中心镇建设存在的主要问题及对策.docx

中心镇建设存在的主要问题及对策 一、基本情况 台州市共有 14 个省级中心镇，其中两个中心镇为县城 所在地。近年来，台州市各中心镇坚持城镇化与工业化互 动，因地制宜，突出重点，狠抓城镇基础设施建设，大力 培育特色支柱产业，推进城乡环境综合整治，中心镇建设 取得了重大进展。 城镇规模不断扩大。各中心镇以框架建设为重点， 城镇规模刚性扩张，12 个中心镇建成区面积达到 13_以浙 江省台州市为例 3.11 平方公里，人口达到 55.3 万人，城 镇化水平达 42.9%。 产业特色逐步形成。各地依托当地的产业基础和 资源特色，坚持宜工则工、宜商则商、宜农则农，着力特 色产业的培育和发展。如院桥镇以五金机械及摩托、木制 工艺品、塑料制品和文化纸业制品为主的四大支柱为特色 产业；金清镇以高科技工业和高科技农业为主要支柱产业， 工业经济已形成以电子照明、轻纺针织、机电产品、建筑 建材、工程塑料为龙头的工业体系；杜桥镇先后建成眼镜、 机械、医化、工艺品等五大工业集聚区；横溪镇采取农业 与工业齐肩并进，全镇建有杨梅、柑桔、提子、高山蔬菜 等 5 个合作社，这些产业经济已经成为推进中心镇建设的 主动力。 规划编制有序开展。全市 12 个省级中心镇都已完 成第一轮总体规划编制任务；给水、排水等专项规划基本 编制完成；中心镇详规覆盖率达 70.2%，其中有 4 个中心镇 详规覆盖率达 85%；镇区村庄建设规划编制率完成 100%。 城镇的生活服务能力得到加强。近几年，各中心 镇在建设城镇时，都特别注重街道住宅、交通网络、供排 水、供电、绿化、市场设施等基础设施的投入，不断配套 服务设施建设，丰富了群众生活，推动两个文明建设。 城镇管理力度进一步加大。各中心镇都设有城建 管理办公室，并有专人负责管理；建有城建队伍和环卫保 洁队伍，并制定相关的管理制度，城镇面貌明显改善。 二、存在问题 部分中心镇规模偏小，难以发挥集聚和辐射效应 目前台州的 12 个中心镇，泽国、大溪、杜桥 3 个中心 镇镇域人口超过 20 万，金清镇镇域人口超过 10 万，而建 成区人口超过 10 万的只有泽国、大溪 2 个中心镇，城区人 口不足 5 万的有 9 个中心镇；建成区面积超过 10 万平方公 里的只有泽国、健跳 2 个中心镇，不足 5 万平方公里的有 4 个中心镇。由于规模偏小，一定程度上影响集聚和辐射作 用，导致中心镇发展速度不快。 规划缺乏稳定性和连续性，建设跟着“感觉”走 从调研情况来看，全市 12 个省级中心镇虽都已编制了 第一轮总体规划，但由于有的地方领导规划意识淡薄，加 之经济快速发展，总体规划没有得到及时调整修编，从而 导致城镇土地利用和建筑布局的混乱，违法占地和违章建 设行为时有发生。 城镇建设资金投入不足，基础设施薄弱和配套功能不 全。 由于大部中心镇没有走出一条充分运用市场机制筹措 建设资金的道路，又缺乏强有力的扶持措施和优惠政策， 缺乏融资能力和融资主体，镇一级运作经费不足，难以投 入足够的资金来建设基础设施和公用设施，特别是供水、 污水、垃圾三大设施建设已成为各中心镇政府亟待解决的 问题。从调研的情况来看，目前，各中心镇都有水厂，但 供水能力有限；镇级污水处理设施建设目前准备动工建设 的也只有泽国、大溪、杜桥、白水洋等 4 个镇；12 个中心 镇共建有镇级垃圾中转站 14 个。这在一定程度上导致中心 镇基础设施不配套，功能不全，不利于中心镇的发展壮大。 行政管理体制不顺，人员及编制不足，执法工作难以 开展 随着中心镇的发展，城镇化水平的不断提高，大部分 中心镇的规模和功能具备了小城市的性质，成为城市的一 部分，但现行的管理体制明显不顺，作为一级政府，其功 能是不完备的，缺乏应有的城镇管理、协调和执法权限， 跟一般建制镇没有区别，没有一套协调高效的运作机制。 目前，院桥、杜桥 2 个中心镇设立了规划分局，泽国、大 溪、松门、平桥、健跳、横溪、白塔等 7 个中心镇设立了 规划管理所，这些分局目前在岗管理人员 2-6 人不等，只 能负责县级划建设行政主管部门委托的部分规划管理审批， 如“一书两证”、“一书一证”办理。虽然每个中心镇都 设有城管监察中队，但监察中队未经编委核定编制，城管 监察人员均为镇政府临时聘用人员，人员素质不高、待遇 低、队伍不稳定，加上缺乏应有的城镇管理权限和执法权， 各中队只能负责日常监管、劝阻。遇到环境保护、安全生 产、违章建筑拆除、车辆乱停放等具体执法问题只能救助 于上级主管部门进行执法，使中心镇的管理效率低下，造 成能管理到位的没有管理权，有管理权的管理难到位，不 适应新形势下中心镇的管理要求。 建筑缺乏特色，城镇自身魅力得不到展示 有的中心镇只是就城镇抓城镇，就建设抓建设，缺乏 对生态环境、产业优势、区位优势、资源优势、建筑元素、 人文环境等问题的研究，其长期建设结果必然导致“城镇 一样化”，自身的特色和魅力逐渐被湮没，失去灵魂，难 以发展。 政策支持不力，中心镇建设“底气”不足 中心镇建设方面，台州各级政府曾有过扶持政策，但 基本没有落实，中心镇实际上与一般镇没什么两样，目前 建设和发展上优于一般镇，主要是区位优势、产业基础在 起作用，靠内源型、自发型增长，外力拉动明显不足，一 定程度上对中心镇的更快发展形成制约。投入的不足、支 持的不力，某种程度上淡化了中心镇的概念，削弱了中心 镇发展的信心，有的甚至对建设中心镇产生了动摇。 三、建议 完善规划体系，强化规划在城镇建设中的指导地位 1、抓好中心镇总体规划修编。随着中心镇的建设发展， 特别是城乡一体化战略的实施、社会主义新农村建设的开 展，对与县(市)域城镇体系规划不协调或与中心镇规模和 职能不相称的、不适应城乡结构快速演变和一体化发展的 规则，需要组织调整修编。中心镇是承接城市与农村的枢 纽，处于十分重要的承上启下的战略地位，一方面接受大 中城市的辐射和扩散，依托城市获得自身发展；另一方面 又利用自身的集聚功能，带动一般小城镇、乡村等周边农 村地区的发展。因此，总体规划修编必须按照建设小城市 和特色镇的目标定位和城乡统筹发展的新要求,着眼于整个 镇域范围甚至周边更大区域,研究城镇的发展战略和空间布 局,明确强制性内容，努力提高总体规划的前瞻性和超前性， 突出中心镇在县域总体规划中的地位，高起点、高标准地 规划中心镇的发。 2.加强近期建设规划、控制性详细规划、基础设施和 公共设施专业的编制。近期建设规划、控制性详细规划、 专项规划是中心镇的“软肋”。在总体规划修编完善的基 础上，中心镇要突出抓好近期建设规划、各功能区的详细 规划以及交通、供排水、供电、环保、垃圾等基础设施和 公用设施的专业规划。在总体规划指导下，对镇区五年内 的重要基础设施、公共服务设施、中低收入居民的住房建 设以及生态环境保护等内容进行统筹安排，合理布局；对 中心镇规划区内的重要区块如旧城改造、产业园区等都要 编制控制性详细规划,力争在现有基础上,每年提高详细规 划覆盖率 10 个百分点以上；同时对城镇重要地段、重要节 点要做好城市设计，做到细微处见精致,以有效控制其平面 布局、建设容量和风貌特色,提升建设品位和档次。 3.重视中心镇的建筑风貌研究。在编制规划时要特别 注意对建筑风貌的研究和人文习惯、当地建筑元素的提取 等，确定好建筑形式和建筑色彩，真正体现特色之特。 加快中心镇垃圾和污水处理设施建设，提高绿化水平， 改善中心镇生产、生活环境 要做好垃圾和污水处理设施的布局与建设安排，要从 更大的区域对垃圾和污水处理作出规划，统筹考虑垃圾、 污水处理设施的建设, 避免镇、村各自为政，分散处理， 不但达不到减少污染的目的，反而造成环境二次污染。做 好地下管线综合建设和管理规定，近期重点建设好污水截 流管网，新建道路必须一律实行雨污分流、同步建设。有 条件的中心镇应根据当地实际，逐步开征污水处理费，加 快污水处理设施建设。在中心镇建设中，还要特别注意严 格按照规划留足绿化用地，绿化建设要和设施建设同步进 行。 加强管理，促进城镇化建设和谐发展 城镇的管理水平体现着城镇文明程度。规范、高效的 管理是确保规划有序实施、建设有序推进、功能全面提升 的关键。根据目前台州各中心镇的管理现状必须从以下几 方面强化管理。一要加强环卫管理。建立健全中心镇环卫 管理机构，充实人员，提高环卫作业机械化水平。同时按 照环卫一体化要求，全面建立城镇辖区内村级环卫投入、 清扫、保洁机制，推进环卫向农村延伸，从根本上解决镇、 村环境问题。二要积极以创建活动为有效载体，三要完善 城镇管理体制，使管理走上制度化、规范化、正常化轨道。 注重城镇特色，提升中心镇的档次和品位 一要深入研究当地的历史、文化、产业及区位、环境 等特点，努力编制有特色的规划，为建设特色中心镇奠定 基础。二要以人为本，建设过程中要注重做好四个突出。 即突出“山、水、林”文章，使自然景观和建筑景观相协 调，构筑起伏有致，环抱自然的城镇形态和空间景观；突 出做好生态文章，使有机景观和无机景观相融合，通过形 式多样的绿化建设，不断改善城镇生态系统，努力创造和 谐宜人的城镇环境；突出做好人文文章，使历史景观和现 代景观相协调。建筑形式的多样性是人类智慧和文化的结 晶，在一定程度上也反映了对当地自然条件的适应性，要 把这种适应性建筑结合运用到现代建筑上来，以形成具有 当地独特风格的建筑景观；突出做好标志性建筑文章，使 重要地段、重点空间的艺术性建筑和一般的实用性建筑相 结合。 做大做强产业支柱，增强中心镇发展后劲 当前，台州大多数中心镇基础扎实，也形成了自己的 特色产业。比如平桥的工业过滤布产业，横溪的工艺品产 业，大溪的水泵行业，楚门的阀门行业等等。因此，这些 产业基础较扎实的中心镇要进一步推进优势产业集群升级， 培育创新产业集群；从依托传统技术的低附加值生产向依 托现代技术的高附加值生产转变；从横向平面竞争向纵向 分工协作转变，强化创新推动力；而少数产业基础较为薄 弱的中心镇也要把发展特色经济、培育支柱产业摆到突出 位置，从本镇的区位、资源、经济基础等实际出发，挖掘 自身的比较优势，整合各种资源，充分发挥拥有充足发展 空间的优势，优化发展环境，加大招商引资力度，积极引 导村镇二三产业向中心镇集中，尽早形成一定的产业规模， 提高自我集聚、自我积累、自我强化的能力。 制定和完善土地制度，促进中心镇健康发展 土地是推进中心镇建设的重要资源，也是制约中心镇 发展的瓶颈之一。一方面要从保护耕地出发，制定农村非 农用地规划，尽量少用耕地，对中心镇发展确需占用耕地 的，要从动态平衡出发，给予优先保证。支持和鼓励中心 镇通过改造旧城，开展迁村并点、土地整理等，做好集中 用地和集约用地。对大型的建设项目和重点项目，要从快 优先安排用地指标。另一方面要积极探索农进入中心镇后 原有承包地和宅基地流转的途径和管理方法。允许城区内 集体土地使用权采取作价入股、出让、转让等方式参与中 心镇的开发。 改革中心镇管理体制，适当扩大城镇管理权限 一要真正赋予中心镇政府相当于县一级的经济和社会 管理权限，对中心镇实行计划单列，计划、规划、建设、 用地、工商、环保、生产安全等方面的管理权限可由县级 主管部门委托中心镇政府或其派出机构行使，其他县级主 管部门行使的职能也要逐步采取委托或授权的方式由中心 镇政府行使。对于可能涉及到的部门间利益，应站在搞好 中心镇建设的大局出发，积极协调、配合、支持中心镇的 建设和发展。二要健全机制。建立一个精简高效、条块协 调的中心镇行政管 理体制。在中心镇设立公安、工商、土管、建设等分 局，作为县局的派出机构，可以实行条块结合、以块为主 的管理模式。建立一个具有一定行政综合执法能力的城镇 管理专门机构，中心镇镇域范围内的土地、规划、建设管 理、市容管理及相关的违章、违规案件的处理，由县级主 管部门委托和授权这一机构行使。此外，为提升管理力度， 中心镇本级机构设置、干部职级配备，可适当高配。 转变思路，拓宽中心镇建设资金筹集渠道 针对中心镇建设资金短缺问题，一是加大财政支持力 度。改变中心镇现行的财政资金收支报账机制，赋予完整 的一级财政管理职能，实行一级政府、一级财政、一级预 决算制度。建立稳定、规范的县级与镇级分税制或超基数 返还机制，中心镇的财政收入实行核定收支基数，超基数 部分 90以上留在中心镇财政。土地出让金收益部分应全 部返还给中心镇，城镇配套费、教育附加费、水利建设专 项资金等除按规定上交中央和省财政以外，留县部分的也 应返还给中心镇财政，其他因政策性因素增加的支出仍按 县里有关政策统一办理。通过健全财政管理体制，切实增 强中心镇的自我发展能力。二是建立多元化投融资机制。 中心镇建设需要大量的资金，资金从何而来，靠镇级财政 杯水车薪，关键是要运用市场经济手段，以发展、改革、 创新的理念，把中心镇及中心镇资本作为动态的可变的资 产来经营，实现城镇资产的滚动增值和对建设的持续投入。 要结合实际情况，拓宽城建投融资渠道，面向社会，多渠 道、多层次、全方位地筹措建设资金，大力推行城镇建设 投资主体多元化、项目经营企业化、设施享用市场化的运 作方式。坚持非禁即入，加大市政公用事业领域的改革力 度，鼓励以股份制、合资、独资等灵活的形式成立市政管 理公司，承包以中心镇为中心、覆盖相邻几个小城镇的市 政维护、污染治理、环卫清扫、垃圾运输、化养护等任务， 实现“以城镇养城镇、以城镇建城镇”的中心镇建设良性 循环。三是建立城镇建