关于加强县城管理的调查与思考.docx

关于加强县城管理的调查与思考 改革是唯一出路 在我们大谈招商引资，向外全方位推介桃花江山美、 水美、人更美，不断加速城镇化建设时，特别是在经济全 球化的今天，我们的“窗口”和“脸面”县城的市容 市貌如何？也许，我们大家深感不尽人意！为此，我们最 近组织相关部门进行了深入的调查，并形成了一 些粗浅的 看法。 一、现状 XX 年底，县委、县政府把桃江定位为“长株潭后花园” 。对县城提出了“建设花园城市，打造江南名镇”的美好 目标，并确立了“西改东建，以建为主”的县城发展战略， 要求高标准、高起点规划县城，以大思路、大框架、大发 展建设东区。XX 年桃花江广场、桃花江大道、金盆路等工 程项目相继开工，拉开了建设大东区的序幕。至目前，县 城建成区面积达 7.2km2，涵盖 8 个社区，近 10 万人口。由 于县城规模的不断扩大和居民生活水平的不断提高，县城 管理的难度不断增大。县城管理有规划管理、建设管理、 基础设施管理、市容管理等多个方面。从调查了解情况来 看，各个方面都存在不同程度的矛盾与问题，但最突出的 问题是市容管理水平难提高。 近几年来市容管理大大加强，尤其是四大秩序整治， 所取得的成绩是有目共赌的，但由于多种原因，县城市容 管理水平还停留在初级阶段。 1、绿化。城市绿化是城市的重要组成部分，它在提供 文化、休闲、娱乐场所同时，塑造一个优美舒适的人居环 境，体现一个城市的特色与品位。按照国务院颁布的城 市绿化条例及省政府出台的条例实施办法和创建省 级文明卫生县城。到 XX 年城市建成区绿化覆盖率要达到 35%， 绿地率 30%以上，人均公共绿地面积不低于 7m2，但现状与 要求相距太远。其一，绿化水平低。县城建成区绿化区域 总面积为 50 万 m2，绿化覆盖率为 6.9%，绿地率为 4%。其 中公共绿地面积 10 万 m2,人均公共绿地仅 1m2。其二，绿 化分布不均衡。东区绿化率较高，西区绿化率很低，不会 超过 2%。其三，绿化率提高不易。西区是商业区，人口稠 密，但由于历史原因，建筑比邻间距非常小，只能在旧城 改造时见缝插针。其四，绿化意识薄弱。从 XX 年以来，西 区新开工项目的建设用地面积为 4300m2，但绿化率只有 4%；东区新开工面积 50000m2，绿化率只有 8%。竹业城建 设规划了绿化面积，设计了绿化项目，但最后投资商未予 执行；西区星海城，建设用地面积 1000m2，但规划中的绿 化面积被投资商挪作他用，什么绿化也没搞。过去的绿化 没搞好，现在的绿化依然搞不好。我们仍然生活在“水泥 森林”之中，“花园城市”只是遥遥无期的梦想。 2、基础弱。近年来，我县投入环卫资金 150 万元，购 置了 5 台环卫专用车，安装地埋式垃圾箱 54 个，添置果皮 箱及小型垃圾箱 2500 多个，县城日 清扫面积达 55 万 m2， 日清运垃圾 160 吨，基本保证了县城的干净，但要进一步 提高环卫质量，可谓困难重重。其一，资金严重不足。环 卫处现有正式职工 92 人，临时工 98 人，每年含政府拨款 与有偿服务费在内的收入共 120150 万元，而支出为 210 万元，缺口达 6090 万元。加上环卫处历年负债建设，尚 欠贷款、集资款、工资、社保、医保金等 182 万元，所以 资金运转非常困难，人员工作积极性严重受挫。其二，设 施老化。除近年新添置设施外，其他设施已破旧不堪。二 台洒水车分别使用了 8 年和 10 年，是濒临报废的病车，经 常出现误工现象；40 个钢板斗已有 50%被腐蚀报废，垃圾 裸露率为 30%。44 座公厕只有 6 座是水冲式的，大多建于 上世纪五六十年代，且分布不均，目前东区没有一座公厕。 其三，垃圾场建设迫在眉捷。现团山垃圾场已接近最大容 量，至多可供填埋半年左右。环卫部门对新垃圾场选址有 2 个方案，一处是七里村，总投资约 600 万元；一处是水口 山，总投资约 400 万元。但垃圾场建设费用无着落。 3、秩序乱 县城秩序经大力整治已有明显好转，尤其是西溪街、 戏台坪等处现已基本畅通。但存在的问题还很多，屡禁不 止的乱贴乱画、乱挂乱吊，屡罚不绝的乱摆乱设，屡教不 改的占道维修、乱挖乱建，屡惩不断的乱停乱靠，这些问 题始终是城管工作中任务最重，管理成效最差的“老大难” 问题。今年 210 月，城监部门发放门前三包整改通知 XX 余份，拆除乱搭乱建棚点 200 多个，规范违章摊点 8000 多 次，处罚卫生差的门店 1000 多个，协助交警部门规范和处 罚车辆违章 4000 多起上述数字从另外一个角度反映出 秩序混乱实在是触目惊心。究其原因，有 4 种：市民整 体素质不高，秩序意识不强。随地吐痰、乱扔果皮纸屑等 不文明行为随处可见，占道经营的“游击战”与越店经营 的“阵地战”比比皆是。据 10 月 26 日上午统计，西溪街 的越店经营与占道经营分别是 21 起、8 起；11 月 3 日上午 统计，蔬菜公司附近乱停乱靠 25 次。弱势群体利益与管 理工作有矛盾。大多数违章者是县城老弱病残或“4050” 人员，谋生技能不强、资金不够，只能小本经营，在街头 从事加工、维修、开小餐馆、漫酒摊点、客货运输、废旧 回收等小生意以养家糊口，这些经营活动与违章违规仅隔 一步之遥，是违章违规现象产生的温床。所以管理人员纠 章时，其抵触情绪十分激烈，且屡纠屡犯。广告位与停 车场地不适应需求。原户外广告大部分破损，拆除后进行 了初步改造，但要统一规范，一步到位，难度较大，因而 乱挂乱贴现象在所难免。如果要提高品位，就需大力发展 大型户外广告牌，推出大型广告位。部分停车场地设置不 合理，从客观上看，乱停乱靠难以消除。管理依据操作 性不高。这是全国许多大中城市管理中的一个通病，目前 县城管理主要依据是国务院颁布的城市市容市貌管理条 例，省政府制定的实施细则，这两个最权威的法规 操作性不强。比如某餐馆门前纸屑成堆，你可责令老板清 扫，但老板就是不扫，你罚款，他不交，那无法具体按规 划操作。其结果是城管人员与经营户发生纠纷和打人事件 多起，造成了不良的社会影响。造成上述情况的根本原因 是体制落后。当前的县城管理以建设部门为主，桃花江镇 为辅，其他部门配合参与。其问题是：其一，政企不分， 管多了事。比如某街道旁要种 100 棵樟树，其运作流程是： 先由绿化部门造出预算，报建设局、县政府批准，再由绿 化部门去实施管理。政府只要做这么三件事：一是哪个公 司要的钱少就给哪个公司做，二是做好后我来验收质量， 三是谁搞破坏我处罚谁。所以政府的角色定位是管理而不 是承办与作业，主要是制定、执行有关政策，从法规、政 策层面来管理城市，具体作业层面的事情应交由市场去完 成，政企不分可谓现行管理体制的最大弊端。其二，管理 成本大增。不要政府管的事，政府却管了。在大包大揽 体制下，除管理层人员成本外，作业层人员的生老病死也 由政府包下，在市场经济下这是不可能的。利益矛盾增 加作业成本。在现今模式下，县政府与具体管理部门存在 利益矛盾。从县政府来看总想少出钱多办事，部门本属政 府的工作机构或组成机构，不以赢利为目的，但由于其兼 具作业者身份，加上经费确实困难，能够向财政多要钱为 什么不要呢？所以具体经办者由于赢利驱动，总想多得钱 少办事。其三，责任不明，效率低下。大包大揽体制实际 上是一种大锅饭体制管好了县政府不会多给钱，管差 了不会少给钱，管理效果与管理单位的生存与发展没有利 害关系，它为什么一定要劳心劳力去管好？所以效率低下 就顺理成章且屡见不鲜了。其四，难以形成长效管理机制。 依法治城是城市管理的要求与方向，只有走上法制化轨道， 县城管理才可能适应县城快速发展的需求。在当今这种统 管体制下，县城管理由于法律、法制不健全，处于行政管 理与依法管理并存、人治与法制同在的矛盾中，难以形成 科学而长效的管理机制。我们在县城管理上的通常作法是 哪儿乱了抓哪儿，管理手段是头痛医头、脚痛医脚，管理 时好时坏，无法保障良好效果。在县城四大秩序整治中， 我们推行了“局长包路段责任制”，有 88 个单位参与，表 面看将维护县城秩序的责任分解落实，实际上是将城镇管 理义务强行赋予与此毫不相干的其他部门，而依靠的是行 政权力不干就处分你这种模式，它模糊了管理主体， 未顾及管理成本，不计较管理的权利与义务，虽可取得一 时的成绩，但决非长效之策。 二、改革 全国近四十个大中城市管理的实践证明了改革是唯一 出路，是加强城镇管理的重中之重。 以管理科学为目标，改革统管体制。按照政企分开原 则，彻底打破大包大揽的垄断经营体制，将管理职能与作 业职能分开，管理层由财政供养，作业层改成公司，走企 业化经营路子，自负盈亏。绿化养护、环境保洁、市政设 施维护，要实行建管分离、管养分开，以市场化方式，通 过招标选择专业公司或社会组织承担，形成统一管理、多 家经营、有序竞争的运行机制。从目前情况来看，环卫、 绿化、路灯、自来水四单位都是改革对象，可先选其中一 家进行试点，取得经验后逐步推开，力求稳妥安置人员， 在三年左右的时间内全部改完。参照国企改革办法，由建 设局先拿方案，在该系统宣传发动、讨论完善后报县四大 家审定。改革将带来令人鼓舞的成效。其一，管理职能的 明晰与专业化，必然会消除效率低下等顽症，为管理科学 化打下坚实基础。其二，可以腾出更多的资金来改善管理。 在市场化与民营化体制下，由于竞争激烈，具体作业层 成本可以大大降低，完全可以实现少花钱多办事或花同样 的钱办更多的事的目标。减少人员成本。由于人员分流 自组公司或自谋生路，人员成本必会大大减少。不存在 管理设施购置。在现行管理模式下，管理设施都是公款购 买的，改革后政府不可能再为某企业添置设施。综合来看， 退一万步，即使当前建设局所有二级机构的人员一个也不 分流，但作业层成本下降与设施支出归零也可腾出资金， 从而缓解资金矛盾。 以“三化”为内容，扩大资金来源 公用事业市场广阔，盈利稳定，几乎是旱涝保收，但 现状是设备老化、管网失修、服务质量跟不上、亏损日益 严重等乱象纷呈，随着时间推移必将成为政府的一大包袱。 人民群众的生活水平不断提高，对公用事业的需求越来越 大，而拮据的财政状况决定了县政府不可能投入更多的钱， 投资多元化、经营市场化、服务社会化成为必然选择，从 多方面筹措管理资金是大势所趋。在公益事业中，凡有一 定回报的设施改造与维护必须有民营资本参与或独资进行， 凡属有偿服务的须由受益人支付一定的报酬，尽量通过市 场力量来配置公益资源。除此之外，县政府应加大有关资 金的收取力度。 1、扩大电费附加征收范围，降低路灯电价。电费附加， 其全称为“电费城市公用事业附加。”扩大征收范围， 建立透明机制。国家发展计划委员会 XX 年元月下发的关 于湖南省城乡用电同价和农网改造还贷加价有关问题的通 知明确，居民生活、非居民照明、商业用电的电费附加 为每度 2 分，大工业与普通工业用电的附加为每度 0.7 分。 目前全县 12 个建制镇已实施亮化工程，但电费附加只开征 了桃花江、灰山港、马迹塘 3 个镇，应扩大到另外 9 个镇。 因电费附加已包含在国家公布的电价中，电力部门已按公 布价格收取电费，开征的实际工作就是与电力部门结算清 楚。今年 3 月在县政府主持下，建设局与电力局就电费附 加达成一致，并签署备忘录，其核心内容是：电力局确保 每年向县财政解缴 115 万元电费附加，超征部分 80%用于偿 还电力局在路灯事业中垫付的资金，20%解缴县财政；100 万元电费附加支付电力局 5%的手续费，超过 100 万元部分 按 8%支付手续费；此方案一定三年不变。这里面还有一个 问题：一年到底能征收多少电费附加？或者说多久才能还 清电力局的帐？如果 12 个镇全部开征，XX 年仅农电这一块 就可征 114 万元，全部加起来估计每年的电费附加应在 300 万元左右。因此应建立一种公开透明机制，使县政府明了 征收使用情况。降低路灯电价。路灯用电属非居民照明 类，路灯照明不以赢利为目的，属公用事业范畴，现今除 桃、灰、马三个镇按每度 0.786 元收取处，其余 9 个镇按 每度 1.185 元收取，按急计价格XX125 号文件通知， 这 9 个建制镇的路灯电价应为每百度 0.736 元，县计物局 应向市计物局报告，申请把电价立即降下来。路灯电费是 由电力部门在电费附加解缴前直接扣除，因而降低路灯价 格就是增加电费附加。 2、开征异地绿化费。新开项目的绿化工作务必达标， 未达标者必须开征此费，其目的在于减轻财政投资压力。 根据国务院城市绿化条例、国发XX20 号文件及省 政府的有关规定，城市新建、扩建、改建工程项目和开发 住宅区项目，建设单位必须根据绿化规划和工程定额标准， 在基建投资中安排配套绿化资金，确保绿化建设。对绿化 用地面积，因特殊条件达不到规定标准的，经城市绿化行 政主管部门审定后，将绿化资金交由绿化主管部门进行异 地绿化。全国大部门城市已开征了异地绿化费，但我县还 没有开征，建议尽快尽早开征。应由建设部门拿出具体方 案，经县政府批准后报上级有关部门批准。 3、提高排污费标准。排污费的准确名称是：“城市排 水设施有偿使用费”。根据湘价费XX261 号文件精神， 我县制定的排污费标准为每吨 0.05 元，从实际情况看，这 点钱不可能进行污水处理。县城建一个处理能力为 300 万 吨的污水处理站，少则 600 万元多则上千万元，而每年的 污水处理收入只有 1.23 万元，所以最终果就是污水直排， 严重污染资江水质。XX 年 4 月 6 日，省政府出台的排污收 费指导标准为每吨 0.2 元，现在 XX 市为每吨 0.4 元。我县 具体采取什么标准应通过听证会进行确立。 4、改革环境卫生费收取方式，减少跑冒滴漏。环境卫 生费本是一种有偿服务费，由环卫处与社区分别收取，不 论环卫处还是社区，卫生费收取都非常不易。环卫处为此 专门设立了一个 10 几人的收费组负责此事，但收费成本高 昂，收费效果不很理想，至目前止，环卫处还有 13 万元卫 生费未收到，将有关门店一状告到法院，除去受理费等费 用，到手的不会超过 4 万元。社区卫生费也不易收取，每 年 40 多万元卫生费，能收到一半就不错了，社区工作人员 最不愿干的就是上门收费。卫生收费难是各地城镇管理中 的一件头痛事，近年来很多地方已进行改革，改在自来水 中收取，湘价服XX150 号文件也是如此要求。建议：居 民卫生费由自来水代收，车辆卫生费由交通部门代收，单 位卫生费由财政代扣。具体标准是一个敏感问题，现行标 准有些乱，有 5 元的、10 元的、12 元的、18 元的几种，应 根据指导价格分别召开单位、门店、车主、居民听证会， 确定一个双方都能接受的价格。 以市容管理为重点，建立长效机制 所谓长效机制，我们认为其核心是责权利相统一。 1、制定市容管理规划与标准。我们要创建省级文明卫 生县城，要打造江南名镇，必须有规划，有各项管理工作 的相关标准。据了解，到目前为止园林绿化工作还没有相 应规划，这简直是匪夷所思的。因此，我们应先来一次清 理，看看缺少些什么，力争制定出科学而长远的规划及具 体