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中小城市学校布局规划探索思考 【摘要】整合教育资源，加大教育投入，促进高标准、 高质量、均衡化义务教育的实施，是当前基础教育发展的 重心所在。近几年*市经济快速发展，城市化水平不断的 提升，人口不断地向中心城区聚集，这对城市的基础教育 设施造成了很大的压力。为此，本文通过对普通中小学校 布局主要影响因素的理论分析，以*市中心区为例，结合 当前基础教育的现状和城市的发展情况，寻找适合于中小 城市中小学校布局的有效对策，并提出相应的建议和措施， 以促进中小城市基础教育的健康发展。 【关键词】 普通中小学；布局规划；均衡发展；*市 中心区 图 1 *市中心区区域位置图 基础教育是人才培养的奠基工程，是推动社会和经济 发展的人力资本积累。基础教育作为人们享有的基本教育 权利和个人发展的基础条件，关涉“学生”家庭和社会的 切身利益。实现基础教育发展的效率、质量和机会公平， 是现代化教育的重要目标之一。 中小学布局的本质是对城市基础教育资源进行优化整 合，其核心是实施对基础教育资源进行管制，城市中小学 布局的合理性，关系到对城市公共资源的利用是否科学合 理。 1.中小学校布局主要影响因素 城市中小学校布局应与城市居住空间布局相适应，而 城市居住空间的布局又涉及到城市的发展、城市的人口及 居住规模等等。因此从目前来说中小学校布局还存在着许 多不确定的因素：人口的发展趋势、城市的发展规模、基 础教育的发展趋势、中小学校规模大小对学校教育质量的 影响、中小学校寄宿制的利弊等等。 1.1 城市的人口发展趋势及居住空间的迁移 学生是学校的主体，学生的多少关乎着学校的数量和 规模。而中小学生是人口的重要组成部分，人口的发展趋 势直接影响着中小学生的数量。因此人口的发展趋势对中 小学校未来的社会需求有着决定性的作用。人口的聚集进 一步又带动了城市的快速发展，造成城市规模的扩大，与 此同时居住空间会随着城市发展不断转移。城市中小学校 与居住空间应保持相对应，每所学校和所服务的一定地域 的居住人口之间应保持相对稳定的服务关系，从而促进基 础教育的均衡化发展，加大城市基础教育资源的配置。 1.2 基础教育的发展趋势 1.2.1 均衡化发展 基础教育是教育的基础，是一个涉及到社会公平的教 育敏感领域。基础教育均衡问题的提出，实际上是教育公 平原则在基础教育领域的应用及拓展，这不仅是现实教育 资源特别是优质教育资源短缺的反映，也是人们对未来教 育发展的美好理想，是现代教育发展的新境界。基础教育 均衡发展的核心是数量和质量同时发展，关键是中小学校 发展均衡。它不仅关系到中小学校布局的均衡，而且还关 系到学校的教学质量的均衡，因为优质的教学质量是目前 我国大多数城市所遭遇到的“择校热”的主要动力。反之， 由于“择校”而导致城市基础教育布局混乱，有的学校人 满为患，而有的却招不满生源，并因此而导致学生上学距 离加大，给城市交通等造成了很大的压力。 我国社会和经济正向城市化发展，大中城市扩展，小 城镇建设，人口迅速向城镇集中。由于受教育意识提高和 就业的驱动，要求高质量的基础教育和机会分配均等，这 在城市已成为人们关注的焦点问题。*市是位于山东半岛 中部的区域中心城市，中心城区在大规模扩展，人口积聚 增加，旧城改造，新居民区建设，居民分布加速变化，使 原来就欠缺的教育资源正承受着极大的冲击。 1.2.2 学校布局合情合理。 教育现代化必须提倡现代化办学，规模办学可以发挥 城市的集聚作用，提高办学效益。学校布局要合情合理。 所谓合情就是在改制、合并、新建学校时既要考虑人民群 众接受优质教育的要求，又要方便学生入学，根据社区适 龄学生人口、教育需求，合理布点，不给家长和学生带来 过多过大的困难。所谓合理就是学校规模和班级规模要保 持适当的数额，不能过于庞大，也就是说既要从经济效益 出发考虑学校布局和学校规模，更要从教育学的角度来确 定学校布局、学校规模和班级规模。从国际教育发展的趋 势和中国人口出生率持续下降的情况来看，从长远发展而 言，学校规模、班级规模都不宜过大。因为学校规模、班 级规模的大小是对学校教育成效影响的重要因素之一。学 校规模过大会减少学生的归属感、减少学生参与学校活动 的平等机会、不利于学校的改革等等。而同样班级规模缩 小后，每个班的学生人数相应减少，教师与学生、学生与 学生之间接触与交往的机会随之增加，每个学生更有可能 得到教师的个别辅导和帮助，每个学生有更多的积极参与 的机会。这就会提高学生的学习兴趣，使学生有更积极的 学习态度和更好的学习行为，而且对教师也有积极的影响。 1.2.3 服务半径和服务片区应动态平衡。 国家标准规定小学服务半径不宜超过 500m，中学不宜 超过 1000m，在这个规定范围内，中小学生一般都能够就近 入学。这一标准对于学生的上学安全、就近入学等方面提 供一定的保障。然而这往往也造成中小学校布局规划上的 一个误区：造成中小学校布点太多、规模太小，教育资源 极大浪费。 现在国内一些发达地区的城市的建设与发达国家越来 越相近，人行道被挤占，非机动车道被取消，中小学生步 行或骑车到学校已越来越不现实。今后中小学生会更多地 依赖机动车，因此，中小学校的服务半径也应做相应的调 整。如在美国，为降低运营成本，公立中小学校的后勤服 务全部社会化。每个城市都设有专门的汽车接送中小学生， 很好地解决了中小学生上学、出行、交通安全等问题。由 于有机动车接送，中小学校可以设在距离较远的地方，布 点减少，服务范围扩大，能做到规模化、集约化。 为了确保中小学生能够就近入学，采用划分服务片区 的方法，以每一个中小学校为中心，按照服务半径及服务 人口规模的要求，通过城市主干道、河流、铁路等自然界 线，划分一定的居住区域，每所学校向各自服务片区内的 学生进行服务。在既要保证学生上学安全、方便、又要保 障学校规模化发展，节约教育资源的前提下，动态平衡， 合理划分。 1.3 服务人口 每所学校的服务人口数量主要取决于两个方面：一、 该学校规模的大小；二是城市适龄入学人口比例指标。 (*市基础教育实行的是小学五年制，中学四年制。) 学校的规模根据具体城市地域位置具体对待。*市中 心区新规划小学办学规模为 30 班，班额为 45 人/班；新规 划中学办学规模为 32 班，班额为 48 人/班。 适龄入学人口比例指标的高低可以反映城市中小学生 源总量的大小，从而影响城市中小学校布局的空间密度。 近年来，随着人口老龄化的加快，城市人口规模的扩大， 目前*市中心区的适龄入学人口比例指标基本维持在小学 55-57 座/千人、中学 44-46 座/千人的水平。 由此确定*市中心区义务教育阶段学校布局规划服务 人口为：小学 23 万人，中学 34 万人。 2. *市中心区普通中小学校布局存在的主要问题 图 2 *市中心区小学现状布点图 2.1 中小学校空间布局不合理，地区间就学压力不均 衡。 中心区有的区域中小学校配套过度密集，有的区域中 小学校配套严重不足，形成中小学校服务半径远近不均匀 的状况，造成学生无法就近入学的问题突出。 2.2 中小学校生均用地区域分布不均衡，老城区学校 生均用地不足。 从现状来看，*市中心区 88 所中小学校在校生 8.02 万名，每名学生平均用地为 26.29 m2，按照国家规定标准 基本达标。但是在老城区，中小学校学生平均用地仅为 19 m2，特别是一些居住人口密集地段的学校班级人数高达 7 多人，生均用地仅为 6-8 m2 左右，用地极为紧张，远远不 能达到国家规定的标准。 2.3 部分学校为筹集办学资金，改善办学条件，利用 有较高商业价值的地域优势，将部分用地改为商业用房， 造成了教学用地的紧缺。 图 3 *市中心区中学现状布点图 2.4 在住宅区的开发中，中小学校配套建设严重滞后 于商品房开发，难以保证“同时建设、同时交付使用”， 有的无配套学校，有的低于正常学校，成为“麻雀学校“， 有的学校建设散漫无序，与社区结构不吻合，有的是开发 商与周边学校达成协议，投入资金来改造学校，打乱了学 校的布局，还有的建设主体不明确等等。 2.5 厂办学校规模小、设施不配套、教学环境差。 *市中心区厂矿学校多，规模小，再加上原有的规模 较小的区属中小学校，从而造成了中小学校布局密集，但 还满足不了社会需求的局面出现。 2.6 就学的流动人口子女人数将继续以较快的速度增 长，由于其流动性强，不易管理，给各中小学校带来了一 定的就学压力。 目前*市中心区的流动人口已达 12 万人左右，已约占 城区常住人口的 1/5，占全市流动人口总数的 2/3，人口规 模持续增长。流动人口的规模增长，必然带有大量的学龄 人口，这就给中心区的基础教育带来了巨大的压力。目前 流动人口的子女就学困难，许多学龄少年不能上学混迹于 社会中并可能形成犯罪，给社会造成了很大的危害，这已 经成为全国各大中城市普遍的社会矛盾之一。 另外，在中小学校布点建设中，还存在着中小学校教 学设施配套不完善，社会力量办学比例偏低、教育投入不 足等问题。 3. *市中心区普通中小学校布局规划的基本对策 图 4 *市中心区现状人口分布示意图 优化中心区中小学校的布局，其关键在于对城市基础 教育资源进行整合。为使中小学校布局规划成为基础教育 建设的基石、合理利用土地资源的保障、教育用地法制化 的基础，政府进行建设决策的依据，规划首先坚持“五个” 基本原则：即严格遵循城市规划要求；统筹规划、分期实 施、持续发展；从客观实际出发，合理调配现有资源；扩 大办学规模与兼顾就近入学相统一；对教育需求的科学预 测，防止二次建设造成的浪费。其次规划通过分析研究提 出基本的对策，以科学合理的进行中小学校的布点。 3.1 合理预测中心区中小学适龄学生人数，确定中小 学校的数量，以利于中小学校的科学布局。 学生是学校的主体，适龄学生数量决定着学校的数量 和规模。合理预测中心区中小学适龄学生人数，是中小学 校布局规划的重要内容，也是中小学校布局的关键因素。 适龄学生数量的预测主要是依据中心区人口数量预测 的基础之上的，因此规划首先对城市人口规模进行分析和 预测。中心区人口规模预测主要通过两个方面进行分析： 首先综合分析了中心区近五年人口总量的变化、第五次人 口普查资料等资料；然后在*市城市总体规划、* 新区发展规划、*市高新技术产业开发区城市发展规 划中人口规模的基础上，分别确定了中心区近期和远期 的人口规模及其居住分布。通过中心区人口确定及其居住 分布，并分析了人口年龄结构变化及近五年中小学生数量 变化的基本特点，结合流动人口子女的数量变化趋势，确 定规划期内中心区中小学生适龄人口规模及其城区分布， 从而进一步确定规划期内中小学校的数量、分布及其服务 范围，以作为城区规划布点的基本依据之一。 3.2 制定中小学校规模的建设标准，为规划实施提供 依据。 随着我国经济的快速增长，由原教育部于年 颁发实施的城市普通中小学校建设标准已不适应新形 势下城市中小学建设的需要，根据国家三部委于 XX 年 7 月 1 日发布实施的城市普通中小学校校舍建设标准规定： 30 个教学班规模的小学，生均规划建筑面积为 7.2 m2，；30 个教学班规模的初中学校生均规划建筑面积为 9 m2，；30 个教学班规模的高中学校生均规划建筑面积为 9.2 m2，。建筑面积标准的提高，必然就要扩大用地面积。 据教育部发展规划司提供的信息：目前正在编制中的 普通中小学校建设用地标准规定的普通中学生均用地 标准为 28.17 m2，小学生均用地标准为 27.24 m2。 因此根据目前基础教育的发展趋势、*市经济发展水 平、教育部门的研究报告等，本次规划确定新规划的中小 学校班级规模、用地规模及建筑面积如下： 小学：办学规模不宜低于 30 个班，每班班额 45 人， 占地面积不宜少于 3.0hm2，建筑面积生均不少于 7.2 m2； 中学：办学规模不宜低于 32 个班，每班班额 48 人， 占地面积不宜少于 4.3hm2，建筑面积生均不少于 9.0 m2。 以上规定只限于新规划的学校，对于现状学校及已规 划的学校根据具体情况予以调整和改善。 标准学校用地平衡推荐表 学校种类 小学 初级中学 班级规模 30 32 学生人数 1350 1536 总 用 地 建筑用地 面积 12250 15360 比例 41 36 运动场地 面积 13253 21290 比例 44 50 绿化用地 面积 3000 3600 比例 10 8 勤工俭学用地 面积 1497 2750 比例 5 6 合计 面积 30000 43000 比例 100 100 生均占地面积 22.2 28 注：计算建筑用地依据的建筑容积率：小学为 0.8，中 学为 0.9。寄宿制学校可按照住宿生每人用地面积 5m2 的标 准执行。 3.3 明确中小学校网点布局规划，为中心区基础教育 持续发展打下基础。 3.3.1 中小学校网点布局原则 *市中心区中小学校布局规划结合中小学校特点，主 要遵循以下原则对规划区域内的学校进行网点布局和规模 界定。 3.3.1.1 均衡发展的原则 学校的均衡布局应根据中心区的人口分布，结合学生 来源、人口密度、交通等因素综合考虑各类学校的分布。 3.3.1.2 就近入学的原则 考虑到中心区各片区的城市职能分工的不同，应根据 具体情况具体对待。中小学校规划布局可适度扩大中小学 校服务范围，其服务半径也应做适当的调整。 3.3.1.3 集约化原则 学校建设应贯彻集约化原则，保证一设定的规模，设 置合理的服务半径。这样才能最大限度的发挥教育资源， 又能节约社会的成本。 3.3.1.4 安全的原则 学校的位置关系到学生上学是否方便、是否安全。 3.3.1.5 环境适宜的原则 新建的普通中小学校，校址应选在交通方便、地势平 坦开阔、空气清新、阳光充足、排水通畅、环境适宜、公 用设施比较完善、远离污染源的地段。 3.3.1.6 综合性原则 中小学校的布局应根据城市不同片区的建设如老城区 的旧城改造、新区的规划建设、高新区的居住布局及城市 边缘乡镇的发展趋势，综合考虑、科学定位，以免造成二 次建设的浪费。 图 6 *市中心区远期小学规划布点图 3.3.2 中小学校网点布局规划策略 3.3.2.1 分片区进行规划布局，不同片区应具体对待。 完整的中小学校空间网点布局，是促进优质教育资源 均衡发展的基础。然而受城市发展进程影响，中小学校空 间网点布局是受不同城市地域的用地发展所限。如城市新 区往往用地条件较宽裕，而老城区一般用地比较紧张。 规划结合中心区土地利用片区的划分，将中心区规划 为老城区、新城区、高新区和城市边缘区四大片区。 各个片区根据用地现状、用地规划及人口流动趋势等 实际情况，本着可操作性强的原则，对整个中心区每一个 现状存在、规划未建的中小学校都进行了详细的调查分析， 其中包括学校规模、服务片区、主要生源、学校发展设想 及学校周边用地等，通过撤、留、迁、并、扩、建等措施， 实现教育用地的整合，使每一所学校都成为规范化标准学 校。因此，规划对于老城区学校首先满足空间布点的需求， 对“麻雀”学校进行撤并改造，近期用地指标并不强求高 标准，随着老城区的旧城改造的逐步实施，来解决学校用 地的不足，具体学校根据用地情况具体对待；新城区学校 多是新规划的学校，用地往往比较宽裕，考虑长远发展， 学校建设的标准可进行提高；高新区学校根据高新区居住 用地比较分散、中小学校服务的范围比较大及工业企业流 动人员子女就学等因素，对新建的学校控制规模都比较大， 从而为高新区基础教育长远的发展留有余地；城市边缘区 学校往往用地较为宽裕，但是生源较少，规划学校主要以 撤并为主，并适当扩大保留学校的用地规模，提高学校等 级。规划通过定性和定量两方面对规划实施的主要中小学 校项目进行界定，以保证规划的顺利实施。 图 7 *市中心区远期中学规划布点图 3.3.2.2 近远期结合，规划指标刚性弹性相结合 中小学校的发展是一个客观的过程，存在过渡时期， 在制定规划指标时，既要严格按照国家相关规范执行，又 要考虑实际需求与可能，带有适度的弹性。近期中小学校 根据预测的人口规模及空间分布，注重对中心区中小学校 布局调整和整合，规划的基本指标做到既因地制宜，又保 证适度超前。远期中小学校考虑到长远的发展，注重基础 教育的均衡发展及中小学发展趋势，规划具有一定的弹性， 以为将来城市总体发展及基础教育的调整留有余地。 图 8 *市中心区小学规划服务片区示意图 图 9 *市中心区中学规划服务片区示意 4. 中小学校布局规划实施建议 为提高规划的可操作性和实施效果，规划结合中心区 内的实际情况和发展要求，积极提出管理对策，并提出了 相应的建议。 中小学校布局规划作为城市规划的重要组成部分，是 城市建设的法规性文件，各级教育、规划、城建等部门应 严格执行，共同抓好中小学校建设，以保证基础教育的长 远发展。 加强宣传，提高认识。 必须加强对教育发展趋势和发展目标的宣传力度，明 确基础教育尤其是中小学教育在终身教育体系当中的重要 地位。同时应提高人们对规划重要性的认识，做到全民关 心中小学校规划，重视中小学校布局，完成中小学校建设。 合理利用现有教育资源，实行中小学校布局调整与旧 城改造、新区开发相结合。 坚持适度规模办学的原则，合理利用教育资源，实现 教育资源的优化配置。把资金重点投向旧城长期保留、新 区新建的中小学校，对规划期间计划撤并的学校，只保证 没有危房，不再增加投入，防止出现重复性投资，造成资 源浪费。在布局调整过程中，注意重组教育资源，充分利 用布局调整后腾出的校舍，撤并的中小学校或用于办幼儿 园，或成人学校等。 划