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关于加强改善规范性文件备案审查制度的 论文 摘要：本文主要针对先行规范性文件审查制度中存在的审 查范围过小、时间过长、没有统一的审查标准、被动审查 以及没有赋予公民提出审查规范性文件权利等问题，提出 了前置审查、统一公布、定期评估等八项法律措施。 关键词：规范性文件 审查 制度 研究 对有关国家机关制定的规范性文件进行备案审查，是 法律赋予全国和地方各级人大以及县级以上人民政府的一 项监督职权，也是维护社会主义法制统一的一项重要制度， 但从监督实践来看，目前这项制度以及该制度的执行还存 在诸多问题。本文从该制度确立、发展以及重大意义出发， 对该制度存在的问题以及措施等作一些粗浅的探讨。 一、规范性文件备案审查制度的确立与发展 宪法、法律赋予了全国人大和地方各级人大对规范性 文件审查的权利 1954 年宪法规定，全国人民代表大会常务委员会有权 撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令； 有权改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不 适当的决议。地方各级人大在本行政区域内，保证法律、 法令的遵守和执行。有权改变和撤销本级人民委员会的不 适当的决定和命令。县级以上人大有权改变或者撤销下 级人大不适当的决议和下级人民委员会不适当的决议和 命令。县级以上的人民委员会有权停止下一级人民代表大 会的不适当的决议的执行(注：当时各级人民委员会既是行 政机关，又是人民代表大会的常设机构)。这些规定，确定 了地方人大对规范性文件审查的原则范围，也是地方各级 人大对有关国家机关制定的规范性文件进行审查的最早宪 法依据。1975 年宪法，对地方人大监督宪法法律实施及规 范性文件审查都没有作出规定，1978 年制定的宪法对 1975 年宪法作了修正，重新确立了地方各级人大的监督权，但 仍没有恢复 1954 年宪法赋予地方人大审查规范性文件的权 限。1982 年宪法总结了历史经验教训，对地方各级人大审 查规范性文件制度作出了明确的规定。 地方组织法和立法法在 1982 年宪法的基础上，扩大了 地方各级人大审查规范性文件的范围。根据地方组织法第 7 条规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准 的较大的市制定的地方性法规，报省级人大常委会批准后 施行，并由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备 案。根据第 8 条规定，县级以上地方各级人大有权撤销本 级人大常委会不适当的决议。根据第 44 条规定，县级以上 地方人大常委会有权撤销下级人大及其常委会的不适当 的决议、撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。根据 第 60 条规定，省、自治区、直辖市人民政府制定的规章， 报国务院和本级人大常委会备案，省、自治区人民政府所 在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规 章，报国务院和省级人大常委会、人民政府以及本级人大 常委会备案。地方组织法还第一次明确赋予了乡级人大审 查本级政府规范性文件的权力。根据第 9 条规定，乡级人 大可以撤销本级政府不适当的决定和命令。XX 年颁布的立 法法第 88 条第 4、第 5 项分别规定：“省、自治区、直辖 市人民代表大会有权改变和撤销它的常务委员会制定的和 批准的不适当的地方性法规”。“地方人民代表大会常务 委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。”第 89 条第 4 款规定：“地方政府规章应当同时报本级人民代 表大会常务委员会备案，较大的市的人民政府制定的规章 应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民 政府备案。” 法律、行政法规赋予了国务院、省级人民政府对规范 性文件审查的权利 立法法规定，省、自治区、直辖市的人民代表大 会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大 会常务委员会和国务院备案；较大的市的人民代表大会及 其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代 表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务 院备案。自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由 省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人 民代表大会常务委员会和国务院备案。部门规章和地方政 府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民 代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规 章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人 民政府备案； 国务院法规规章备案条例规定，部门规章由国务 院部门报国务院备案，两个或者两个以上部门联合制定的 规章，由主办的部门报国务院备案。省、自治区、直辖市 人民政府规章由省、自治区、直辖市人民政府报国务院备 案。较大的市的人民政府规章由较大的市的人民政府报国 务院备案，同时报省、自治区人民政府备案。经济特区法 规由经济特区所在地的省、市的人民代表大会常务委员会 报国务院备案。 各地政府规章赋予了市、县级人民政府对规章以下规 范性文件备案审查的权利 目前，全国许多省、自治区、直辖市都先后出台了关 于规范性文件备案审查的政府规章，并赋予市、县级人民 政府对本级人民政府所属工作部门发布的规章以下规范性 文件备案审查的权利。 二、规范性文件备案审查的重大意义 首先，对规范性文件进行审查，是对权力进行制约的 一种有效手段。中华人民共和国地方各级人民代表大会 和地方各级人民政府组织法赋予了县以上地方人大及其 常委会“可以撤销本级人民政府的不适当的决定和命令” 的职权。之所以法律要赋予地方国家权力机关这一职权， 其立法宗旨是对国家机关的权力进行有效制约，促使国家 机关在权力机关的监督下开展工作。诚然，国家机关依法 行使各自的职权，应当受到尊重和支持。要制约的是超出 法律法规范围滥用的权力，而权力的滥用往往是通过发布 和强制执行规范性文件的途径来实现的。因此，地方国家 权力机关对同级行政机关和下一级权力机关的规范性文件 进行审查，是对权力进行制约，防止权力滥用的一种有力 手段。 其次，对规范性文件进行审查，是现代民主政治的必 然要求。现代民主政治的一个显著特征就是唯法是尊，法 律至上，公民享有广泛的民主管理国家政治、经济、社会 事务的权利。要做到这一点，就要求国家权力机关依法行 政，要求执行机关从属于权力机关。因为当立法为所有社 会主体设立行为规范，为国家权力的运作，公民权利的享 有和义务的履行设立行为模式后，还需要执行机关去准确 地实施。在执行机关设计了实施方案，也就是制定了规范 性文件后，由地方国家权力机关对实施方案的合法性、科 学性、可行性进行审查，其实质就是代表选举他的全体人 民参与管理本行政区域内的具体行政事务。这种权力机关 对同级行政机关和下一级权力机关的规范性文件审查的过 程，是确保人民意志不被扭曲的重要手段，同时也只有通 过监督与制约，才会使权力的行使不致偏离民主与科学的 准则，才会产生民主与科学的社会行为规范。 再次，对规范性文件进行审查，是促使国家机关依法 办事，保障宪法和法律正确实施的需要。从目前地方国家 机关颁布的规范性文件看，多数是为推行某一项工作而将 国家的有关政策、法律法规具体化。这些国家机关是本行 政区域政治、经济、社会事务的管理者，在制定规范性文 件时，有可能对国家的政策和法律法规的精神没吃透，或 者出于工作简单化，或者从方便管理出发，忽视人民群众 的权利等，致使制定的规范性文件有的违反国家的政策和 法律法规的规定，有的严重脱离实际，超出当地群众的承 受能力等等。一旦颁布施行就会严重损害法律的尊严，损 害人民群众的利益。因此，地方国家权力机关加强对规范 性文件的审查，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范 性文件，就能有力地制止执法中的偏差现象，确保法律法 规的正确实施，进而从根本上维护人民群众的利益。 三、规范性文件备案审查制度存在的问题 规范性文件备案审查经过 20 多年的发展，已经形成了 比较完善的法律制度，但在实际执行中还是暴露出许多问 题。 审查的范围过小 按照立法法和国务院法规规章备案条例的有 关规定，规范性文件备案审查的范围只限在法律、行政法 规、地方性法规和规章，一些省、自治区通过立法将备案 审查的范围扩大到各级政府极其所属部门发布的决定、决 议和命令上，只有个别省、自治区将范围扩大到各级政府 极其所属部门发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约 束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则等各种文 件。但均未将党政联合发布的文件以及司法机关发布的文 件例入审查的范围。 没有统一的审查标准 宪法、地方组织法、立法法以及法规 规章备案条例等都没有对规范性文件审查标准作出统一 明确的规定，从而使规范性文件的审查缺乏操作性。 规范性文件的审查主要是被动审查，且没有赋予公民 提出审查规范性文件的权利 按照立法法的规定，公民不能申请审查规范性文 件的合宪性与合法性，。且有权提出对规范性文件审查的 申请也必须经过全国人大常委会法工委的筛选，并只有在 被认为“必要时”才能受到有关专门委员会的审查。 备案审查的时间过长 立法法和法规规章备案条例中都规定，行政 法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公 布后的三十日内报有关机关备案。各地对规范性文件备案 审查的时间规定不一，有的规定发布后 30 日备案，有的规 定发布后 15 日备案。笔者认为，对于规章以下的规范性文 件来说，该备案时间规定过长。政府在发布规范性文件后 的临近 30 日内才将文件报送有关部门审查，审查部门收到 文件后来不及审查，可能某项工作就已经推行完毕。假使 某规定性文件有明显的违法内容，执行时反映的问题也比 较多，审查部门再行使法定的撤销职权，必定是“马后炮” ，并将给某项工作造成了难以挽回的损失。 四、解决问题的措施 针对我国规范性文件备案审查制度所存在的问题，笔 者谈几点解决问题的措施。 提高对规范性文件审查制度重要性的认识 规范性文件审查未能很好开展，个重要原因是有关 方面对这项工作认识不高，重视不够，制度不建全。有的 认为这是一项无关紧要、可有可无、可干可不干的工作， 没有把它摆上重要位置，有的以法律规定不具体为由，不 去实践探索，使这项工作长期处于放任自流的状态。如， 某省人大常委会在上个世纪 90 年代初期，曾专门向有关国 家机关发文要求将规章报送人大常委会备案审查，但在之 后的近 10 年里，人大常委会未收到一份规章，对此却一直 无人过问，更无人去追究此事。要改变这种状况，地方各 级人大必须首先提高对建立健全落实规范性文件审查制度 重要性紧迫性的认识。方面，要认识到加强规范性文件 审查是维护国家法制统的迫切需要。规范性文件具有一 定的强制性、约束力，是治理国家，管理经济、文化各项 事业的重要手段，是经济活动、社会行为的重要规范，如 果这些文件与宪法、法律和行政法规的精神相抵触，就会 扰乱经济秩序和社会秩序，扰乱人们的行为准则。过去由 于缺乏这方面的监督，一些机关和部门在制定“红头文件” 时，搞“土政策”、搞变通，严重影响了国家法制的建设 和统一。另方面，加强规范性文件审查是实践“三个代 表”重要思想和落实科学发展观，维护广大人民群众利益 的必然要求。个违反宪法法律、不适当和有失公正的规 范性文件一旦实施，危害的不是个人或者几个人的利益， 而是影响到一个方面、个系统、个地区，会在个较 长时间，损害成千上万人民群众的利益，甚至会殃及全局， 引起社会的不稳定。现在有的规范性文件随意设定审批权、 发证权、许可权、收费权、罚没权，通过“红头文件”扩 大部门权力，将权力部门化、私有化，严重侵犯了广大人 民群众的合法利益，社会各界强烈呼吁加强人大的监督。 地方各级人大应当顺应人民群众的要求，从推动依法治国 深入实施、维护人民群众合法权益的高度，尽快把建立健 全和落实规范性文件审查制度摆上议事日程。 通过立法明确规范性文件的内涵 规范性文件审查是一项非常严肃、涉及面广的监督制 度。要保证这项工作落到实处，归根到底是要有相应的立 法保障。一方面，要进步明确规范性文件的内涵。这是 备案审查的前提，从相关法律法规看，规范性文件是指有 关国家机关制定的法律、法规以及规章、决定、决议和命 令。笔者认为，规范性文件是指有关国家机关制定的涉及 全局的、与人民群众的切身利益密切相关的具有规范性内 容的文件总称。具体包括： 1、法律、法规、自治条例、单行条例、部门规章、地 方政府规章。 2、地方各级人民政府极其所属部门发布的对公民、法 人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规 定、办法、细则等各种文件。 3、地方各级党政机关联合发布的涉及全局的、与人民 群众的切身利益密切相关的具有规范性内容的文件。宪法 总纲明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各 社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切 违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”这里所指的 “各政党”，当然包括共产党在内。党不能置现行的国家 政策与法律于不顾，而径直推行自己的政策。否则，应被 视为违宪。而地方组织法赋予人大及其常委会首条职责是 “保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常 务委员会决议的遵守和执行”。因此，党政联合发出的规 范性文件，只要是不符合宪法、法律规定的，也要依法审 查处理。但在处理方法上，不宜作直接撤销，可以建议党 委予以纠正，也可责成政府与党委研究予以纠正。 4、各级审判、检察机关作出的适用法律法规的规定和 审判、检察工作具体程序等司法文件。 5、地方级人大及其常委会为实施法律、法规或者就本 行政区域内的重大事项作出的决议、决定等文件。 确定规范性文件备案审查的标准 审查规范性文件，主要应围绕法律法规规定的“不适 当的”与“同宪法、法律法规相抵触的”来进行。审查其 是否与宪法、法律、法规和上级、本级人大及其常委会所 作的决议、决定相抵触，这是至关重要的。这种审查就是 合法性审查。这种审查，既包括制定规范性文件的主体和 程序是否符合法律、法规的有关规定，也包括有无“相抵 触”的内容。所谓相抵触，主要有如下几种表现：一是作 出与法律法规或者上级、本级人大及其常委会的决议明显 相反的规定，或者作出旨在抵消上述法律性文件精神的规 定；二是与法律法规或者上级、本级人大及其常委会的决 议中的明确规定不抵触，但与其立法目的和立法精神相反； 三是涉及公民基本权利义务等不允许地方规定的；四是明 显搞地方保护主义，分割社会主义统一市场的。只有明确 了标准，审查起来才便于操作。总之，不管是什么规范性 文件，不管发文机关如何强调合理、可行，只要违背了法 律、法规的“非人格性”准则，权力机关都应该依法进行 审查，并作出相应的处理。 设立能够有效履行职责的专门审查机构，配备素质高 的人员 审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强 的工作，没有一个专门的审查机构，没有一批高素质的专 业人员，很难承担起审查职责。随着人大监督工作的深入， 加强对有关国家机关的规范性文件审查的任务将越来越重。 为从组织上保证这项工作的开展，具有规范性文件审查职 责的部门应当设立专门的审查机构，配备相应的专业人员， 专门负责规范性文件的备案审查工作。 减少党政联合发文 党政联合发文，是从建国初期沿袭下来的传统做法， 这种模式在特定的历史时期，对加强党的领导，提高决策 效率发挥了积极的作用。但在实施依法治国方略的今天， 这种模式带来的弊端也日益突出。因此，各级党委要切实 转变执政方式，理顺党政之间、权力机关与行政机关之间 的关系，减少和杜绝党政联合发文的现象，保证国家监督 体制的顺畅。当然，按照宪法的要求，党自身也必须带头 在宪法法律范围内活动，党委文件或党政联合发出的文件 也要符合宪法和法律的规定，也应当按照规定接受审查。 变事后备案审查为前置审查 建立规范性文件前置审查机制，可以有效地解决行政 违法和滥用职权问题，而且纠错的成本低、效率高。与事 后的文件备案相比，前置审查是将监督的关口前移，可以 避免由于备案的相对滞后性，使一些有违法内容的文件被 纠正之前已经实施而造成无法弥补的损失，或者即使损失 可以弥补，付出的成本也太高。因为，作为一种事后监督 方式，法律法规并没有明确规定备案机关的主动审查职责。 对于政府备案审查职责的行使，既可以理解为由其法制部 门存档备查，也可以理解为法制部门依职权主动进行审查 监督。由此连带产生的备案审查的期限和备案审查机关的 法律责任等问题也不明确。因而，下级政府和本级政府所 属部门将制定的文件往往一报了之，实质上仅仅履行了告 知的义务，备案与否并不影响其文件的发布和实施，也就 是说，备案审查并不是规范性文件生效的要件。所以备案 机关大多采取被动审查的方式，待某一环节、某一因素启 动了审查程序，经审查发现规范性文件确实存在问题后， 再通知文件制定机关整改，而此时，因规范性文件违法或 不适当造成的不良影响往往已经发生。国务院规章制定 程序条例规定，依法不具有规章制定权的县级以上地方 政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照规 章制定程序条例规定的程序执行，这是对规范性文件制 定与发布进行监督制约的法定依据，所以安徽省政府出台 了规范性文件制定程序规定，今后，安徽省各级政府所属 部门制定的规范性文件，应经由本级政府法制部门就其合 法性进行审查后，方可发布实施，以此保证法制的统一， 优化经济发展环境。审查不取代部门的行政决策权，但审 查结果应作为文件合法与否的基本依据。对规范性文件设 置前置审查，还便于监督行政机关随社会政治、经济、文 化等实际情况的变化而适时对过去所发布的规范性文件进 行清理，防止一些行政机关利用过时的或互相冲突的依据 作为其违反或规避现行法律规范的借口和根据，同时也有 利于解决借机扩张行政权力和机构利益，使行政法规“泛 化”的问题。当然，由于前置审查的工作量很大，而且情 况复杂，任务艰巨，在客观上加重了政府法制部门的责任， 因此，政府法制部门要不断提高工作人员的素质，下气力 建设一支政治强、业务精、作风正的队伍，为推进依法行 政、从严治政作出贡献。 建立公民可提出规范性文件审查的制度 通过立法赋予公民、法人或者其他组织提出审查规范 性文件的权利。目前，于 XX 年 2 月 1 日起正式实施的广 东省行政机关规范性文件管理规定对此作出了明确的规 定