关于乡镇街实施全程代理制的理性思考.docx

关于乡镇街实施全程代理制的理性思考 “三位一体”是农村基层政府的一种新的工作机制， 目标是建立服务型政府，最终实现促进经济发展与社会和 谐稳定的目的。它由三部分内容组成：一是查民情，由纪 检部门牵头，组织农村基层党风廉政建设联席会议成员单 位，采取“访、看、评、查、纠、建”等办法，对全市行 政村贯彻落实国家“三农”政策、执行各项制度、村干部 廉洁自律和干群矛盾纠纷等情况进行走访检查；二是解民 难，就是创新农村基层信访工作模式，乡镇建立信访大厅， 由专人负责信访工作，主动化解社会矛盾；三是办实事， 即乡村联动，公开乡镇管理的社会事务，乡镇建立政务服 务中心，村建立服务站，组建立服务点，全程代理农民所 要申办的所有事项。 查民情是完善党内监督，这种监督是一种全覆盖的监 督、全方位的监督、全天候的监督；解民难是健全信访渠 道，是三级信访网络的组成部分；办实事是建立公开办事 制度，这是“三位一体”的主体与核心，是服务型政府的 根本标志。三者都是围绕民情、民事、民利而展开，而且 互相补充、互相制约，共同构成完整的工作体系。查民情、 解民难是治标，办实事就是治本，“三位一体”是一种标 本兼治的工作机制，是科学发展观执政理念的实践。 一、”三位一体”转变了政府职能 乡镇是我国行政管理体系中最基层的政府，是党的农 村政策的直接执行者，肩负着农村发展和稳定的重任。乡 镇工作特别繁重，人们形容为“上边千条线，下边一根针” 。计划经济时，乡镇不但是行政管理的领导者，而且也是 生产活动的经营者。步入社会主义市场经济以后，乡镇生 产经营的职能让给了农民，只剩下行政管理的职能，而且 随着农村改革的深入，管理的内容和方式也在发生变化。 村民自治改变了乡镇政府与村委会之间的关系，乡镇政府 与村委会不再是领导与被领导的关系，而是一种指导的关 系。取消农业税以后，改变了乡镇政府的工作内容，乡镇 工作完全从催粮要税的繁重工作中解脱出来，对社会事务 的管理自然就成了乡镇工作的主要内容。其实，对社会事 务的管理一直应该是乡镇工作的主要内容，乡镇政府也一 直在探索转变职能，但由于催粮要税工作压力特别大，加 之乡镇不仅要对发展地方经济负责，还要对自身的财政负 责，造成了乡镇政府一直处于“越位”、“错位”、“缺 位”状态。 同时，政府好比机器，要想用老机器生产出新产品， 必须改变其结构和工作方式。要想转变职能，运用老的工 作模式是难以实现的，这就是我们一直强调而且致力于转 变乡镇政府的职能，但在实践中收效甚微的根本原因。因 此，要使乡镇真正转变政府职能，在体制不变的条件下， 必须转变工作机制。“三位一体”工作机制就是这种能在 现行体制下可以转变政府职能的运行机制。 第一，“三位一体”能使权力在阳光下运行 “权力寻租”一直是政府中难以根除的腐败毒瘤，它 不仅影响着政府的工作效率，更影响着政府职能的转变， 只要有“权力寻租”，服务型政府就难以建立。产生“权 力寻租”的原因有很多，但一个很重要的原因就是权力集 中、权力不透明。党的十七大报告指出，“确保权力正确 使用，必须让权力在阳光下运行”。“三位一体”工作机 制有效地解决了这个问题。在办实事工作中，实施“全程 代理制”，乡镇建立政务服务大厅，村建立服务站，村民 组建立服务点，把所有农民要办理的事项全部集中在一个 大厅中，公开服务项目、办事程序、申报资料、承诺时限、 收费标准，要求做到即办件直接办理、承诺件限期办结、 上报件全程代理、退回件明确答复，变过去的“暗箱操作” 为现在的“阳光作业”。这就把原来权力的神秘面纱一下 子彻底揭开，使权力赤裸裸地暴露在阳光下。当权力失去 了权威性，权力也就变成了责任和义务，当人为责任和义 务而工作时，其职能也就自然而然地改变了。 第二，“三位一体”能使权力在有效的监督下运行 没有监督的权力必然要滋生腐败。要确保权力正确使 用，还必须对权力进行有效的监督。胡锦涛同志在党的十 七大报告中指出：“发展基层民主，保障人民享有更多更 切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层 公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教 育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最 有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的 基础性工程重点推进。”传统的乡村管理对干部的监督主 要来自两方面，一是群众监督，二是上级领导监督。村民 自治后，乡镇政府与村委会的关系发生了变化，加之乡镇 政府职能没有转变，发展经济任务繁重，相对来说，来自 上面的监督有所减弱，监督的重心转到群众方面。另外， 村务决策往往是村委会和村级党组织共同做出的，而村民 会议和村民代表会议又无权对村级党组织进行监督，因为 从体制上讲，村民会议是管不到村级党组织的决定的。这 样，作为村民自治的最高机构村民会议和村民代表会议， 实际上很难履行其监督职责，因而往往也就成了一种虚设。 “三位一体”工作机制中“访民查廉村村行”活动就是解 决群众监督不到位、上级监督弱化的问题。这项活动，由 纪检部门统一组织对全市所有村进行逐一排查，检查的内 容包括农村所有工作内容，采取访、看、评、查、纠、建 等多种方式，要求接触群众必须达到一定比例。这不仅强 化了上级监督，而且把群众监督与上级监督有机地结合起 来，使这两种监督既有的放矢，又行之有效。 二、“三位一体”破解了“三农”难题 “三农”问题的核心是农民，主要内容是发展和稳定。 简言之，“三农”问题的全部内容就是要解决农民的发展 和稳定问题，只有当农民在稳定的环境中求发展，社会主 义新农村的和谐社会局面也就实现了。 影响农民发展和稳定的主要因素 一是农民主动性难以发挥 市场经济的主体是经营者，而不是政府。虽然我国从 上世纪九十年代开始实行市场经济，但农民作为市场经济 的主体地位一直没有确立起来，乡、村组织一直在不同程 度上干预着农民的经营，一直在划桨而不是在掌舵，而乡、 村组织并不善于划桨。 二是农民自身利益受损 在农民上访案件中，主要是土地和村干部腐败问题， 这两个问题都侵害了农民自身的利益。土地问题侵害了农 民的生存利益，村干部腐败侵害了农民的公共利益。 三是农民权力难以保障 信访是我国处理人民内部矛盾很有效的工作机制，但 多年来一直存在着渠道不畅通、处理不及时等问题，使问 题越积越多、矛盾越来越大，特别是信息交通都不发达、 观念思想相对落后、经济状况较贫穷的农村。农民的问题 出现在乡村，解决的主体也应该在乡村。之所以出现农民 越级访、进京访，就是因为农民在乡村有冤无处伸、有理 无处讲、有难无人帮。 “三位一体”工作机制从解决新时期“农村第一难” 办事难入手，以服务促发展、求稳定，破解“三农”难题 第一，还“政”于民 在市场经济中，主体是农民、企业、各种社会组织， 分散的农民实力弱小、信息不灵通等弱点会被企业和社会 组织所弥补，企业和社会组织具有把分散农民有机地组织 起来的能力。在这种情况下，政府的作用就是提供服务， 把自己不该管、管不好也管不了的事让给社会组织和企业。 “三位一体”工作机制正是基于这种思维提出来的。在实 施中，乡村干部不再把主要精力放在具体让农民种什么、 发展什么的工作上，而是实实在在地把党的政策落实到千 家万户，千方百计地为农民提供服务，把应该为农民办的 事办到、办好、快办。这样，农民的首创精神和创造才能 也就能最大限度地得到发挥，社会组织和企业的主导和引 领市场的能量也能得到最大限度的释放，就会出现农民心 无旁骛，人人思创业、家家忙致富、村村谋发展的和谐景 象。 第二，还“权”于民 对于国家来说，解决和减少信访的主要渠道在县区级， 因此国家要求县区委书记大接访。对于县区来说，解决和 减少信访的主渠道在于乡镇街，要使县区委书记大接访常 态化必须畅通信访渠道。农民的信访问题不应该完全或主 要由县区委书记来解决，而应该主要由乡镇街书记来解决。 “三位一体”工作机制明确规定，各乡镇街要创新农村基 层信访工作模式，建立信访大厅，采取“入户听诉、开门 接访、集中办访、真情回访、交心恳谈”等方式，使群众 “话有地方说、理有地方讲、难有组织帮”，化解社会矛 盾，破解群众关注的热点难点问题，为群众生产生活排忧 解难。这就形成了完整的信访网络，有效地保证了县区委 书记大接访活动的常态化，乡镇政府也能真正成为人民的 政府。 第三，还“利”于民 目前在农村，农民一方面强烈希望有人来组织他们发 展经济，致富奔小康；另一方面也强烈希望有人对村级权 力进行监督和制约，防止和克服腐败现象。农民反映村干 部腐败，主要反映村干部侵占了他们的利益。从源头上堵 住村干部的腐败，实际上就是把农民应该享受的利益还给 农民。在现行的体制下，采取这种经常性的“访民查廉村 村行”活动不失为一种有效的办法，加之信访渠道的畅通， 权力在阳光下运行，只要坚持经常并不断完善，一定能从 源头上遏制腐败，农民的利益也一定能够得到应有的保护。 三、“三位一体”密切了干群关系 干群关系是党群关系的具体体现，具体表现为党与群 众之间联系和连接的方式。在社会主义市场经济新的历史 条件下，党群关系所面临的客观环境、任务等和过去相比 有很大不同。从执政党的视角看，中国共产党处在一个新 的历史阶段，如何提高执政能力，用手中的权力更好地为 人民服务，如何防止腐败对党的侵蚀，是关系到党的生死 存亡的大问题；从人民群众的视角看，人民群众自身的利 益要求发生了巨大变化。在市场经济下，群众的独立性、 民主性大大增强，而且群众的利益出现了多元化；从干群 关系的视角看，执政条件下的干群关系有了新的特点，在 很大程度上，群众对党群关系的认识，不是根据其理论， 而是根据党员特别是党员干部的表现加以判断。 以往在密切党群关系方面，在如何继承传、统发扬优 良作风上做了很多工作，这无疑是必要的。表面上看，党 群关系指的是党和群众之间的关系，但它实际上反映的是 党同公共权力之间的关系。因此，所谓密切党群关系，也 就是要正确处理好党同公共权力之间的关系。即在强调作 风建设的基础上，要围绕着权力的运行和对权力运行的制 约监督，构筑一个能够互动起来的党群关系模式。 “三位一体”工作机制出发点和落脚点是为促进农村 经济又好又快地发展，所有的权力都要在阳光下运行，广 泛而有效的监督又会使这阳光下的权力能够始终保证权为 民所用。在这种运行机制下，原来“干部动嘴群众跑腿” 变成了“群众动嘴干部跑腿”，原来“民对官”变为“官 对官”，原来“多次办理”变为“一次办理”，实现了 “大事小事不出村”，农民省时、省钱、省心，干部与群 众主仆关系实现了归位。只要群众真正做了主人，干群关 系自然也就和谐、融洽。 应该说，“三位一体”工作机制在权力运行和权力运 行的制约、监督之间，构筑了互动的党群、干群关系工作 模式。 四、“三位一体”深化了农村改革 30 年农村改革，先后实施了“五次放活”。第一次是 放活土地，推行“大包干”，建立统分结合的家庭承包经 营制；第二次是放活经营，废除统购统销制度，给农民以 生产农副产品的自由；第三次是放活领域，准许农民“离 土不离乡”，大办乡镇企业；第四次是放活空间，打破城 乡户籍藩篱，准许农民“离土又离乡”进城务工经商；第 五次是放活组织，给农民以组织权，让农民依法有序自主 地参与经济、政治和社会生活。而眼下，政府可以放权的 地方越来越少。 就总体而言，无论是完善社会主义市场经济体制也好， 全面建设小康社会也好，构建和谐社会也好，建设新农村 也好，推进民主政治建设也好，最终都需要落实到基层政 府的服务上来。怎样搞好服务，让农民无障碍享受惠农政 策，不再觉得这些政策是奢侈品，这是深化改革面临的崭 新课题和严峻挑战。 就农村而言，发展是永恒的主题，服务是最现实的问 题；发展是农民的主题，服务是政府的主题。过去的农村 改革，目标是建立社会主义市场经济体制，焦点是农民怎 么干；现在的农村改革，目标是在完善市场经济体制的同 时，全方位提供服务，焦点是政府怎么干。这是贯穿于近 几年几个中央一号文件的一条红线。深化农村综合改革应 把提高基层政府的公共服务能力、致力于打造服务型政府 作为基本目标取向。 改革 30 年来，我们已经建立起一个消费型社会。社会 成员的消费需求表现为三类产品：物质产品、精神产品、 政治产品。目前，物质产品、精神产品的消费都很容易获 取，而政治产品的消费却十分艰难。一项调查表明，当农 民不容易，农民要办的各种审批手续、证照和需要服务的 项目加起来高达 206 项，这些项目都是农民需要消费的政 治产品。如何让农民与这 206 项政治产品实现零距离对接， 也就是让农民找政府不犯难，关键就在于政府如何做好服