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“以宅基地换房”的思考 加快新农村建设是新时期政府工作的重点，其中，如 何加快小城镇建设、推进城乡统筹发展都是新农村建设必 须面对的课题。天津市华明镇是首批“以宅基地换房”的 试点镇，它的做法为加快小城镇建设、统筹城乡发展做出 了新的探索。为了学习其宝贵经验,我在挂职单位的帮助下,通 过实地参观、查阅资料等方式，深入了解了华明镇以宅基 地换房的经验和做法，并结合我区实际作了一些思考。 一、华明镇的基本情况 华明示范镇坐落于天津市东丽区中北部，毗邻空港物 流加工区、滨海国际机场和东丽湖，东望渤海，西接市区， 南眺海河，京津塘、津蓟、津滨高速和外环、津汉、杨北 公路及北环铁路交汇左右，具有独特的地理优势。华明示 范小城镇的建设于 XX 年 4 月全面启动，XX 年 10 月竣工。 示范镇建设共涉及原华明镇、军粮城镇 12 个村宅基地 12071 亩，规划用地 8427 亩，共划分为农民安置区、新市 民安置区、商业商务区三个功能区，总建筑面积约 410 万 平方米，规划人口达 8 万人。示范镇布局科学、错落有致， 配套齐全、环境优美，管理完善、就业充分，完美体现了 人文关怀和人与自然和谐共处。 二、华明镇“宅基地换房”的基本做法 宅基地换房的核心内容 所谓以宅基地换房就是在国家现行政策框架内，坚持 承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则， 高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集和生态宜 居的新型小城镇。农民以其宅基地，按照规定的标准，换 取小城镇中的住宅，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地 统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。新的小城镇除了 农民住宅区外，还规划出一块可供市场开发出让的土地， 用土地出让收入平衡小城镇建设资金。如华明镇共有宅基 地 12071 亩,原户均宅基地 0.8 亩,建设新镇只需新占耕地 8427 亩,尚有大量土地节余，完全可以实现耕地占补平衡。 具体来说，天津的“宅基地换房”的组织实施：由常 务副市长挂帅，由国土资源部率先安排 6402 亩周转用地， 然后由东丽区政府牵头，由区建委成立一个建筑公司 天津滨丽公司，负责征地、融资、建设，政府负责制定政 策、做好群众工作，清点土地，企业向银行贷款融资，房 子建好之后，农民按相应的标准以宅基地置换城镇商品房。 力争做到“政府不拨钱、企业不亏钱、农民不出钱”，实 现新农村建设又快又好推进。 宅基地换房的步骤 1、房屋普查、建立档案：自 XX 年开始，华明镇首先 做了两件事：房屋认定和人员身份认定。以镇为单位，由 城建规划部门进行房屋普查和测量，建立房屋档案，获得 准确的第一手资料。 2、规划建设：华明镇“宅基地换房”项目从 XX 年开 始规划，XX 年 4 月开工建设，规划区内可容纳 18 万人居住。 3、村民申请：通过前期的调查和测量，经多方征求意 见后，由镇政府制定换房政策和标准。政策制定之后，由 村、镇干部深入农村做好宣传工作，让农民充分了解政策 内容，满意者提出搬迁、换房申请，当一个村 90以上的 村民提交了申请之后，村委会和镇政府签订合同，整个过 程涉及份合同，做到不强求，不强制，不强拆，力求规 范行政、依法办事。 4、实施换房：按照天津华明镇以宅基地换房的政策内 容，换房遵循两大标准： 房屋有效面积：根据之前房屋普查的数据，村民 的房屋分为主房和附房两种，其标准为：每一平方米主房 可置换一平方米商品房，每二平方米附房可置换一平方米 商品房。 人均置换面积：华明镇的政策规定，换房按照 30 平方米人的标准置换商品房，一户人家最多可换取 3-4 套房子。超出面积部分，给予货币补偿。 三、“宅基地换房”的特点 华明示范镇建设是加快推进农村改革发展的成功实践， 是加快城乡经济社会一体化新格局的成功探索，概括起来， 主要是实现了几个方面的创新： 1、农村土地流转制度的创新。华明示范镇宅基地换房 在国家现行政策框架内，在不增加建设用地指标的前提下， 先由市土地行政主管部门供给小城镇建设用地周转指标， 在一定时间内以农民原有宅基地统一组织整理复耕还田， 实现占补平衡，耕地不减。新的示范镇除了农民住宅区外， 还规划出供市场开发出让的土地，用土地出让收入来平衡 示范镇建设资金。 2、农村集体经济组织形式的创新。实行宅基地换房以 后，村民生产生活方式随之发生改变，现有村集体经济的 经营管理方式也将随之改革。改革的总体思路是：保留农 民集体经济组织成员身份不变，以建立现代企业制度为目 标，进行农村集体经济组织产权制度改革，成立新型经济 组织。通过社区股份合作制将农民组织起来，把土地承包 权和剩余资产变成股权，让资产流动、组合，向规模经营 集中，形成若干个新型经济实体，使之成为居民劳动就业、 增加收入的一个重要载体，实现农民的劳动联合与资本联 合，走共同富裕的道路。 3、建设投融资方式的创新。华明示范镇大胆改革“以 政府直接投资为主导”建设小城镇的投融资方式，积极推 行以宅基地换房为手段的“以地生财，以城养城”的做法， 有效解决了建设资金问题。组建政府性投融资平台，以土 地融资形式为主力资本，贷款建设农民安置区，将华明示 范镇项目建设本身拥有的资产作为项目资本金，以其收益 作为还款保证，将项目资产收益权作为质押条件进行融资。 同时，利用市场手段，通过招拍挂方式出让规划的经营性 用地，出让土地所得收益用来偿还贷款，形成多元化投资 格局，达到项目的资金平衡。 4、小城镇扶持政策的创新。除制定宅基地换房相关政 策外，政府有关部门还制定出台了建设用地流转、环境保 护、产业发展等系列政策，引领区域经济发展方向，确保 宅基地换房沿着健康的方向发展。如对土地出让金政府纯 收益及土地交易契税全部或部分返还；对置换出的建设用 地指标用于经营性用地的，一律按规定实行招拍挂出让， 土地收益主要用于农民还迁房建设和基础设施投入，耕地 占用税在一定时间内返还，五年内对坐落在示范镇规划建 设区域内的新建企业，其缴纳的各项税费，市、区分享部 分本部返还，上述资金由示范镇实行专户储存，专项用于 示范镇社会公益性建设和管理支出。 四、启示和建议 省委十届十次全会和市委五届七次全会指出：要大力 实施城镇化带动战略，增强城镇对经济社会发展的辐射带 动作用。华明镇在创新小城镇投融资体制机制，多渠道筹 集城镇建设资金；实行城镇建设用地增加与农村建设用地 减少挂钩，探索集约用地的新型城镇化模式方面为我们提 供了一些有益的做法，以下是我个人的启示和建议： (一)科学规划 规划是小城镇建设和发展的蓝图。没有科学的规划， 小城镇建设就会无章可循。也将给小城镇的长期发展和未 来建设造成隐患。借鉴天津以“宅基地换房”的经验，我 认为小城镇规划要做到：1、规划一定要有前瞻性，既要满 足近期建设的要求，又要预计未来发展的可能性，以避免 后期重复建设和浪费。2、规划要坚持可持续发展的原则， 做到合理布局，并使各专项规划相衔接，实现基础设施共 建共享，使小城镇的形成和发展能与周围地区构建良性的 社会经济互动关系，实现经济社会和生态环境的可持续发 展。3、规划要突出特色性。要把自然因素、社会因素、人 工因素有机地结合起来，因地制宜地创造出城镇特色。 合理选址 华明示范镇选址在空港物流区对面、高速公路与津汉 公路相交处，这里交通便利，区位优势明显，同时滨海新 区发达的工业、物流体系为农民提供了广泛的非农就业， 改变了农民的生产方式，进而也为改变农民的居住方式打 下了基础。预计未来全镇域内会生成 28 万个就业岗位，而 按全镇总人口的 70推算，需就业人口为 2.87 万人，而未 来 10的就业机会就可满足华明示范镇的就业需求。所以， 我们在试点选址时也要将良好的区位优势作为首要条件， 使老百姓搬入小城镇后财产升值，就业机会增加，实现可 持续发展。 (三)多元化融资 小城镇是城市和农村的结合点，是国民经济的主要载 体，是对外发展的窗口。虽然目前我区也在尝试多元化的 投融资体制，但总的来说，政府部门的投资仍然是最重要 的，甚至是单一的投资渠道。在当前的财政体制和经济发 展水平下，各乡镇在小城镇建设的投入力度也不同程度的 受到了“吃饭财政”状况的制约。 小城镇建设不仅要让老百姓能够搬得出，还要让他们 住得稳，这就需达到“老百姓不出钱、资产大幅增值、生 活品质大幅提高、生活就业有足够保障”几个目标，才能 得到百姓的支持。而这些都需要巨额经费的支撑，需要多 元化的筹措资金： 土地出让，筹措资金：坚持规划先行，按照“适度超 前，因地制宜，突出特点”的要求，将小城镇内用于商业 开发的地块进行招、拍、挂，通过土地出让获得启动资金。 我区 4 个小城镇大约 400 亩闲置地，以每亩 60 万计算，可 筹措 2400 万资金进行前期滚动发展金。 土地复垦，筹措资金：借鉴天津宅基地换房的经验， 将群众搬入小城镇后，对他们的宅基地及村庄进行复垦， 我区 4 个乡镇以 28 个村 14000 户拟迁入小城镇后，可新增 耕地约 8400 亩，按照每亩耕地复垦指标 2.2 万元计算，减 去复垦成本每亩 0.6 万元，可筹措资金 1.344 亿元。 房屋建设，筹措资金：建设商业楼，通过出售店面和 安排适当比例的商品房开发，补充资金。 加大政策支持力度 天津市围绕试点下发了 10 多个配套文件，除了在土地、 资金等方面大力创新以外，还在土地增值、农民安置、降 低农民居住成本等方面给予财政扶持政策。规定进入规划 区内的新建企业，其缴纳的市级分享收入包括增值税 (6.25部分)、营业税(50部分)、企业所得税(10部分)和 土地增值税(50部分)，五年内通过年终结算返还给镇政 府，专项用于小城镇社会公益性建设和管理支出。新建企 业缴纳的区级分享收入，包括增值税(18.75)、营业税 (50部分)、企业所得税(30部分)和土地增值税(50部 分)以及区级固定收入，包括城市维护建设税、房产税、车 船税、土地使用税、印花税等，返还给小城镇。宅基地换 房新建楼房按经济适用房对待。制定优惠政策各级的权力 大小不同，但我们可根据自身实际，对进入规划区的企业 给予不同程度的优惠，提高企业积极性，盘活小城镇。 (五)解决土地流转问题 我区属于山区，土地资源相当有限，随着城市建设的 日趋加快，土地越来越成为制约我们发展的不利因素。在 这方面，天津华明示范镇的几个做法是值得我们借鉴的。 一是由国土资源部门划拨一定数量的周转用地，通过国土 部门划拨周转用地用于前期项目启动或把土地率先进行性 质转换，然后上市招、挂、拍，以土地融资。二是农村土 地整治和城乡建设用地增减挂钩的做法。对农户的宅基地 甚至整个村庄进行整治并新增耕地，实现建设用地增加与 农村建设用地减少相挂钩，建设用地总量保持平衡。农村 新增耕地形成的挂钩指标用于城市建设，政府从土地出让 收益中转移部分资金用于农村和农民。 (六)做好方案 项目能否顺利推行，关键看方案是否完善、实施是否 到位。借鉴天津宅基地换房的经验，方案的实施必须分步 骤有序进行：让村民先申请，再审核，然后根据申请审核 通过的比例决定能否推行、该做哪些调整。 做好拆迁安 置。根据我区百姓的特点，手中有粮，心中不慌的人依恋 土地；手中有房，心中不慌的人求安全。要针对群众的不 同需求给出多种选择，可以使给予房屋安置，也可以给予 货币补偿，安置的标准一定不能损害老百姓的既有利益。 做好就业安置。要想项目顺利推行，并且不留后遗症，必 须解决好安置户的就业问题，要确保失地农民有工作，并 且有收入。首先由政府出资，对进入小城镇居住的农民有 针对性的进行就业培训，能基本满足当地企业的需要，或 为自身创业打下基础，真正实现劳动力就地消化，企业、 社会、农民三赢。做好生活保障。我们做好百姓生活保障 包括以下几方面：社会保险的缴纳、医疗设施保障、教育 问题解决、交通设施便利、公共设施齐全。 注重群众自愿 华明示范镇实施宅基地换房的每一个步骤，都体现了 以人为本的理念，充分尊重农民意愿。实施宅基地换房的 村，村民要自愿向村委会递交拆迁还迁申请，不强迫一户， 只有同意的农户达到 90%以上，经批准后方可实施。“家中 有地，进退有据”。长久不变的土地承包经营权和依法保 障的宅基地用益物权，是农民的财产权利，也是农民赖以 生存的物质基础，所以我们在工作中不能把放弃承包地和 宅基地作为农民进城的条件，而是要充分考虑群众的利益， 强调自觉自愿，获得群众的支持才能更好的开展工作。 (八)多部门密切配合 新农村建设和小城镇建设是个系统工作，涉及到国土、 规划、建设、税务、治安管理、基层组织等单位，靠单个 部门难以开展工作，项目实施中不能够为了维护部门的利 益而相互之间推诿