一种可能选择的制度安排.docx

一种可能选择的制度安排 中共中央正式颁布实施关于建立健全惩治和预防腐败实 施纲要，既表明高层塑造廉洁政府的迫切，也反映出一 个体制转型国家，要在政府主导下建设一个市场经济，政 府廉洁使命的繁重。 经济转型中的廉政问题 所谓繁重，是指在体制转型国家，政府与经济不得不 保持某种联系，这种联系来得要比发达国家紧密。25 年前， 每个人每月吃多少粮食，穿多少衣服，都是国家计划的。 从那个时代脱身，搞市场经济，也就是逐渐由个人、企业 来解决自己的需求问题，自发的通过交易，形成前后左右 相互需求的关系，是一个我们称之为市场发育的过程。因 为我们在这之前被计划惯了，突然要人自理需求，并不是 件容易的事。于是，市场经济就先由政府主导，比如改革 之初，多生产的粮食钢材等等，你可以自己决定卖给谁卖 多少钱，但前提是你得现把政府要的交了，政府好拿去给 暂时付不起市场价格的个人和企业。在人与人、企业和企 业还没拉上相互需要的关系时，即市场还在发育过程时， 政府为这些交易主体的成长提供着稳定的交易环境，保持 着发展与稳定的均衡。事实证明这是我国代价最低的市场 化道路。这一点，不仅与前苏联改革的对比中已得到证明， 而且我国年均 9的经济增长奇迹也给予了充分的证明。 但是，在经济学眼里，并没有全是收益没有代价的免 费午餐。政府与经济较为密切关系，又使我国的廉政建设 任务相当繁重。在市场秩序由于市场发育程度不高而没有 形成时，许多不该由政府维持的秩序依然需要政府来维持。 我们不能指望每个维持秩序的官吏都是圣人，都尽心维持 秩序而不干点别的事情。再说，计划经济除了留下贫穷外， 它还留下原来用来管制经济的过多官吏。一定约束条件下， 官可以靠政绩晋升来约束他们对经济的非分之想，而吏的 晋升机会较少，吏跟官的最大化目标显然不同。因此。制 度安排在建设廉洁政府时就显得尤其重要。在一个情况千 差万别的大国，中央政府总结了计划经济因缺少激励、信 息费用过高而失败的教训，选择了财政包干分成制度，给 信息相对充分的地方政府相应的财权事权以激励，不仅改 革和发展更加遵循客观规律，建设廉洁政府也更有的放矢。 XX 年，我应邀在中央党校讲课，谈“政府价格”。内 容就是我带人在浙江做三角洲观察电视节目时的观察。 通过比较，我发现财政包干分成制度导致的地方政府竞争， 客观上促使了各地政府纷纷降低自己的“价格”，注意廉 政建设，以吸引投资发展经济。据说有中央领导接受我的 看法，当年他去内蒙视察工作时就叮嘱当地党政官员，开 发西部不要仅伸手向中央要钱，重要的是要让政府自己便 宜下来。 但是，我也注意到，即使是在同样的制度安排下，各 地政府廉洁却呈现出较大差异。事情何以如此？ 浙江廉洁政府的激励何来 XX 年，为创新政府电视节目我又去浙江。跟当地 专家座谈和实地调查的判断是，那里的政府恐怕是全国相 对较廉洁和便宜的政府。在一个资源相对贫瘠，民营经济 为主导的地方，经济增长持续领先全国平均速度的就是证 明。我们很难相信，一个不廉洁的政府，价格很贵的政府 会创造那样的经济奇迹。问题是，什么样的激励使浙江上 上下下政府选择了降低自己价格，注意政府廉洁的呢？经 济学研究人的行为选择，政府也是人，人总是趋利避害的， 那是什么约束条件让浙江的大大小小政府觉得降低自己 “价格”廉政，是不错的选择呢？ 浙江改革开放前，由于是海防前线，自然资源相对匮 乏，国家自然在那里没有多大投资，国有企业和与之相联 系的制度和官员也相对较少。地方包干，地方政府要发送 “GDP”政绩信号，要让自己手里多些钱花，只好靠民间私 人商业经济来发育市场。靠发展私营经济来发送“GDP”政 绩信号，让当地财政宽裕，就要降低这种交易主体的创业 成本，就需要降低政府的“价格”。于是，我们见到了政 府当初给私人经济带上集体红帽子，以节约他们交易费用； 后来又见到了浙江金华在全国首创的政府办事大厅，瑞安 的“锯柜新政”，以及一个农民竟然可以因为稻田里养鱼 的水不合格而起诉环保局的故事。政府降低自己的价格， 大大节约了新的交易主体产生以及创业的交易费用。有人 创业便有人就业，便有更多的相互依赖的市场需求，便有 了更多的收入和购买，自然也有了更多的“GDP”和地方财 政收入。与民营经济有这样联系的地方政府，自然有了激 励来降低政府价格，抑制官员贪污，以及建设廉洁政府； 而且，也有这样做的信息。 我不是说，浙江的官吏就完全没有腐败。但由于在财 政包干分成制度与剩余索取权清晰的交易主体的这种关系 和组合，可能是浙江官吏较少贪污，成了中国相对最廉洁 便宜政府的重要原因。 外商为何从广东迁徙 从经济学的角度看，政府廉洁，政府“价格”低 ，是 会大大节约市场发育和运行费用的。但是，经济学也讲约 束条件，各地交易主体不同，各地政府对廉洁的选择就有 差异。广东的约束就与浙江不同。 由于市场的空间成本，港澳台这种交易主体的投资， 最初大都选择了这里。广东政府主要是依靠这种交易主体 来发育市场的。 由于这类交易主体来自经济远较中国发达的地区，对 主导经济的政府的价格高低，没有浙江的交易主体那么敏 感，再说改革开放初期，即使在经济活动中发生的官吏的 索贿贪污，在港澳台这种交易主体看来也是毛毛雨，也相 对便宜，不是多大的成本，所以依然有较快的市场发育， 人和人繁衍出越来越多的相互需求关系。 但从 XX 年开始的，许多日本以及港台企业从珠三角迁 徙到长三角的情况可以看出，广东对降低政府价格的激励 没有浙江来得大。日本产经新闻对此所作的一个详细调查 表明，这种迁徙除了劳动等要素的价格原因外，抱怨广东 “桌子下面的费用越来越高”，是其有新的行为选择的重 要原因。但是，由于这类交易主体毕竟是有剩余索取权的 企业，行贿毕竟有个局限，没有剩余的交易不做，因此， 这个地方的人和人相互需求的市场关系依然在扩展，经济 还在增长，有变化的只是速度。 东北一些地方为何官吏成批倒下 在东北和西部地区，在财政包干的制度安排下，路径 依赖使当地政府使他们更多的选择了国有企业。依靠这类 企业做大“GDP”，只好给他们身上堆放更多的非市场定价 的资源，比如财政补贴、贷款、上市圈钱等等，结果使那 里的人和人之间相互需求的市场关系发展缓慢。 由于许多非市场的资源配置权在当地政府，企业要靠 跟政府官员的关系才能获取，于是这些企业就通过赠送股 票、与政府官员亲属做生意等五花八门的手段来行贿。而 且，由于这类企业都是剩余索取权不清晰的企业，行贿也 缺少节制，以致在越来越多官员被俘虏的同时，市场发育 的成本也越来越高，使市场真正需要的交易主体难以分娩 和扩展。人们不难注意到，不少倒下的官吏大多跟企业股 票有关系，而在前些年企业上市都是有指标有管制的分配， 股票就是一种非市场配置的资源。 地方包干带来的地方竞争，又使创业需求流向创业成 本较低的地方，马太效应出现了，政府越贵越穷，越穷政 府越贵。一些政府价格高的地方，干脆放弃了没有希望的 竞争在这样约束条件下的最大化就是选择贪污和寻租。 东北一些地方，一个城市从上到下就有上百官员倒下，说 明的就是，在竞争取胜无望的情况下，官吏是如何行为选 择的。 东北由于国企密集，不廉洁官吏的数量相对多些，当 然是一个极端的例子。但是，我们在国企不少的中西部地 区，与浙江、广东比，建设廉洁政府的工作还是相对繁重 许多。比如，这些年地处交通枢纽武汉的落后，被媒体夸 张为“中部塌陷”，但不能说跟政府价格和官吏行为没有 关系。我两年前到江西讲课，当地一位教授给我说他想写 文章，认为当地餐饮服务业占 GDP 的比例较大不好。我说 守本分的经济学恐怕要分析假说的是，当地人为什么选择 吃喝比发达地区还来得厉害。后来湖南朱锡庆教授也说他 那里的人也爱吃喝。我说，一个假设是官吏对创业需求的 管制繁琐，办事情总得拉关系，于是就先投资吃喝。虽然 吃喝是代价，但办成事的好处总要来得大些，否则选择吃 喝的投资就会变小。但是，这有害于生产性的投资创业活 动。前些年由于空间距离去内地的投资少，本地的私人投 资大都根据比较优势选择密集劳动，赚点汗水钱，利润薄。 政府贵了，就可能使许多创业活动不发生了。从这个角度 可以多少帮助我们理解发达与不发达地区差异形成的原因。 山西与山东等地的差异何在 政府对降低自己价格缺乏激励，还有些特殊的例子。 一些有垄断资源的地方，东西不愁卖，政府就靠它来发送 “GDP”的政绩信号，无需更多操心约束官吏，降低市场的 发育成本。前些年，并不以报道山西为己任的中央电视台 “焦点访谈”在一周之内就两次报道山西警察上路敛财， 说明的就是这个情况。现在能源紧缺，山西很好过， “GDP”也好看，但这是依赖其他地方市场发育良好的结果。 上世纪末，能源大省的山西，人均可支配收入掉到全国最 后引起当局震惊。现在主要靠煤炭过上好日子的山西，不 知道对政府的价格，对降低市场发育的成本有没有新的体 会。 而在商品愁卖的、“GDP”主要靠市场交易才能做大的 地区，对官吏约束就有很大不同。我注意到就在山西警察 上路敛财的新闻披露时，山东政府却是发文讲话严禁权力 部门上路罚款。那里的高官教育官吏的理由很简单，一辆 在山东高速公路行驶的外地货车会给山东带来数百元的需 求。我也注意到，山东的海尔、海信等家电产品都是要通 过全国市场才能挣到钱，给当地创造“GDP”的。而这主要 靠市场交易来获益的经济，才使在财政包干下需要做大地 方经济的政府，有激励有信息来约束官吏和改善交易环境。 商品流通中“政府价格”与经济成长的关系，陕西政 府大概也是意识到了的。XX 年我到西安参加当年的中国经 济学年会。回来在咸阳机场候机看当天的华商报，发 现当地政府宣布，即日起当地警察不得以任何理由对外地 车辆罚款，只准口头教育，动口不动手。 一点猜想 情况大致表明，地方财政包干分成制度的廉政效果， 在民营经济发达的地方较为明显。这是需要思考的现象。 目前，我国还有几亿农民在市场边缘徘徊；再说，和 谐理性社会并不是仅仅有了人和人、企业与企业相互需求 的经济关系就能成就，还需要相应的文化来维系和粘连。 因此可以预见，在我们这个大国，市场经济与政府较密切 关系可能还将保持相当时间。 这个背景可能也意味着：我们建设更廉洁的政府和更 便宜的政府，地方财政包干分成制