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从总揽全局的高度，对依法治市作出宏观 决策 XX 年 7 月 10 日，中共南京市委制定的南京市 XXXX 年 依法治市规划正式出台。司法部 XX 年第 11 期普法依 法治理通讯和江苏省司法厅法制宣传杂志 XX 年第 8 期分别刊登了规划全文，向全国、全省各地推荐参阅。 以宁委发【XX】39 号文件形式发布的这个规划，对 “十五”期间南京市依法治市工作进行了整体规划和全面 部署。研读规划全文，结合曾经参与起草规划的 工作实践，笔者得出的结论是：这是一份适应社会发展需 要、符合人民群众根本利益、具有现实可行性的好文件； 是中共南京市委为深入贯彻实施依法治国基本方略，站在 总揽全局的高度，对依法治市的重大问题、发展目标作出 的宏观决策。 一、审时度势，与时俱进 依法治市涉及到社会生活的各个领域、各个方面，是 长期的、渐进的系统工程，层面很多，要求很高，任务很 重，科学的、分阶段的制定和实施工作规划，是实现依法 治市目标的重要步骤。只有根据各个不同历史时期形势发 展的要求，从本地区现代化建设的实际情况出发，循序渐 进地对民主法制建设的各个层面、各个环节作出全面安排， 才能使依法治市工作适应经济和社会发展的需要，并在现 代化建设中不断推进城市法治化的进程。规划的编制 过程及其特点，正反映了上述思路。 规划是市委高度关注的项目。 XX 年至 XX 年，是南京市向基本实现现代化目标迈进的 关键时期，加快推进城市法治化进程，是顺利实现现代化 的重要内容和基本保障。继续全面推进依法治市，对于维 护改革、发展、稳定的大局，促进现代化建设事业沿着法 治轨道健康发展，具有十分重要的意义。正是基于对城市 工作大局的全盘把握和实施依法治国方略的高度认识，继 XX 年 11 月 8 日，中共南京市委十届 19 次全体会议通过的 关于制定南京市国民经济和社会发展第十个五年计划的 建议，对深入推进依法治市提出有关工作任务之后，当 年 12 月召开的市委十届 20 次全体会议研究部署新世纪开 局之年本市的重点工作时，更进一步明确了关于制定依法 治市新的五年规划的要求。市委明确要求制定规划， 是顺应形势发展需要，根据党和国家确定的中心工作任务 提出的，这与以往南京市曾经制定和实施三个关于依法治 市的规划，有着异曲同工之处。第一、自 1991 年 2 月中共 南京市委作出关于全面开展依法治市工作的决定之后， 根据党的十三届七中全会关于加强民主法制建设促进经济 振兴和社会进步的要求，制定了 19911995 年的依法治市 规划。第二、在 1993 年 10 月，根据党的十四大和十四届 三中全会关于建立社会主义市场经济新体制的要求，重新 制定实施 19931997 年依法治市规划。第三、根据党的十 五大要求，为贯彻实施依法治国基本方略，制定了 1998XX 年依法治市规划。到了 XX 年，党的十五届五中全 会提出关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的 建议，市委根据新世纪新形势的要求，从南京市经济社 会发展战略的整体着眼，感到有必要与本市的“十五”计 划相衔接，制定实施 XXXX 年新的依法治市五年规划，从 而为全市经济和社会发展提供有力的法制保障和良好的社 会环境。为此，市委办公厅将规划的制订列为重要督 查项目，分解落实由市依法治市办公室具体承担这项工作。 为了制订好规划，依法治市办公室从 XX 年 2 月份便着 手准备，其后按照市委领导的要求积极组织开展有关具体 工作，直至规划正式出台。该规划编制，大致经 历了三个阶段：一是调研起草阶段。34 月份，依法治市 办公室在市内组织了有关座谈会，为起草规划收集情 况和意见；并经市委领导同意，牵头组织了由市委办公厅、 市政府办公厅、市政协法制委、市政府法制局、市司法局 等部门人员参加的规划起草小组，于 3 月下旬赴厦门、 深圳、珠海、广州等城市考察学习。在广泛调查研究的基 础上，组织规划的起草并形成初稿。二是修改论证阶 段。5 月份，组织市依法治市工作法学专家咨询组成员和市 主要执法部门的依法治市联络员，对规划初稿进行论 证，提出具体修改意见。而后，由依法治市办公室再度进 行修改，形成提交依法治市领导小组成员会审议的规划 草案。三是审核印发阶段。6 月7 月上旬，市依法治市领 导小组成员会审议通过了规划草案，决定提交市委审 批印发。市委办公厅对规划草案进行仔细的审核修改 后，送市委书记王武龙审定签发。在规划的制定过程 中，市委汪正生、王浩良两位副书记亲自参与起草规划 的调研，并组织确定规划具体内容的论证，对规划 草案认真阅改，把握规划制定工作的政治方向。由于 市委领导的正确决策和具体指导，保证了规划的顺利 制订和出台。 规划是社会实践发展的产物。 南京市开展依法治市的实践验证和理论探讨，为制定 新的规划创造了良好的条件。1991 年以来，南京的依 法治市取得了重大进展，地方立法、行政执法、公正司法、 法律监督、法律普及和法律服务等各个方面工作得到进一 步推进，人民群众在更加广泛的领域依法参与对国家事务 和社会事务的管理，民主法制建设与各项事业协调发展的 局面逐步形成。1996 年，市依法治市领导小组被评为全国 “二五”普法先进单位；XX 年 5 月，南京市荣获了全国 “三五”普法先进城市的称号。本市依法治市工作的开展， 主要表现在以下几个方面：一是立法工作取得较大进展， 逐步走向规范化、民主化。10 年来，为适应依法治市的发 展形势，达到各项工作有法可依，市人大常委会共制定了 38 部地方性法规，市政府制定了 340 余件政府规章和规范 性文件，有力保障了我市各项工作的有序进行。二是法制 宣传教育取得新的成绩，公民学法用法的氛围基本形成。 通过两个“五年”的法制宣传教育工作，我市 95%以上的普 法对象参加了各种各样的学法活动。从 1994 年开始，连续 五年对全市县处级以上领导干部和执法人员及其他各类人 员共 42 多万人次进行了学法测试。教育形式多样覆盖面广， 逐步达到了“报刊有文、电台有声、荧屏有像”的要求， 在全市基本形成了立体型法制宣传教育的氛围。三是依法 行政工作取得明显成效，行政行为逐步纳入法制化轨道。 特别是 1996 年以来，抓住行政处罚法颁布实施的有利 时机，全面规范和加强行政执法队伍建设，大力推进依法 行政，各级领导干部和行政执法人员的依法决策、依法办 事能力得到了提高，越来越重视运用法治手段管理经济和 社会事务，解决工作中遇到的问题和矛盾，并不断完善行 政执法程序，规范行政执法行为，加强了执法队伍内部的 自律、监督。四是公正司法水平进一步提高，法律得到有 效贯彻实施。全市法院系统以司法公正为目标，加大审判 制度改革力度，全面推行审判长选任制和实行合议庭成员 资格制，建立了科学的审判工作运作机制。检察院系统全 面推行主诉检察官办案责任制，带动和促进了起诉工作的 规范化 、科学化管理，保证了案件的质量。各级司法机关 坚持以事实为依据，以法律为准绳，保护公民、法人和其 他社会组织的合法权益，依法严厉打击各种刑事犯罪和经 济犯罪，社会治安形势持续保持良好。五是基层依法治理 的力度加大，民主政治建设取得较大进展。各区县依照 村民委员会组织法和居民委员会组织法，进一步 规范农村村民委员会和城市社区居民委员会建设。全市先 后进行了四届基层群众自治组织的选举，其民主选举工作 一届比一届更规范，使一批思想作风好、有真才实学的人， 被依法充实到村委会中来，加强了基层民主政治建设的组 织保障。同时，以实行村务公开为重点，大力提高村民自 治水平。全市 1585 个行政村中，有 1456 个村通过选举成 立了村民议事小组，有近 80的村建立了民主理财小组， 有 1422 个村设立了财务公开档案，并依法定期公布村务和 财务情况，推动了农村基层民主政治建设。六是监督工作 进一步强化，逐步建立了执法监督保障机制。党的机关监 督、权力机关法律监督、行政机关内部监督、司法机关监 督、党外民主监督，以及人民群众监督和新闻舆论监督的 作用有效发挥，较好地保证了依法治市工作顺利实施。市 政府于 1994 年制定了行政执法和执法监督规定；市人 大常委会于 1997 年制定了市人大常委会监督司法工作条 例的地方性法规，从而使监督工作进入了规范化、制度 化的轨道。七是国有企业法制建设明显加强，推进现代企 业制度逐步建立。在对全市部分工业、商业、金融等大中 型企业的法制建设情况进行了深入调研的基础上，制定实 施了关于加强全市企业法制建设的意见，以实现企业 市场经营的法制化、治理结构的规范化、公司管理的制度 化为目标，积极推进依法治企工作，并总结推广了金陵石 化等 9 个单位加强企业法制建设工作的经验，使国有企业 逐步走上了依法经营、依法管理的轨道。八是法律服务工 作取得新进展，服务层次不断提升。全市法律服务业紧紧 围绕经济建设和城市建设重点开展法律服务，业务范围覆 盖了经济建设、社会事务和群众生活的各个领域，先后为 南京禄口机场、沪宁高速公路、长江二桥、宁启铁路等一 大批重点工程提供综合服务，并成功办理了大量企业改组、 改制、联合、兼并、上市融资等法律事务。法律援助和 “148”工作不断向基层延伸和横向扩展，为维护社会稳定 和服务经济建设发挥了积极作用。长期的依法治市实践， 为依法治市的理论研究提供了丰富的实证材料。在依法治 市工作实践的基础上，市领导和部门、区县的领导，以及 从事理论研究的专家学者和实际工作的同志，围绕依法治 市这个主题，从宏观到微观，从理论到实务，广泛开展了 多层次的研究和探讨。1998 年 8 月本市专门召开了依法治 市理论与实践学术研讨会，1999 年 11 月又召开了依法治市 与司法公正理论研讨会，收集了一大批具有较高的理论水 准和现实针对性的论文。近年来，南京市还出版了市策 论依法治市论和依法治市理论与实践两本专著。 因此，南京市这次之所以能够编制出比较好的规划， 正是有赖于上述的坚实基础。 规划是发挥集体智慧的结晶。 纵观规划编制的过程,是组织各级领导、有关专家 和实际工作者广泛参与，发挥各方面的积极性，集中集体 的智慧，对全市依法治市工作的深入开展进行谋划、运筹 的过程。为了制订好规划，市依法治市办公室先后在 本市组织召开五次座谈会听取意见：一是政法系统、教育 系统、大型企业负责同志参加的座谈会；二是主要行政执 法部门负责人参加的座谈会；三是部分依法治区、县办公 室主任参加的座谈会；四是部分依法治市联络员参加的座 谈会；五是依法治市工作法学专家咨询组成员座谈会。市 委副书记汪正生、王浩良同志亲自参与调研座谈，对制订 规划提出了具体意见和要求。市依法治市领导小组成 员会议审议规划草案时，有关市领导和部门的负责同 志都认真、充分地发表了意见。正是由于依靠集体的智慧， 才最终形成了比较好的规划文本。这个规划，在 内容上具有“全、新、实”的特点。“全”，就是把全市 政治生活、经济生活、文化生活等各个方面都纳入法治化 的视野，围绕建设现代化中心城市的需要，全面推动各项 事业的发展迈进依法规范、依法管理和依法运行的轨道。 “新”，是指根据新时期、新形势、新任务的要求，明确 了深入推进依法治市工作的新目标、新思路、新举措，为 使南京的依法治市工作取得新进展、提高新水平、开创新 局面指出了前进方向。“实”， 是指依法治市目标、任务 和措施的确定，坚持从实际出发，符合实际情况，实际可 行，便于实施，从而有利于争取获得实实在在的效果。 二、着眼全局，整体规划 依法治市涉及到整个社会政治生活、经济生活、文化 生活等各个方面和各个环节，是一项规模宏大、结构复杂 的社会系统工程，必须紧紧围绕经济建设这个中心，以民 主法制健全、社会安定文明为基本目标，对涉及城市法治 化的各个环节、各个层面进行全面规划，明确在实现城市 现代化的进程中开展依法治市的指导思想、目标任务和方 法步骤，才能取得扎扎实实的效果。从全局着眼，整体上 规划，正是规划体现的鲜明特点。 创新思路，科学安排规划的内容和结构 本着适应新世纪、新形势的要求，创出依法治市新特 色的指导思想，规划的编制着重考虑了以下几个因素： 第一、根据南京市“十五”计划的总体部署，把物质 文明建设和精神文明建设作为统一的奋斗目标，使规划 体现适应性。中共南京市委关于制定南京市国民经济和 社会发展第十个五年计划的建议，明确了本市“十五” 时期全市经济和社会发展的六项基本指导原则。其中第六 项原则是：“坚持两手抓、两手都要硬，促进社会全 面进步。在抓好物质文明建设的同时，更加重视精神文明 建设，真正把物质文明和精神文明建设作为统一的奋斗目 标，同步规划，同步发展。大力推进社会主义精神文明建 设和民主法制建设，继续发扬社会主义民主，加大依法治 市力度，加快文化大省的文化中心建设，提高社会文明程 度和法治化水平，积极营造健康向上的文化氛围和稳定和 谐的社会环境，为全市改革开放和现代化建设提供有力保 证。”根据市委的建议，市政府编制并经市第十二届人民 代表大会第四次全体会议通过的南京市国民经济和社会 发展第十个五年计划纲要，专门提出了“加强民主法制 建设，提高依法治市水平”的具体任务。为了落实本市 “十五”计划确定的有关任务，规划从指导思想、总 体目标、主要任务到工作思路和具体要求，都充分考虑了 与“十五”计划的相适应、相衔接。 第二、根据司法部刘飏副部长关于南京要在依法治市 和“四五”普法方面努力探索继续当好“先行官”、种好 “试验田”的要求，使规划体现前瞻性。XX 年 3 月 2 日，市依法治市办公室主任、副主任和有关同志赴京向司 法部领导汇报依法治市和“四五”普法启动工作，受到确 定南京市为司法部的工作联系点的全国普法办公室副主任、 司法部刘飏副部长的接见。刘飏副部长对南京的依法治市 工作给予了充分肯定并提出了殷切希望。她说，南京市是 司法部确定的第一个省会城市的普法依法治理联系点。 “三五”普法期间，南京在依法治市方面作为排头兵，较 好地发挥了典型示范作用。现在，新的世纪刚刚开始， “四五”普法工作也正值启动阶段，在全国许多城市普遍 实施依法治国方略、开展依法治市工作并取得显著成效的 形势下，如何使这项工作在理论上、实践上进一步得到升 华，需要作一些探索，南京市责无旁贷。希望南京市继续 当好“先行官”、种好“试验田”，努力探索，提供经验， 使普法依法治理工作不断向纵深拓展，总结出学法用法、 依法治市的新理论，用以指导工作实践，从而提高城市管 理的现代化水平。因此，规划中有了相当多的前瞻性 内容的表述。如，在推进社会主义民主政治建设方面， 规划强调要“健全和完善党的领导制度，保证党的有 效领导。各级党委要依照党章和宪法的规定，切实加强自 身建设，健全和完善党的领导制度和领导程序，确保党的 各项方针政策的有效贯彻和落实”；“要求广大党员、特 别是党员领导干部成为遵守社会主义法律和实践社会主义 道德的表率，成为法治和德治相结合的有力推动者。各级 党组织要在宪法和法律范围内活动。”把依法治国和以德 治国结合起来，是党和国家对加强社会主义精神文明建设 和民主法制建设提出的明确要求。规划对于落实这项 要求，没有停留在一般性的原则号召上，而是将其作为深 入推进依法治市的一个重要思路加以规定，强调在实施依 法治国方略的同时，开展法治与德治相结合的研究和实施 工作。并指明了具体的工作途径：一是通过立法将社会主 义道德中最低限度的义务法律化，并取得全社会遵行的法 律强制力；对见义勇为的先进行为，以法定的形式给予相 应的物质和精神奖励，促进全社会道德水平的提高。发动 群众制定和执行各种守则、公约，将其作为加强基层民主 政治建设，实行基层组织自治的重要内容，政府依法对这 类活动提供物质保障、给予指导帮助。二是动员和组织人 民群众开展形式多样的法治与德治相结合的自我教育和实 践活动，使依法治国、建设社会主义法治国家的观念深入 人心，在全社会形成尊重法律、依法办事的环境和氛围， 增强公民的社会公德意识、职业道德意识和家庭美德意识， 培育良好的社会风尚。引导人们按照法律规范和道德要求 处理婚姻家庭关系、财产关系，养成良好的个人行为习惯。 约束和制止不文明行为，鼓励和保护人民群众与不法行为 作斗争，保护妇女、儿童、老年人、残疾人等特殊群体的 合法权益。 第三、突破以往仅仅从法制建设的立法、普法、执法、 司法和监督等基本环节构思规划结构内容的做法，把 经济建设、精神文明建设和民主法制建设统一起来，使 规划结构布局体现创新性。规划确定了推进社会 主义民主政治建设；规范、引导和保障经济持续快速健康 发展；促进城市规划、建设和管理水平进一步提高；依法 加强社会主义文化建设；确保政治稳定和社会安定等依法 治市五个方面的主要任务，在实施依法治市上明确了五个 “同时”的工作思路和具体要求，即：一是在提高领导干 部法制观念的同时，增强全民的法治意识和法律素质；二 是在加快经济建设、城市管理立法的同时，加强民主政治 建设等方面的立法；三是在进一步完善法律监督机制的同 时，积极推进基层民主管理和民主监督；四是在加强依法 行政、公正司法的同时，进一步完善法律服务和保障体系； 五是在实施依法治国方略的同时，开展法治与德治相结合 的研究和实施工作。从而，使新的规划与以往的规 划相必较，在谋篇布局上有了较大的创新和突破。 严密布局，突出规划确定的原则和目标 在规划文本的布局上，除了序言之外，共有五章。 第一章有两节，分别表述依法治市的指导思想和五项基本 原则；第二章是明确八项依法治市阶段性的总体目标；第 三章有五节，依次表述依法治市五个方面的主要任务，总 共分解为 23 个子项；第四章也是五节，依次表述依法治市 的工作思路，并分解为 15 项具体要求；第五章有两节，分 别是依法治市规划的实施步骤和组织领导。在这些章节之 间，其内在联系是：第三章关于依法治市五个方面的主要 任务，与第一章关于依法治市的指导思想和五项基本原则 相衔接；第四章关于依法治市的五个工作思路和 15 项具体 要求，与第二章明确的八项依法治市总体目标相呼应；第 五章则是整个规划得以落实的基本保障。在整个规 划中，实现了“三个突出”： 第一，突出依法治市的指导思想，统领依法治市的全 局，对依法治市各方面的工作起根本性的指导作用。规 划确定的指导思想是：以邓小平理论、党的十五大精神 和江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，以宪法和法 律为依据，围绕经济建设中心，从建设现代化中心城市的 需要出发，坚持把物质文明建设和精神文明建设作为统一 的奋斗目标，把依法治国与以德治国结合起来，把坚持党 的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，进一步 动员、组织和带领全市人民，全面推进各项事业向依法规 范、依法管理和依法运行转变，加快城市法治化的进程， 切实保障人民群众管理国家事务和社会事务的权利，促进 和保障国民经济的持续、快速、健康发展和社会的全面进 步。 第二，突出依法治市的基本原则，贯穿开展依法治市 工作的始终，提供了必须遵循的思想和行动的准则。这五 项基本原则：一是坚持依法办事原则；二是坚持经济建设、 精神文明建设、民主法制建设相统一原则；三是坚持依靠 人民群众原则；四是坚持民主法制教育与民主法制实践相 结合原则；五是坚持党的领导原则。规划确定的第二 项依法治市的基本原则是：“坚持经济建设、精神文明建 设、民主法制建设相统一原则。”该项原则的确定的依据， 一是邓小平同志在 80 年代关于我国现代化建设的一段精辟 论述，他明确指出：“经济建设、精神文明建设、民主法 制建设是我国社会主义现代化建设的核心。”二是国务院 总理朱镕基 XX 年 3 月 5 日在第九届全国人民代表大会第四 次会议上关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要 的报告中的有关论述，即：“坚持把经济发展和社会发 展结合起来。大力加强社会主义精神文明建设和民主法制 建设，处理好改革、发展、稳定的关系，促进各项社会事 业发展，确保社会稳定。”因此，规划强调“依法治 市的各项工作必须紧紧围绕经济政治体制改革和经济社会 生活发展，促进和保障国民经济的持续健康发展和社会的 安定团结。”同时，还确定了“推进社会主义民主政治建 设；规范、引导和保障经济持续快速健康发展；促进城市 规划、建设和管理水平进一步提高；依法加强社会主义文 化建设；确保政治稳定和社会安定”等五个方面的依法治 市主要任务，与之相衔接。 第三，突出依法治市的总体目标，体现民主法制建设 的内在要求，明确了依法治市阶段性的奋斗方向。依法治 市要坚持经济建设、精神文明建设、民主法制建设相统一 原则，但并不排除三者根据自身发展的内在要求，提出各 自的奋斗目标。规划针对我市民主法制建设的实际， 提出了依法治市阶段性的八项总体目标：一是进一步完善 与社会主义市场经济发展和现代化城市管理相适应的地方 性法规和政府规章；二逐步建立和完善科学的行政决策、 行政管理制度，进一步提高依法行政水平；三是进一步健 全保障法律、法规实施的执法制度和执法体制，实现严格、 规范、秉公、文明执法；四是进一步深化司法制度改革， 公正司法得到有效维护和保障；五是党政机关和全体公民 的法制观念明显增强，法律素质普遍提高；六是进一步加 强法律监督和工作监督，健全和完善保护公民权利和制约 公共权力的监督机制；七是进一步完善法律服务体系，在 经济、社会发展和民主法制建设中充分发挥法律保障和法 律服务作用；八是各行各业依法治理工作全面开展，治理 成效显著。为了实现上述目标，规划还确定“五个同 时”的依法治市工作思路和具体要求，做到了与之相呼应。 明确重点，把握实施规划的环节和要求 依法治市工作的重点、难点和关键在于严格执法。 规划对此明确了三点要求：一是规范执法主体，包括 执法人员特别是领导干部的学法用法、依法行政培训等。 各级领导干部要带头学法用法，依法决策、依法行政、依 法管理，努力实现领导方式和管理方式的转变；司法和行 政执法人员要努力提高自身的法律素质，忠实于宪法和法 律，公正司法、严格执法，自觉维护国家法制的权威和尊 严。建立健全领导干部法制讲座、理论中心组学法、法律 培训、重大决策前的法律咨询审核及领导干部任职前法律 知识考试考核等制度，积极推进各级政府法律顾问制度； 建立健全公务员法律知识培训、考试、考核制度，将法制 教育纳入国家公务员“十五”培训的总体规划，“四五” 普法期间，在全市公务员中开展学法用法活动，进行依法 行政培训，并把学法用法情况作为公务员任职、定级、晋 升的重要依据。二是完善执法制度，重点是深化和落实行 政执法责任制。进一步加强行政执法工作，完善执法主体 资格确认和行政执法评议考核等制度，促进严格、规范、 文明执法，提高执法效率，改善执法的社会效果。根据公 正、公开和效率的原则，初步建立检查、许可、执行等主 要行政行为的程序制度。全面贯彻落实行政处罚法，完善 听证和罚缴分离等程序制度，提高行政处罚行为规范化程 度。健全上级政府对下级政府、上级行政主管机关对下级 行政主管机关的行政行为的监督制度。认真执行行政复议 法和行政监察法，加强对规范性文件合法性的审查，防止 和纠正违法和不当的具体行政行为，严格行政机关及其相 关责任人员的法律责任。建立和完善对不履行法定职责或 违法行使职权行为的过错责任追究制度，实行行政赔偿制 度。加强行政执法队伍建设，严格实行行政执法人员的培 训制度和资格管理制度，形成持证上岗、定期轮岗、不合 格者下岗的管理机制，提高执法人员依法办事、维护公民 合法权益的能力和水平。三是注重执法的社会效果，即执 法好坏的状况，关键是社会实践的检验和人民群众的评价。 为了实现良好的执法效果，必须完善对执法的监督制度， 把法律监督与党内监督、民主监督和群众监督结合起来， 并发挥舆论监督的作用。人大常委会要依照法定职权，全 面加强对宪法、法律、法规实施的监督工作，强化对同级 人民政府、人民法院、人民检察院的工作和执行法律、法 规情况的监督。人民政协要加强对宪法、法律的实施和本 市相关工作的民主监督。纪检、监察、审计等专门监督机 关要完善各种堵塞腐败漏洞的制度建设，抑制各类腐败的 产生、形成和发展趋势，推进监督制度化、规范化进程， 确保监督的持续性和有效性，把廉政建设纳入法制化轨道。 要充分发挥工会、共青团和妇联等群众团体在管理国家和 社会事务中的民主参与、民主监督和社会调节作用。 三、加强领导，保障实施 依法治市，是依法治国基本方略在地方区域的具体实 施，它必须在党的领导下进行。只有在市委的统一领导下， 采取有力措施，认真组织实施，才能确保依法治市工作沿 着正确的方向顺利地发展，把依法治市的各项任务真正落 到实处。规划在这方面，强化了加强党对依法治市工 作领导的地位和作用。 强调了党对依法治市工作实施领导的重要性 经济市场化，政治民主化，是我国社会主义制度发展 的客观要求。我们党顺应历史和时代的要求，在党的十五 大上，提出了把建设有中国特色的社会主义伟大事业全面 推向二十一世纪的行动纲领，明确了在社会主义初级阶段， 建设有中国特色社会主义的政治、经济和文化的基本目标 和任务，为确保各项目标、任务的实现和国家长治久安， 提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略。 要实现十五大提出的各项任务，关键在于坚持、加强和改 善党的领导。这是因为共产党是我国社会主义革命和建设 事业的领导核心，它的领导地位是在长期斗争考验中形成 的，是人民的重托，是不可动摇的基本原则。党的十五大 确定的政治方面的任务，就是在中国共产党领导下，在人 民当家作主的基础上，发展社会主义民主政治。社会主义 民主政治是制度化政治，它在本质上要把民主与法制统一 起来。所以江泽民总书记在纪念党的十一届三中全会召开 二十周年大会上的讲话中提出“民主总是同法制联系在一 起的，什么样的民主就有什么样的法制来体现和保障。社 会主义民主同社会主义法制是相结合的。我们实行依法治 国，建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基 本方略”。依法治市是依法治国的区域性实践，同样也必 须在市委统一领导下进行。因此，规划强调坚持党的 领导原则，市委对全市依法治市工作实行统一领导，各级 党委对本系统、本部门、本单位的依法治理工作实施具体 领导，确保依法治市规划要求的全面落实。并明确市委对 依法治市工作实施全面领导，把握依法治市方向和进程， 研究和决定重大问题，部署和总结各方面工作。市依法治 市领导小组及其办公室负责对依法治市工作的实施进行组 织、协调、指导和督促、检查，研究依法治市工作的理论 和实践问题，加强工作交流，总结推广经验。并要求各级 党委把依法治市工作列入议事日程，组织落实依法治市规 划，部署、协调各部门的工作，引导和组织干部群众积极 参与依法治市的工作。 强调了党对依法治市工作实施领导的紧迫性 在改革开放、发展社会主义市场经济、建设社会主义 民主政治的新形势下，迫切需要全面加强党的建设，不断 提高党的领导水平和执政水平。只有这样，才能巩固共产 党的执政地位，以新的面貌提高党的战斗力，带领人民完 成新的历史任务。我们党确定和实施依法治国，建设社会 主义法治国家的治国方略，是在新形势下党的执政方式的 重大发展和完善。建国以来，我们党对如何加强和改善党 的领导方式作过许多思考和探索，也付出过惨重的代价， 取得了深刻的教训。党的十五大总结了我们党执政以来的 经验和教训，明确提出依法治国的方略，江泽民总书记在 报告中说：“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法 律范围内活动。”这是加强党的建设、坚持和改善党的领 导的有效途径。党通过领导人民依照法定程序制定法律， 把党和人民的主张变国家的意志和全社会的准则；党的各 级组织和广大党员，尤其是党员领导干部，都要带头依法 办事，自觉维护宪法与法律的权威，保障依法治国方略的 实施。这样，把坚持党的领导、发扬人民民主和严