、 支持和帮助，村民委员会开展工作会遇到难度。 什么是指导，什么是支持，什么是帮助，法律并没有 详细规定，其进一步的解释权和执法权往往掌握在具有行 政优势的基层政府手中，所以就出现了各种各样的损害村 民自治的“指导”、“支持”和“帮助”。比如，有些基 层政府为了解决一些村存在的问题，专门派乡干部分区负 责村的公共事务，这些分配到村里的人就成了这些村的实 际领导。当这种情况制度化后，有些地方甚至出现了乡镇 政府与村之间的新一级政府组织，乡公所，凭空增加了农 民负担。再比如，有些基层政府为了充实自己的财力，以 帮助村民委员会为名，集中所有村的财力物力，实施“村 财乡管”，这就在财务上剥夺了村民自治。 二是组织法规定，村民委员会协助乡、民族乡、 镇的人民政府开展工作。这种协助，如果是自愿的，基于 特定的契约的，那么村民委员会就不是基层人民政府的下 级单位。如果这样，实际上这一规定没有任何法律意义， 因为任何个人和组织，都可以协助乡镇政府开展工作。因 此，这一规定在实践中极有可能是强制性的。于是，当乡 镇政府和村民委员会在事务的财政、行政方面的关系不明 确的时候，这一条款就会让村民委员会在实际上成为乡镇 政府的下级单位。这时，乡镇政府和村民委员会就会出现 两种情况：一种是上下级关系，一种是村民自治与乡镇政 府处于对抗的状态。这正好是中国农村目前乡镇政府与村 民委员会之间的两种典型关系。组织法还规定，村民 委员会应当协助有关部门，对被依法剥夺政治权利的村民 进行教育、帮助和监督。这一规定加了“应当”，显然已 经变成了法律义务。也就是说，村民委员会至少相对于有 关司法部门来说，已经成为下级机构。 三是组织法规定，中国共产党在农村的基层组织， 按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照 宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民 主权利。这一规定，可能会在两个方面改变村民自治的组 织结构： 一方面，村民自治在行政上可能从村民委员会转向党 支部。在实际运作中，如果村民自治要实现，就必须要让 农村党支部进一步民主化，让村民能够选举党支部，比如 党支部书记在党内选举之后经过村民确认，或者村民选举 出候选人，再经过党内选举确认。 另一方面，农村党支部和上级党委之间的关系是上下 级关系，农村党支部成为村委会的领导核心，乡镇党委是 乡镇政权的领导核心，乡镇政府与村民委员会之间也自然 而然地从非上下级关系转向实际上的领导与被领导的上下 级关系。这时，如果要确保村民自治，就不仅要使农村党 支部的产生过程民主化，而且还需要在职能上进一步调整 与乡镇党委之间的关系。否则，村民自治就不是完整的。 根据这些分析，组织法有关村民委员会与乡镇政 府之间的各种各样指导、支持、帮助和协助的条款可以删 除，因为它对于村民自治有害无利。 至于有关党组织在农村的领导地位问题，目前更多的 做法是退而求其次的办法，这就是承认基层党支部在村的 核心领导权，然后在选举程序上做一些变动，让基层党支 部书记和成员具有民意基础。这种做法在当前来说，有利 于改善村民自治。不过，由于基层党支部与上级党委是下 级服从上级的关系，这实际上一笔勾销了村民自治，除非 上级党委不领导基层党支部。 所以，从长远来说，还需要思考在宪政结构转变条件 下执政党如何发挥作用的问题。笔者的看法是，随着市场 经济的发展，社会自治的完善，政府治道变革的进行，党 的执政结构也需要发生相应的变化，给经济组织、社会自 治组织以自己的运作空间，在政府进行治道变革的同时， 党也需要根据民主原则、法治原则来行事。在乡村治理层 面，基层党组织的作用方式不改革，村民自治就没有发展 空间，很多不正常的势力，就会利用这一组织结构来破坏 村民自治。如何着眼于健全和完善村民自治，来改革基层 党组织的运作方式，是当前需要认真考虑的法律问题。 四、村民自治的保障 村民委员会组织法的实施肯定不会自动进行。所 以，组织法规定了各种各样的保障条款。 组织法规定，地方各级人民代表大会和县级以上 地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本 法的实施，保障村民依法行使自治权利。这一规定赋予地 方人代会和常委会法制监督权。不过，这一规定现在看来 几乎形同虚设。因为就现有的运作机制来看，在村民、村 委会和乡镇政权等发生冲突的时候，地方人代会及其常委 会并没有什么适当的介入机制。这些问题，现在一般通过 上访机制来解决。在现行体制中，上访是一种行政性的介 入机制，在改变过程中往往带有很强的行政偏好，解决问 题具有针对性和选择性，很可能解决了一个问题，却忽略 了更多相关问题。对村民自治来说，通过上访来解决村 民委员会组织法的实施，很可能在制度上改变村民自治 的结构，因为它会使得村民自治经常受到来自上级政府的 行政干预。 组织法第十五条进一步规定，以威胁、贿赂、伪 造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权， 破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人 民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会 和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调 查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当 选的，其当选无效。这一规定，在制度上显然也有助于强 化上级政府对村民自治的干预。因为它赋予县乡两级行政 机关和代议机关权力，调查并依法处理有关不正当选举的 问题。这实际上是一种司法调查和处置权。行政机关处理 问题的程序是行政性的，具有强权干预特征；代议机关处 理问题的程序是议论性的，不具有行动性。这两个权力的 性质都不利于处理选举纠纷。要处理选举纠纷，最好还是 规定由司法机关来处理，如向检察院举报，检察官出面调 查，然后向法院控告，法院受理等。另外，这一条款规定 的措词也具有事先定罪的意思，好像已经发生了确凿的不 正当选举，只要告知有关部门依法处理就可以了，实际上 任何不正当选举行为的举报，都可能是政治性的，都需要 通过正当程序来确认。让选举纠纷通过司法程序解决，而 不是通过行政和立法程序解决，可以确保依法选举，为村 民委员会选举提供法治基础。 组织法第十九条规定，村民委员会不及时公布应 当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、 民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门 反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查 证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。这一段 的规定，显然是把村民委员会当作乡镇或县政府及其主管 部门的下级单位了。一是这一条款为村民委员会指定了自 己的主管部门；二是一旦村民有请求，政府及其主管部门 就必须调查核实并责令村委会如何做。 从这一规定的内在激励结构来看，它是在发现问题的 时候，不鼓励村民利用现有的村民自治内在的民主程序来 解决问题，而是在运作上助长县乡政府对村民委员会进行 行政干预。对村务公开是否满意，实际上可能是个体意见， 也可能是集体认同的意见，或者是有分歧的意见。这时候 如果没有首先在村治结构内进行民主运作，个别投诉导致 上级政府出面干预，显然不利于真正识别什么是合理的村 务公开，什么是违法的村务不公开。如果要确保村民自治， 最好是完善村治结构的内部冲突解决程序。在此基础上， 再有限引入上级行政调解程序，最后打开司法程序。通过 村治内在的民主程序，外在的行政辅助程序，还有被动的 司法程序，可以比较好地处理村治的内在冲突。至于“经 查确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”，则是 画蛇添足了。法治的基本原理，不需要在法律条文里到处 重申。 最后，上述三个条款之间也存在矛盾：首先，它规定 组织法的实施保障机关是地方各级人大常委会和人代 会；其次，规定乡人代会和县人大常委会、县乡政府及其 有关部门来处理不正当选举问题；第三，规定县乡政府及 其有关主管部门处理有关村务公开不当的问题。这三个规 定，在逻辑上显然是混乱的。如果规定只有地方各级人大 常委会和人代会才有保障权力，县乡两级政府及其主管部 门就没有权力来处理不正当选举和政务公开运作问题。如 果有权力，则需要把县乡两级政府及其主管部门，也加在 里面。 从道理上来说，全国人大是组织法的制定机关， 自然它也有权保障其实施；各省人代会可以制定实施细则， 自然也有权保障组织法的实施。所以，简单地规定只 有地方人代会及其常委会的权力，并没有什么实际意义。 从法理上来看，公民也有保障其实施的权力，因为该法律 很多方面的实施都需要村民积极主动。 从这些低质量的规定可以看出，村民委员会组织法 的制定，实际上是一个行政过程，它带有大量的行政偏好 和行政性文件的传统。如何去除其中的行政性因素，凸显 法治的原则和价值，给村民自治提供良好的法律基础，可 以说是中国村民自治顺利发展的重要挑战。 五、村民委员会的设立与产生 根据组织法的规定，村民委员会的设立原则 有两个，一是村民居住状况、人口多少，二是便于群众自 治。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、 镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民 政府批准。这说明，村民委员会的设立过程是行政与民主 相结合的过程。由于长期以来中国治理结构是行政主导的， 所以，村民委员会的设置，实际上往往是行政上的便利考 虑优于村民自治的考虑。从实际来看，村民委员会的设置， 往往是几个自然村一个，或者一个大村，被分割成两、三 个小村。这可能适合管理，但不见得有利于村民自治。因 为村民自治主要是公共事务的自治，公共事务有一个自然 的范围。如果若干自然居住的村落组成一个村，或者一个 自然居住的村落分割成两三个村，都不利于在整体上配置 公共资源，而且很可能导致若干村在村务方面的不必要的 冲突。所以，在未来，应该考虑主要由村民自主设置，而 政府的程序主要是辅助性的，而不是主导性的。 1987 年试行的村民委员会组织法在选举方面的规 定比较简单，经过 10 多年的实践经验积累，1998 年村民 委员会组织法有关选举方面的规定已经比较详细了。根 据这些规定，村委会主任及其成员三年一届，连选连任， 而且只能由年满十八周岁的村民直接选举产生。村民选举 委员会由村民会议或村民小组推选产生，主持选举。选举 实行无记名投票、公开计票，而且当场公布，选举还设立 秘密写票处。 此外，第十六条还规定了罢免程序，本村五分之一以 上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。 罢免应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有 权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投 票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村 民过半数通过。这一程序，使得村民和村民会议有了自主 解决问题的权利，而不必上访到上级政府或者人代会了。 不过，其前提条件是，不满村委会成员的村民至少能够组 织起来召开村民会议，而且有半数人以上的人不满村委会 成员，否则还需要求助于基层政府或人代会。 1998 年组织法的这部分规定是值得称道的。它规 定了村民委员会的任期，有具体的做法确保村民的权利， 而且还可以罢免村民委员会。这都有利于村治从过去自上 而下的压力型走向自治型。 六、村民委员会运作规则 组织法对村委会的运作也作了明确规定。首先， 规定涉及村民利益的事情，村民委员会必须提请村民会议 讨论决定方可办理，组织法列举了七个方面的事项：乡统 筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；本村享受误工补贴 的人数及补贴标准；从村集体经济所得收益的使用；村办 学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；村集体经 济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案； 村民的承包经营方案；宅基地的使用方案等。而且规定， 村民会议可以决定什么事情与村民利益有关，需要由村民 会议来决定。 其次，村民委员会实行村务公开制度。规定，村民委 员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每 六个月公布一次，接受村民的监督：由村民会议讨论决定 的事项及其实施情况；国家计划生育政策的落实方案；救 灾救济款物的发放情况；水电费的收缴以及涉及本村村民 利益、村民普遍关心的其他事项等。村民委员会应当保证 公布内容的真实性，并接受村民的查询。 第三，村民委员会决定问题，采取少数服从多数的原 则。这说明村委员的运作方式是委员制，而不是首长负责 制。此外，还规定，村委会对村民要坚持说服教育，不得 强迫命令，不得打击报复。这说明，村委会与村民之间的 关系不是行政上的上下级关系，而是以共识为基础的公共 管理关系。 这些运作规则，有很大的针对性，主要是解决村民自 治试行多年来所暴露的各种各样的问题。 不过，从这些规定也可以看到，村民自治在财政关系 和公共政策执行方面可能遇到一些问题：一是村的财政来 源是村提留，乡财政的来源是乡统筹。村委会负责村提留 的收缴及其使用，还负责乡统筹的收缴；二是村委会负责 实施国家计划生育政策、救灾救济款物发放、水电费收缴 等。 这