健全我国农业保险制度的现实路径选择.docx

健全我国农业保险制度的现实路径选择 摘要：近几年来，和农业保险相关的各种事件不断出现， 并且随着我国农业保险试点工作的展开，出现了各种问题， 必须要通过现实路径的选择来健全我国农业保险制度。 关键词：农业保险；制度；财政支持；立法；再保险； 监管 十七届三中全会审议通过了中共中央关于推进农村 改革发展若干重大问题的决定，决定明确指出，要 发展农村保险事业，健全政策性农业保险制度，加快建立 农业再保险和巨灾风险分散机制。 一、我国农业保险制度存在的问题 我国农业保险发展的基本状况 从 1950 到 1958 年，极具行政色彩的中国人民保险公 司在政府支持下，参照苏联“法定农业保险”模式，利用 行政手段在相当一部分省市进行了为期 8 年的农业保险尝 试，虽然将保险政治化、行政化、强制化带来了群众的反 感和不满，但却使受灾的投保农户得到了及时的补偿，对 于恢复和发展建国初期脆弱的农业经济做出了极大的贡献。 1980 年恢复国内保险业务至今，我国农业保险又经历 了坎坷的试验历程。民政部从 1987 年到 1999 年在一些省 市试办的“农村救灾保险”，最终因入不敷出失败。 XX 年，保监会颁布了发展农业保险的指导性意见，提 出农业保险发展的 5 种模式，专业农险公司开始浮出水面， 9 个省区市的农业保险试点也已经全面铺开。 目前我国农业保险制度主要问题分析 1、农业险保户的投保意识薄弱。农业险保户的投交保 费能力低。投保农业险，无论是否出现险情，相当比例保 户的农业收入都有可能降低，导致农户收入出现持续走低 的趋势，而农户预期和现实支出增长却有强化的趋势。保 险公司提高保险费率。按照商业化运作，同时承受自然与 市场“双重风险”的农业险，就应当以高保费弥补分散其 存在的风险，对于保险公司而言，农业保险项目经营经常 性入不敷出，提高保险费率就是习惯性思维了。但我国农 业险费率是国家统一的，属于低保费险种，缺乏灵活的可 操控性。农业保险经营难度大。对于保户而言，一方面无 法承受提高的费率。另一方面，农业保险规模控制较严、 操作复杂，赔偿估价双方意见往往分歧较大，保户的最终 决定可能是放弃投保农业保险。 2、农保资金来源渠道受限。农业保险定义为“准公共 产品”，意味着政府参与介入，并给予财政补贴。农业保 险试点的推进，目的是为了有别于以前的商业性保险，而 建立政策性农业保险制度。从政府来说希望补贴越少越好， 有一个测算，在一系列假定前提下，保费补贴一年需要 81 亿元。农保资金来源受限主要基于以下原因：政府对政策 性农业保险的财政补贴不明朗。基层政府工作人员组织推 动农业保险的费用无处可出。 3、我国农业保险公司的经营策略有待完善。经营险种 的确定不尽合理。20 世纪 90 年代以前农业保险公司承保面 过广，险种过多，90 年代出现明显亏损后，经营的险种大 大收缩，又显得太窄，不适应农村发展的需要。风险保障 简单，不足以构成对农业的保护和支持。农业险险种结构 不合理，导致农业保险基金结构不合理。作为商业保险公 司而言，利润最大化是其经营的目标。因此对于农业保险 而言，保险公司往往更愿意从事收益快、风险低的农业险 种，而对于长期类的险种，保险公司就很少涉足了。 二、健全我国保险制度的几点对策 加强农业险保户的投保意识 1、健全保险立法。农业保险作为一种农业发展和保护 制度，它对相关法律的依赖程度是相当强的，农业保险的 发展具有一定程度的强制性，立法必须相对健全。一方面， 立法部门要尽快制定和颁布农业保险法。从 1995 年 10 月 1 日起执行的中华人民共和国保险法主要是规范商 业性保险公司的经营行为，对目前正在推进试点的政策性 农业保险规定并无具体立法。因此，立法部门要尽快制定 和颁布农业保险法，对农业保险的经营目的、性质、 经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、保险责任以 及相关机构对农业保险的监管作出明确的规定。另一方面， 制定相关法律造成农户事实上的强制保险。参照美国、日 本等国家的农业保险法律，我国农业保险在原则上实行自 愿保险，但是要通过立法明确规定，对具有一定经营规模 的农民实行强制保险；对达不到规模的农户，实行自愿保 险。不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他 福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计 划等；必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险。 也可设定农业法定险种，根据保险大数法则的原理，保险 参与率越高，稳定系数越大，越趋于合理，这在一定的程 度上有助于提高保户的保险意识，增强保险公司的资金积 累，稳定农业保险的经营。法定保险的保险费在初期可由 财政提供，或从扶贫款中拨付这些规定，以上这些法律措 施都变相提高了农户投保的能力。 2、加大农业险保户投保的宣传。要增强广大农户的投 保意识，从基层抓起，通过各种形式，进行广泛的农业险 投保宣传，做好政府的宣传服务工作。针对农户的不同状 况，有选择地让农户进行农业险投保。如对广大的农村分 散经营的个体农户，比较适宜在政府主导的框架下让商业 保险公司唱主角。只要政府的政策到位，扶持措施得力得 当，成功的希望是很大的。对于具有农垦系统背景的地区， 可以考虑采用政府支持下的合作互助经营的模式。 加大政府对农业保险的扶持力度 1、科学明确地核定政府财政补贴。一般来说，政策性 农业保险的财政补贴分两块，一块是保费补贴，另一块是 管理费补贴。我国政府迄今为止并没有正式承诺给予农业 保险补贴，似乎是准备走“以险补险”的路子，也就是准 许被批准经营农业保险的公司在经营政策性农险时，也允 许经营农村的其他财产和人身保险业务，以这些商业性保 险项目或险种的盈利自我补贴政策性农业保险。这种做法 有许多问题值得讨论：政策性农业保险所需要的补贴，要 通过多少商业性财产和人身保险项目满足？如何核定一家 保险公司的政策性和商业性两类保险业务的盈亏？给这些 政策性公司多少商业性业务，还涉及到商业保险市场的平 衡性和公平性的问题。也就是说，补给谁的问题解决了， 那么如何补？首先要确定对农业保险业务的补贴范围，制 订补贴规则；其次，需要确定保险公司做了多少符合政策 性规定的农业保险业务，然后才能进一步确定该为每一类 符合要求的业务提供多少补贴，以及这个补贴在中央和省 市自治区之间如何分担。 2、政府对农业保险提供再保险支持。农业再保险的基 本职能是分散农业保险人承担的风险责任。保险的目的在 于分散风险，当保险人承担的风险过大，威胁到保险人自 身的经营稳定时，保险人可以利用再保险方式，将风险在 保险人间分散、转移。在我国农业风险频繁发生的情况下， 农业再保险就显得更为重要。国外农业保险都以各种再保 险组织进行分保。如，美国通过联邦农作物保险公司对参 与农业保险的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险 公司提供再保险支持。日本则由都、道、府、县的共济组 合联合会和中央政府为市、町、村的农业共济组合提供两 级再保险。农业保险主管部门应制定农业再保险分保方案， 分散农业保险经营风险，支持农业保险业务稳健发展。 建立农业巨灾专项风险基金 巨灾专项风险基金是用以应付特大灾害发生而积累的 专项基金，用于发生巨灾时的大额保险赔付。我国是一个 农业大国，同时也面临着巨大的自然灾害，每年都会因洪 涝灾害，病虫灾害、干旱等灾害遭受巨大损失，巨灾专项 风险基金是解决当前问题的一个有效措施和手段。巨灾风 险基金的使用范围包括：正常年景巨灾风险基金只增加不 使用，一旦大的自然灾害出现，农业保险公司超赔部分由 农业巨灾风险基金赔付，这是主体。除此之外，农业巨灾 风险基金的一小部分还可用于其他方面，比如通过兴修水 利设施来预防洪涝干旱；通过疫苗注射来预防禽畜传染病； 支持研究机构分析我国农业灾害发生规律，为建立农业风 险预警系统提供科学依据等。建立农业巨灾保险基金应从 以下几个方面着手：一是国家采取财政补贴和财政拨款方 式建立专项基金；二是各级地方政府每年拿出部分支农资 金和救灾款，专款专用，充实后备；三是由建立的政策性 保险机构发行债券和以国家投资为主，企业、社会团体等 参股方式筹集风险专项基金。根据实践经验数据，一般以 保费收入的 10计提巨灾风险基金比较合适。就全国而言， 如果巨灾风险基金只提供 60的财政支持，在 70参保情 况下，则每年需要财政预算安排 5-6 亿元。 完善我国农业保险公司的经营策略 完善我国专业农业保险公司的经营策略，并非是家业 保险公司一方的事情，在政府的大力扶持下，在农户的投 保达到一定覆盖面后，这些核心问题的解决，必然会导致 农业保险公司，对自身经营策略的调整。首先，在经营险 种的种类方面，会有更广泛的选择余地，承保面会更广泛， 其次，农业险险种结构将会调整到相对合理。最后，尽管 作为商业保险公司而言，利润最大化是其经营的目标，但 是政府对我国政策性农业保险发展的支持和倾斜，使得专 业农业保险公司在从事收益快、风险低的农业险种的同时， 对于长期类的险种，会有所涉足。 加强对农业保险制度的监督 保险业是集风险性和金融性于一体的行业，大多数国 家都建立了比较严格的监管制度。我国是一个农业大国， 农业保险如果出现问题，将对农业、农村经济乃至整个国 民经济的发展产生极大的负面影响，对农业保险加强监管 显得尤为重要。首先，应该建立专门的监管机构。目前， 保监会负责对各类保险业务进行监管。由于农业保险和一 般商业保险的经营目标、业务范围存在较大差异，监管理 念和方式亦不尽相同，由同一机构来监管不是很妥当。如 果我国政策性农业保险如果继续由保监会来监管，就需要 法律对保监会的职能进行扩充，专门成立比较强大的政策 性农业保险监管部门。否则有必要考虑在适当的时候，以 目前的保监会政策性农业保险监管部门为基础，联合农业 部、财政部、国家发改委等有关部委，单独成立专门的政 策性农业保险监管机构，以适应政策性农业保险的快速发 展。其次，应该明确监管的主要目标。农业保险监管机构 可以借鉴法国的监管理念，将监管的主要目标放在对保险 人偿付能力的监管上，切实维护投保人利益。要建立偿付 能力预警指标体系，对农业保险公司的偿付能力状态和变 化趋势进行动态监测，如果主要指标超出正常范围，则要 求农业保险公司解释和限期改进。要对偿付能力额度进行 强制性监管，凡是实际偿付能力额度低于法定最低偿付能 力额度的，根据其严重程度分别采取责令整改、责令分保 以及依法接