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关于加强学校内部控制的思考 摘要：文章阐明了学校建立内部控制制度的重要意义， 针对学校内部控制意识淡薄、制度不健全、会计控制缺乏 执行力度、内部审计未能真正履行其应有的职能等问题， 提出了学校应转变观念、加强制度建设、建立符合学校实 际情况的内部会计控制体系、强化监督和服务等建议。 关键词：内部控制；制度建设；财务管理 近年来，教育作为国民经济中具有基础性、先导性的 产业，正面临前所未有的发展时机。政府的大量拨款、社 会各界捐助、学校收费收入、勤工俭学收入等大量的资金 投入，使过去被戏称“清水衙门”的学校，也出现了巨额 资金流，校园内的不少经济违法违纪问题被相继披露。这 些不仅给学校带来经济上的损失，同时也给党和政府的声 誉造成一定的不良影响。对此，司法机关、审计部门、教 育行政机关逐步加大了对校园中经济犯罪的监督和打击， 这样做起到了一定的警示作用，但事后的惩处只能治标， 要治本则必须在事前、事中的防范上下工夫，特别是要在 学校内部加快建立健全内部控制制度体系，并严格贯彻执 行，才能从根本上解决违法犯罪的问题。 一、学校建立内部控制体系的重要意义 有利于教育资产的保值增值 随着办学体制的改革，出现了一些公有民营或纯民办 学校，使学校的投资主体出现多元化，除国家外，企业法 人、自然人也成为学校的股东，作为股东必然要求投入的 教育资产能不断保值和增值，并采取措施防范资产被侵蚀。 这一切都离不开具有防范作用的内部控制体系。 有利于推进学校管理制度的现代化 学校管理现代化，不仅要硬件设施的现代化，更要管 理制度的现代化，这是党和人民的要求，也是学校做强、 做大、加速发展的必由之路。现代化管理制度的重要内容 是要求单位形成激励和约束并重的机制。 有效防止经济犯罪 现实社会经济犯罪事实说明，权利未受到制约、内控 制度缺失或形同虚设、财务管理混乱等是经济犯罪得逞的 根本原因，由此也说明了内控体系建设的必要性和紧迫性。 二、学校内部控制存在的问题及原因分析 内部控制意识淡薄 学校领导内部控制意识淡薄有两方面原因：一方面， 由于一些学校领导思想僵化，主观上还保留着吃“大锅饭” 的意识，政府对管理不善的学校又缺少惩处机制，导致这 种意识日益膨胀，学校干好干坏一个样，造成学校加强内 部控制的动力不足；另一方面，学校领导往往由主管部门 任命，而非民主选举，任命干部往往重政治表现而轻业务 能力，管理失败不是“撤位”而是“挪位”。这些都造成 了学校在思想、观念和管理上尚未适应现代管理的要求， 没有认识到学校作为独立法人的含义。学校领导对内部控 制的重要性认识模糊，害怕内部控制会限制他们分管的事 务，减少他们的权力。很多学校未制订成文的内控制度， 这一事实反映出有相当一部分学校尚未认识到内控对于学 校管理的重大意义。 学校管理制度不健全 一些学校的后勤管理者素质较低，普遍未受过高等教 育，学校对内控相关人员未形成一套关于训练、待遇、业 绩考评及晋升的制度，未根据不同情况对他们进行适当的 道德教育。这样，即使设立良好的内控也会因执行者的能 力不足或道德败坏而达不到应有的效果。低素质的管理者 即使全心全意为学校服务，也因他们的能力有限而无法真 正地管理好学校。教育的滞后，使内部控制执行者的素质 不协调；由于学校资金短缺，教育经费没有足够保障，从 而职工素质得不到提高，形成恶性循环。 校长负责制未真正落实，缺乏相应的激励与约束机制， 即使一些地方教育行政部门对校长制定了目标责任制，但 在很大程度上校长的责任往往是象征性的，因此对他们无 法构成压力。多数的学校领导人还不能负起相应的责任来， 一旦出了问题仍由国家来承担损失。这样，学校的管理者 可能基于利己动机而利用职权侵吞资产或大肆挥霍。为满 足这种欲望，有些管理者不会重视内控的建设，甚至有意 忽略或阻挠，反而又加重了学校制度的不健全，形成恶性 循环。 教育手段软弱，重视思想品德、制度宣传的软性教育， 而忽视对道德败坏、践踏法制者的硬性规定处罚教育，存 在有法不依、违法不究的普遍现象。管理措施不力，对管 理者、会计人员、内部审计人员缺乏职业化系统管理，内 部激励机制不够完善。 会计控制制度执行缺乏力度 会计控制是内部控制的手段，包括会计组织机构的设 置、会计责权目标的制定与分解、会计人员素质和会计操 作手段等。一些学校的内部会计控制制度形同虚设，执行 情况差。内部会计控制制度执行不力、考核和奖惩力度疲 软，从而人为地削弱了执行内部会计控制制度的自觉性。 一些学校虽有会计控制但还不够完善，会计人员兼做财务、 统计工作，大量的工作事务使他们力不从心，会计信息质 量也随之下降。会计人员不足，不能做到不相容职务分离， 容易造成个人舞弊。所有权和管理权制约的失衡，使内部 控制权责不清。至今，一些学校仍未形成一套确保国有资 产保值增值的机制。实际上，所有权是缺位的或虚拟的， 管理权得不到应有的控制，则会产生滥用职权、管理者牟 取私利、独断专行等后果。这样，势必导致学校控制环境 恶化，会计信息依需而做，内部审计不被重视等等。 内部审计未能真正履行其应有的职能 学校内部审计的组建带有很浓厚的行政命令色彩，很 难受到学校重视，内审人员有的甚至是由其他部门人员兼 职，他们一般未经过专门培训，缺乏审计专业知识，这种 情况下组建起来的内部审计很难发挥其应有作用。内部审 计无法在地位上实现超然独立，其工作范围大大受限，也 很难赢得威信。内部审计往往忽视了防错防弊这一职能， 过分强调查错纠弊，这也是阻碍内部审计发挥作用的重要 思想因素。一些审计人员未能摆正自己的位置，有些人将 自己等同于领导的行为工具，使内部审计形同虚设。监督 机制的弱化，使内部控制失效、不能产生压力。对审计的 独立监督、公正职能未予以充分重视，审计未形成规范化、 法制化和经常化。对查出问题的处罚，往往就事不就人， 重人情而轻规定，执法的刚性被扭曲。 三、加强学校内部控制的措施 转变观念，重视职业道德教育 学校应当转变原有的观念，树立正确的内部控制意识， 在学校内部形成学校领导廉洁奉公、职工敬业乐业，既有 上级的集体领导，又有下级的充分民主，既有分工，又有 协作，每个职工责、权、利都十分明确的融洽关系。必须 充分重视内部会计控制中“人”的因素，内部会计控制是 由人履行的，并受人的制约，拥有一批具有一定水准、讲 诚信、有道德、坚持原则的“人”是实施内部会计控制的 关键要素。这使得内控人员在素质上要求具有较高的理论 水平和较丰富的会计知识，同时具有丰富的会计等相应工 作经验，具有较广泛的经济管理知识，要熟悉有有关政策、 法令、法规，要有认真负责的工作态度，求实、严谨的工 作作风。此外，学校还必须抓会计行为人的道德教育，弘 扬正气，增强内部控制意识。 加强制度建设，明确会计责权 建立科学的内部会计控制制度，是对单位企业经营管 理各个环节实施有效监控的制度，控制人员要做好这项工 作需具备丰富的知识，特别是会计、投资、金融、市场、 法律、信息等多方面的知识。目前，我们的控制人员都还 不是通才。一定要加强控制人员的学习培训，提高他们的 政治素质、业务能力、职业道德水平，使他们主动将自己 置于受控制的地位，把握自己的行为，以身作则。各项经 济业务都有一个计划、审批、执行的过程。从控制的要求 出发，重大项目的计划、审批均由学校最高决策部门集体 讨论，投票通过；执行每一笔经济业务必须由两人及以上 人员共同经手；每一笔经济业务记录也须由两人及两人以 上共同处理才能完成；禁止每笔经济业务的完成由一人包 干到底、业务记录一人处理完成的做法，以形成相互制约 的工作关系。 在已有的会计法和会计业务规范的基础上，加快制定 颁布会计人员职业行为规范，细化会计人员的责权，以约 束会计人员的行为。就学校而言，应在不违背国家总的会 计责权控制制度的前提下健全自己的控制制度，基于学校 管理水平的现状，有条件的可借鉴同类规范学校作为示范 自行建立。会计基础比较薄弱的学校，可委托社会审计部 门代为制订。 建立符合学校实际情况的内部会计控制体系 内部会计控制制度设计，就是为了保证学校各项业务 活动的有效进行，确保资产的完整、安全，防止欺诈和舞 弊行为，实现经营管理目标而制定和实施的一系列具有控 制职能的方法、措施和程序。一个学校的组织结构由多个 职能部门组成，内控体系的建设必须从系统的观点出发， 整体考虑，合理平衡职责权限，设计不同职能部门间的制 约条款。规定详尽的业务流程，明确检查核对点及具体要 求等，使每一个人明确职责权限和工作流程，严格在授权 范围内履行职责，不越权、不渎职，从而使学校经济管理 科学有序地进行。 因此，学校设计内部会计控制制度，必须遵循和依据 客观规律及基本法则，也就是说学校必须根据财政部印发 的内部会计控制规范基本规范的规定，遵循 6 个 基本原则，即符合现有的法律、法规规定和学校内部实际 情况，具有广泛约束性，符合全面性和系统性原则，实行 内部牵制原则，讲究成本效益原则，实行动态的信息反馈 原则，建立符合市场经济规律的内部会计控制体系。 强化监督和服务，充分发挥内部审计职能 内审工作重点应放在内控体系的评审方面，即首先审 查内控制度是否科学、严密，再审查经济业务是否符合内 控制度规定，从而对审计单位的内控体系进行评价，对存 在的问题督促其完善。 要加大对违反财经纪律行为的惩处。有人提出舞弊是 由 3 个因素构成的，即自我理性、感受压力、舞弊机会， 笔者非常赞成这种说法。自我理性是指一个人的自我约束 力，自己建立的人生观、道德观、法制观念，懂得君子爱 财需取之有道这一哲理。这需要靠整个社会全民素质的提 高来实现，不在本文讨论的范围。我们讨论的是如何造就 形成这种以正压邪的声势，并且使舞弊者感受到这种压力。 我们可以充分利用现行的一些办法来组成一个内部控制链。 现在每个单位都有内部分工、岗位职责，而且工资政策、 奖金分配，各种补贴都是与岗位、职责挂钩的。现在很多 管理也都采取了签订责任书的办法，诸如治安管理责任书、 防火安全责任书等。因此为了加强内部会计监控力度，我 们也可以采取层层签订责任书的方法以防患未然。年初签 订，年终检查，如出现舞弊行为、经济案件，除对舞弊者 严惩和退回赃款赃物外，还应追究上一级领导的责任，使 其失职行为付出一定的经济代价，诸如扣工资、奖金、补 贴、保证金等，情节严重者移送司法机关，依法追究刑事 责任。如果一年检查下来没有出经济案件，也应给相关人 员相应的奖励，这样才能调动所有人员的积极性，加强责 任感，相互监督，使舞弊者随时随地感觉都有数百双眼睛 在盯住自己，有一股无形的压力迫使自己打消舞弊念头。 当然，这样一套科学的、严谨的内部会计控制机制，无疑 是一把斩断舞弊机会的利剑，使作案者有心但也无下手机 会，国有资产才能得到保全。 在日常工作中，要充分利用内部审计人员熟悉财经法 规制度、精通财务管理的优势，树立内部审计人员以服务 为宗旨，以纠错防弊、监督学校内部控制制度的健全性、 有效性为手段，督促学校加强