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关于三农的论文 党中央为实现十六大提出的全面建设小康社会的宏伟 目标，把统筹城乡经济社会发展，解决农业、农村、农民 问题摆在了全党工作重中之重的位置。去年底，中央农村 工作会议确定了降低农业税、降低农民进城和就业门槛等 诸多惠农政策，今年初中共中央国务院又下发了 1 号文件， 为“三农”问题的解决提供了宽松的环境。但从目前实际 情况看，仍有六大问题制约“三农”，主要是： 1、义务教育由农民“买单”。目前义务教育经费是以 县为主，县级统筹。在经济欠发达地区，县级财政一般都 比较困难，县级统筹仍然是乡级负担。乡级负担不了，则 往农民头上转嫁。国务院发展研究中心的一项调查表明： 目前我国义务教育的投入中，国家只负担 2%左右，省市只 负担 11%，县级负担 9%，乡镇负担 78%，而乡镇负担中的绝 大部分又是由农民负担。其根本原因是国家财政管理体制 存在弊端，主要是财权上倾，事权下甩，财权与事权不统 一。 2、乡级政府职能错位。政府的主要职能是发挥公共财 政职能的作用，服务于社会经济发展。但从目前来看，乡 级政府及其职能部门的存在，有职能错位现象。其一，消 耗大量的财力，影响了政府公共财政职能的发挥。其二， 是农村税费、报刊等各种摊派、乱收费以及其它侵犯农民 权益的执行者和主要载体，影响了农村民主与法制建设的 进程。其三，有的地方乡镇干部成为村级腐败现象和恶势 力的保护伞和受益者，败坏了党和政府的形象。 3、农村资金短缺。农民、乡镇企业担保难、贷款难问 题十分突出，早已成为农民增收、农村发展的制约瓶颈。 近几年在全社会贷款余额中，农业和乡镇企业的比重一直 分别只占 5左右，这与农业和乡镇企业在国民经济中的地 位和作用明显不相称。与农村贷款难相对应，农村资金每 年约以 7000 多亿的速度“农转非”，其中四大商业银行每 年单向流出 3000 亿，而拥有 3.2 万个营业网点的邮政储蓄 只吸不贷，每年单向抽走资金 4000 多亿。农村贷款难的直 接原因是利益趋动问题，即农村贷款利率浮动幅度不大， 农民和农村贷款风险高，寻找担保人困难，贷款呆死帐多， 不是亏本经营，就是微利运转。根本原因是体制问题，即 农村金融管理体制严重滞后，农村金融市场化改革进展缓 慢，国家仍用计划经济时代的管理模式、管理办法管理农 村金融，市场经济所必需的最重要的资金要素市场没有形 成。 4、农村民主建设落后。由于农村社会经济文化发展水 平相对低下，广大农村干群的民主法治观念相对不高，农 村民主建设在一些地方任重道远。表现有四：一是民主选 举流于形式。表现村党组织书记、村委会主任、村民代表、 民主理财小组成员的选举有长官意志和指定现象，造成了 被选人员对上负责对下不负责，民主建设的根基软弱无力。 二是民主管理职能难以履行。表现为村委会主任的管理职 责往往由村党组织书记取而代之，村委会主任难以管理村 中事务，村民对村委会主任的选举与任免不感兴趣。三是 民主决策难以到位。按照规定，村中重大事务必须经过村 民大会或村民代表会议通过。但很多情况是村党组织书记 或村少数干部说了算。四是民主监督作用难以充分发挥。 目前，村级组织的民主监督作用主要是通过村务公开、民 主理财等方式来体现的，但村务公开与民主理财很大程度 上存在不及时和走过场等不规范现象。 5、涉农法制建设滞后。目前，农民利益难以有效维护， 主要原因有三。一是法律不健全。如全国没有农民权益 保护法、农村合作经济组织法、农村集体经济审 计法等。二是有法不依。侵犯农民利益的主体多为各级 政府及其职能部门。如税费报刊等摊派，强迫农民进行土 地流转，截留挪用村级“三项资金”， 小分队上门扒粮抬 物等。尽管有农业法、土地承包法、行政诉讼法、农民负 担管理办法等，但很多情况是法院不受理，或不了了之。 三是有法而无行政执法人员。如与农村经营管理业务有关 的涉农利益保护的法律法规不少，但农经部门从上到下却 没有行政执法权和执法人员。 6、农村经营管理体制不顺。农村经营管理部门的主要 职能是通过调整农村生产关系，间接促进农村生产力的发 展。它是维护农民利益的主要部门之一，但目前农经管理 体制存在重大缺陷，其执法监管职能难以履行。表现为 “中央没有头、乡镇没有腿、中间不对嘴”。“中央没有 头”，表现为我国为 9 亿农民的大国，可是党中央没有一 个专抓农村生产关系调整方面的农经职能部门，一定程度 上表现为“文件农业，人治农业”。“乡镇没有腿”，就 是乡镇农经机构人财物皆由乡镇直管，工作难以有效开展。 “中间不对嘴”表现为国家和省市县四级农经部门有的设 在政府口，有的设在党委口，有的挂党政两块牌子，且名 称不一，有的已改成党委政府的办事机构。如江苏省省级 农经部门设在省政府农林厅，而市县两级大部分设在党委 口，且是办事机构，名为农工办。 解决“三农”问题必须从国情出发，跳出“农” 字统筹抓，必须按照社会主义市场经济的要求，参照国际 惯例，着眼制度安排，做到标本兼治，对策如下： 1、废除义务教育以县为主制，改由省以上统筹为主。 义务教育属于公共产品，必须由较高级次的政府乃至中央 政府按照规范、统一的标准协调安排，而不应以县为主统 筹经费。理论与实践无不证明，以县为主统筹义务教育经 费，这在制度安排上或者说客观上就决定了基层干部不得 不去掏农民的钱袋，其实质是过度提取农业剩余的财政政 策的延续。只是不象向农民征收农业税那样明显而具有一 定的隐蔽性，只是由于各地税源不一、行政规范程序不同 而具有一定的弹性罢了，必须尽快废除。鉴于目前我国中 央财政负担能力有限，宏观调控任务很重，可建立以中央、 省级统筹为主体的具有中国特色的义务教育投入机制：初、 小教师工资国标部分由国家与省级统筹，省市标部分由省 市统筹。这种三级统筹的投入体制，对中央财力来说也是 可行的。我国目前初、小学教师人数总共有 914.6 万人， 按照我国有 2/3 人口在农村的比例来估计，约有 603 万在 农村，按照每人每月 500-800 元国标工资计算，年工资总 额为 446 亿，如果完全由中央财政支付，占 XX 年中央财政 收入的 5.2%。由于中西部地区不少县的教师工资已经由中 央财政支付，东部沿海发达省份由其自行统筹，加上义务 教育已有一部分已经进入市场，实行这项政策，中央实际 要增加的支出要远远少于 446 亿元。 2、撤消乡级政府，设立县级派出机构。我国“五级政 府”的机构框架不符合“三级政府”的世界惯例，乡级政 府又存在前文所说的职能错位现象，随着义务教育职能的 上划，农业税费的全面取消，政府职能的转变，取消乡级 政府已经成为必然。XX 大学政府管理学院教授李强先生近 期在接受农村工作通讯记者采访时曾说：“农村政权 首先要考虑精简机构，乡镇可以作为县的派出机构”。取 消乡级政府后，可适当强化县级管理与服务职能，优化配 强管理与服务人员，改善交通、通讯等工作条件，并根据 需要和可能按区域设立县级派出机构，进一步合并行政村， 整合农村教育和卫生资源。 3、放手发展民间金融组织，加快农村金融市场化进程。 长期以来，资金市场没有形成，政府干预这只“看得见的 手”在这方面的作用是苍白无力的。在加快市场化进程改 革的今天，农村金融的根本出路在于全面推行市场化。第 一，积极发展多种形式规模以下民间金融组织。通过对发 展中国家大量经验研究发现，正规金融组织对农户金融服 务的覆盖面往往不足总数的 20%，大量的农村金融服务需要 农村非正规或民间金融来满足，我国也不能例外。尽管今 年中央 1 号文件鼓励发展，但前提条件是“严格监管”， 操作起来困难重重，工作进展与“三农”要求相差甚远。 应针对农村经济发展水平较低的实际，尽快降低门槛。在 工商登记方面，凡注册资金在一定规模以上的资金经营企 业或资金融通组织，只要不吸储，皆可登记，赋予其市场 主体地位，依法经营，并在税收上给予减免；在金融监管 上，可根据各地区经济发展水平的不同允许其在一定贷款 规模以下自由发展，在贷款利率上允许其随行就市。这样 政府不用出钱，只要给足政策，通过引导，适度监管，就 能缓和农村资金紧缺的格局，这是市场经济条件下解决农 村资金短缺的根本之路。第二，取消农村邮政储蓄。邮政 储蓄长期扮演着资金“农转非”角色，严重抽吸农村发展 所需的资金要素，应立即停止其在县城及其以下农村地区 的吸储工作，只兑不吸，限期兑完。另外，逐步实行农村 贷款利率市场化，放宽农村金融市场中的各类银行准入条 件，也是今后一段时间农村金融改革的方向。 4、强化村务公开，加快农村民主建设步伐。中办、国 办于 XX 年 6 月 22 日下发的关于健全和完善村务公开和 民主管理制度的意见，对抓好村务公开与村级民主管理 工作提出了全面的切实可行的意见。当前，应抓好以下工 作：一是搞好相关法律法规的宣传工作。主要是抓好村 民委员会组织法和意见以及农村土地承包法等 宣传工作，做到家喻户晓，干部能详。二是不断完善选举 工作。主要是根据村民委员会组织法、意见的要 求，选举出能真正代表村民意愿的村民委员会、村民代表 会议、民主理财小组、村务公开监督小组，只有这样，才 能抓好村务公开的监督和民主理财工作。三是狠抓民主决 策责任追究工作。凡是与农民群众切身利益密切相关的事 项都要按规定程序实行民主决策，对于擅自更改依法形成 的决定，或未经村民会议或村民代表会议讨论决定，擅自 以集体名义决策的，均为无效，造成损失的由责任人承担， 构成违法乱纪的按规定处理。四是加强领导。除明确牵头 部门，保证开展工作必要的人员和经费外，还要将村务公 开与民主管理作为基层干部政绩考核的重要内容贯彻落实 好，不断完善考核评价办法，加大督促检查力度，及时受 理群众来信、来访和申诉。 5