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关于城市建设与管理存在的问题及对策 今年初，区第三次党代会确立了用十年时间建成 XX 新城区 的战略目标，在城市发展中首次确立了城市建设与城市发 展并重的原则；八月份在区委、区政府召开的我区第一次 城市管理工作会议上，对*区城市管理工作未来一个时期 的发展目标、实施步骤、保障措施进行了具体部署。区第 三次党代会和区第一次城市管理工作会议的召开，标志着 我区城市管理工作进入了一个里程碑式的发展阶段。在加 强推进建设 XX 新城区进程中，进一步加强我区城市建设与 城市管理中存在的问题及对策进行探讨和研究，是科学发 展观的必然要求，是实现 XX 新城区战略目标亟待解决的一 个重要课题。从重建轻管到建管并重的理性回归，经历了 一个漫长而曲折的过程，城市建设与城市管理是一个涉及 面极其广泛的领域。本文仅就城市建设与城市管理这两个 方面的关系问题的产生背景、相关实践及对应措施作一些 初步的探讨与思考，以期多年来形成的重建轻管、建管失 衡的现状，能在体制改革上、机制运作上、实践操作上逐 步回归建管并重良性循环、相辅相成的发展轨道。 一、重建轻管到建管并重原则产生的背景 众所周知，我国现行的行政管理体制和政府职能运作 模式发端于传统的计划经济时期。长期以来，城市建设与 城市管理这两个不同的领域，事实上走的是一条建管合一 的捆绑式发展之路，由于城市经济的需要，城市建设长期 以来一直处于主导地位，为了缓解城市建设供需矛盾日趋 紧张的状况，城市管理基本上处于依附式或从属于城市管 理的次要地位，因此，无论从城市建设与城市管理的关系 上，还是两者的具体实践上，长期以来未能引起应有的重 视，更谈不上上升到理论的高度加以重视和研究，基本上 走的是一条有建无管、先建后管、重建轻管的非均衡发展 之路，城市管理一直处于若有若无的境地。从具体实践看， 城市建设优于城市管理的非均衡发展是显而易见的，所产 生的诸多矛盾也是无法回避的。 城市建设与城市管理的关系问题大致经历三个发展阶 段，而城市管理始终在依附与从属于城市建设的大潮中蹒 跚而行，未能形成严格法律意义上的规范体系而发挥其应 有的职能作用。第一个发展阶段出现在完全按计划经济运 作的 1978 年以前，时间跨度达 30 年之久。由于长期受极 左思想的影响与干扰，这个阶段的城市发展主要集中于大 型城市和工业设施基础较好的城市；中小型城市主要是为 了缓解市民住房紧张的矛盾，进行的是初始阶段的小规模 扩张；由于当时的建设体制尚不完备，这个阶段的城市建 设形态上基本上处于一种行政命令式的状态。尽管如此， 相对于城市管理而言，这个阶段的城市管理工作，从严格 意义上说还未被列入议事日程，处于有建无管的状态。第 二个阶段即改革开放之后到 1996 年之前，时间跨度近 20 年。这个时间的明显特征是城市建设进入了一个相对快速 的规模扩充时期，从建设体制、运行机制到具体实践都有 了长足的进步。 从立法的角度讲，逐步出台了城市规划、建设等法律 法规，形成了比较完善的法律法规体系。但从这一阶段的 城市建设具体实践看，其发展无论在总体规划上，还是在 具体建设上，仍然是处于一种政府主导，市场垄断及企业 运作的混合型发展阶段，其弊端是显而易见的。首先在城 市规划上，缺乏前瞻性。由于为了最大限度地促进城市经 济发展和缓和日趋严重的住房紧张矛盾，一时间圈地盖房、 开办市场，兴建商场等成了这个阶段城市建设的主要目标； 其次随着外来人口的大量涌入，使城乡结合部地域大量违 法建设临时建设呈规模发展之势；加之农村旧城改造，一 方面是新村高楼的拔地而起，另一方面是旧村平房的大量 富余，因此出租房屋成为一些人的体制外灰色收入，给管 理工作增加了新的难度；同时城市建设中综合配套设施功 能不完备，一定规模人口区域范围内的小区建设，在满足 居民购物，学生上学，休闲娱乐，绿化美化，垃圾处理等 基本需求设施上相对滞后，这也从一个侧面增加城市管理 工作的成本和管理难度。 上述问题的存在，相对客观反映了城市建设由计划经 济向社会主义市场经济转型期间，螺旋式上升、曲折中前 进、探索中发展的过程，就其总体而言，是和当时的社会 背景分不开的。 1997 年我区撤县设区之后，*区的城市建设步入了正 规化、目标化、法制化发展轨道。特别是区第三次党代会 确立建设 XX 新城区总体目标以来，未来新城区的功能定位， 城市布局、人文指数，环境目标给人以极大的振撼力，充 分体现了以人为本科学发展观的本质要求。 从我区城市建设的三个阶段中，相对于城市建设的城 市管理工作，从历史到现实，从理论到实践，均明显滞后 于城市建设，从其起始开始就处于一种先天不足的境况。 1980 年之前，城市管理工作长期处于依附和从属的地位， 实际是一种有建无管的情况。当时的城市管理，呈三个特 点：一是城市管理没有明确的界定，城市管理的概念处于 一种混沌状态。所谓城市管理，首先是社会问题，其次是 指一些组织群众进行卫生大扫除活动，使城市管理这个大 系统的内涵极其空乏，外沿狭小有限。二是没有专职的城 市管理人员，城市管理主要是通过开展“群众活动“来实现。 三是城市管理没有相应的体制保障，其依附从属的特征明 显，这是先天不足的具体表现。1980 年之后，城市管理这 个概念逐步被纳入视线，但基本上还是处于无序运作，主 体不明的阶段，仍未从建管合一的依附从属地位中分离出 来。这个阶段的城市管理工作与城市建设相比，仍然带有 明显的计划经济色彩。其特点主要表现为：一是虽然有城 市管理工作，但没有明确的城市管理的具体内容；二是虽 然有城市管理的相关部门，但是条条管理，职能交叉的较 多。往往是出台一个法规，就是成立一支队伍，XX 市最多 时行政执法队伍达到 127 支，人数达 6 万之多。从总数上 看，行政执法队伍够庞大的了，但由于各自为战，条条分 割，每个条条都覆盖全市，结果每支行政执法队伍的人员 都不足，行政执法难以到位，只能依靠突击执法，运动执 法维持局面。同时部门之间行政执法职责重复交叉，行政 执法效率低下，执法扯皮问题严重，甚至还有的执法部门 把执法权当成争取本部门利益的手段，有利则争、无利则 推，见易而上、遇难而退，致使行政执法形不成合力，执 法效果不明显。三是在执法时间上虽然有要求，但很难形 成全方位监察体系机制。由于各职能部门按条条进行分管， 力量明显不足，且大部分行政执法单位身兼两职，管罚一 体，对一般违法行为，往往是以罚代管，很难形成宣传教 育、规范管理、依法查处的规范管理机制，管理效果以罚 款多少来衡量，走的是一条整治-反弹-再整治-再反弹 的不良循环之路，形不成长效管理。从 1996 年中华人民 行政处罚法的颁布为标志，城市管理工作开始了从由依 附从属、建管合一到相辅相成、建管并重的探索性转变。 从全国及 XX 市的情况看，集中表现在三个方面。一是 1996 年 10 月 1 日中华人民共和国行政处罚法的颁布施行， 标志着相对集中行政处罚权工作进入了一个新的阶段，标 志着城市管理工作进入了一个全新的发展时期。行政处罚 法第十六条规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、 直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关 的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安 机关行使“。据此，经国务院法制办批准，XX 市于 1997 年 在宣武区开展城市管理工作相对集中行政处罚权试点工作， 进而于 1998 年和 XX 年先后在城八区和十个远郊区县普及 推广。这是 XX 市城市管理体制改革的一次重大突破。相对 集中行使行政处罚权 5 年来，取得了明显成效，一是初步 解决了城市管理领域中多头执法、交叉执法、重复处罚、 执法扰民等问题，明显提高了行政执法的质量和水平。二 是在一定范围内进行了管理权、审批权与监督权、处罚权 适当分离的探索，为改革现行行政管理模式初步积累了一 些经验。三是通过推行相对集中行政处罚权工作，为合理 配置政府部门的职能，精简行政机构初步探索了一些新路 子。四是初步形成了新的行政执法机制，树立了城管队伍 在社会上的良好形象。从我区的情况看，城市管理相对集 中行政处罚权探索建管并重、相辅相成的管理体制，大致 经历了三个阶段。一是组建*区城市管理综合执法大队， 为我区城市管理工作进行相对集中行政处罚权奠定了坚实 的基础。1999 年 6 月，区委、区政府根据 XX 市试点工作要 求，结合我区实际，率先在远郊区县组建了城管综合执法 大队。综合执法大队经过一年多的试运行，从领导体制、 管理机制、运行模式、执法方式等方面，进行了大胆的探 索，积累了初步的经验，取得了可喜的成果。二是 XX 年 9 月，经区委、区政府审批并报请 XX 市人民政府批准，*区 城市管理监察大队正式成立，从城管综合执法大队到城管 监察大队，这个转变标志着我区的城市管理工作进入了规 范化、法制化管理的轨道。城管大队成立四年来，在区委、 区政府的正确领导下，按照全面打基础，重点建队伍、严 格抓管理、树立新形象的工作思路，逐步走出了一条在队 伍建设上坚持政治建队、质量建队、制度管队、科技强队 的新路子，在城管工作上走出了一条一年打基础、两年抓 规范、三年上水平、四年创佳绩的循序渐进的新路子，使 我区的城市管理水平得到新的提升，整洁优美、规范有序 的城市环境基本形成。通过几年的实践，城市管理工作有 了长足发展，缩小了城市建设快速发展与城市管理相对滞 后的差距。三是 XX 年年初区第三次党代会的召开和 8 月份 区委、区政府召开的*区第一次城市管理工作会议，标志 着我区城市建设与城市管理进入了建管并重、并行不悖、 相辅相成、相互促进的发展阶段。XX 新城区目标的确定， 不仅表明我区的城市建设又进入了一个新的发展阶段，同 时按照科学发展要求，城市的发展必须以强有力的城市环 境保障为基础，否则，再好的城市建设如果没有与之相适 应的城市管理作保障，不仅会严重影响城市功能的发挥， 同时也会严重影响城市经济的发展，而且还会严重影响我 区人与自然、人与经济、人与环境等方面协调一致的可持 续发展。 综上所述，城市建设与城市管理的关系问题是一个必 须弄清的问题。在这个问题上，从建国以来城市建设与城 市管理的有建无管、重建轻管的非均衡发展之路到建管并 重、相辅相成、相互促进理性目标的探索实践，既是经济 发展的必然结果，也是社会发展的必然要求，同时也是未 来城市经济发展和社会不断进步的必然趋势。 二、城市建设与城市管理存在的问题及对策 区第三次党代会明确的在城市建设与城市管理上建管 并重的指导原则，为我区未来的城市管理工作指明了新的 发展方向；区第一次城市管理工作会议的召开，标志着我 区的城市管理工作进入了一个全新的发展时期。但是建管 并重方针的提出，并不等于长期以来城市建设与城市管理 非均衡发展的现状已得到实质性改善，也不等于城市管理 已经具备了与城市经济和社会发展要求相适应的基本条件。 城市管理相对于城市建设而言，要真正实行建管并重的目 标要求，还存在着一些亟待解决的问题。 城市管理工作存在的主要问题 1、城市管理基础设施历史欠帐较多、投入不足、发展 滞后，不仅影响了城市功能的发挥，同时也给城市管理工 作增加了新的难度。改革开放以来，城市建设在政府投入、 市场融资、私人资本参与上呈逐年上升趋势，使*区的城 市建设持续保持了相当长时间的高速发展态势，城市规模 已由改革前的不足 20 平方公里扩大为现在的 80 多平方公 里；相对于城市管理来看其投入一直维持较低循环水平状 态，对基础设施的投入更是捉襟见肘、入不敷出、难以维 持，在对城市绿化、市政公用设施、环卫保洁管理资金的 投入上也与实际需求缺口较大，基本上处于寅吃卯粮的窘 境。 2、城市管理在体制上尚未完全理顺，运行机制不够顺 畅，市场化运作还未完全形成。城市建设从改革开放以来， 从城市规划、建设管理、市场融资、开发建设等关键环节， 已经以立法形式予以明确，职能部门主体明确、职责清晰、 分工细化、运作有序；而城市管理则相对滞后，至今仍处 于改革和完善阶段，尚没有一部与之相适应的法律、法规； 在城市管理这个系统的研究上，目前国内没有一家权威机 构专题对这一问题从理论的高度进行分析与研究，城市管 理的基本概念、基本范畴、基本原则等还没有一个权威定 性统一的界定；在城市管理工作的市场化运作上进展缓慢， 如环卫保洁、城乡结合部管理、市政道路维护、园林绿化 的管护、一定规模居民居住区的生活工作基础设施建设等， 还存在一定的管理盲区。 3、城市管理前期管理工作各环节间衔接不畅，整体优 势不明显。城市管理是一个系统工程，是一个衔接有序、 联系紧密的循环链，其中任何一个环节阻塞，都可能导致 整个系统运作不畅，管理效果也会大大折扣。从目前看， 突出表现在三个方面。一是前期管理到位欠缺，还没有形 成全方位、全过程、全时段监管网络，表现形式为管理主 体与责任主体间没有形成有效沟通机制；二是在管理“堵“ 与“疏“的问题上，“堵“的措施较多、“疏“的功夫乏力。比 如一些马路市场经常反弹的问题。以运河左堤花鸟市场为 例，建奥体公园前，该处是建材市场，其东侧是花鸟市场， 绵延 5、6 里之远，商摊 XX 余家；同时受惠于建材市场， 东关大桥以东就成了小木匠揽活打工的主要聚集地。兴建 奥体公园拆除建材市场时一并将该市场及小木匠聚集地取 消。市场是没有了，但市场需求还有，于是又在运河左堤 东侧形成了一个非法市场，XX 年非典时，这一市场被依法 取缔，可没多久又在潮白河堤上冒了出来，今年三月份再 次被取缔。这个例子说明，光靠行政手段并不能从根本上 彻底解决问题，既要堵、又要疏，才是解决问题的有效途 径。三是各管理环节上衔接不畅，整体优势不明显。管理 主体、责任主体、监管主体三者之间缺乏有效的沟通渠道 和协作机制，如例会机制、信息反馈机制、协调配合机制、 联合监察机制等还没有完全形成，实行的是分段式管理， 分工非常明确，衔接协调不够，易造成整体系统间衔接环 节的不畅。 4、城市管理工作缺乏必要的强制手段，使一些违法行 为得不到应有的法律惩处，使社会公众利益受到一定程序 的影响。如非法小广告问题。城管执法查处非法小广告主 要是依据XX 市市容环境卫生管理条例对非法行为实施 处罚，解决的是市容观瞻的问题；但涉及到一些公开通过 小广告制假贩假及黄色反动违法行为，仅用罚款来处理， 较之造成的严重社会影响无疑是不对等的。这个问题怎么 查处，又没有具体的规定。这应该说是非法小广告不能彻 底根治的一个重要原因。再比如露天烧烤问题。XX 市取 缔露天烧烤食品管理办法规定，对露天烧烤食品行为最 高可处 5000 元以下罚款。但实践中缺乏强制措施，加之从 事烧烤的大都属于外地来京人员，流动性强，罚单开出后， 一会就找不到人影，执行上存在很大难度，因此只有暂扣 其烧烤工具了事。再者就是对妨碍执行公务的处理非常棘 手，难度很大。建队四年来，已发生大大小小近 40 起妨碍 城管执行公务的违法行为，由于缺乏强制措施和现场取证 难度大等因素，致使违法者得不到应有的惩处，客观上给 城管执法增加了新的难度。 推进城市建设与城市管理并重的几点思考 随着首都 XX 率先基本实现现代化和举办一届历史上最 出色奥运会两大历史性任务的整体推进和我区建设 XX 新城 区战略的付诸实践及第一次城市管理工作会议的召开，我 区的城市管理工作已进入了一个新的历史发展阶段，城市 管理工作作为经济和社会可持续发展中的一个关键领域， 正在引起全社会的广泛关注和重视。如何实现城市建设与 管理并重的目标要求，进一步建立完善与城市建设、经济 发展、社会需求相适应的城市管理工作体制、运行机制、 创新管理模式、提升城市管理质量与水平，我认为应重点 抓好以下七个方面： 1、逐步加大对城市管理基础设施的投入，为加强城市 管理工作，实现建管并重的目标要求，奠定坚实基础。在 资金投入上，重点向市政公用设施、城市环境监控设施、 城市园林绿化养护、一定规模居民居住区的配套设施、科 学合理的市场布局等方面倾斜。在融资方式上，可采取政 府提供优惠政策、优化投资环境及受益主体及受益人入股 等方式，以缓解财政压力，建立和完善资金投入使用监管 机制，确保资金投入到位、使用到位、效果明显，确保城 市管理硬件建设有个大的提高，为高效能管理城市打下坚 实的基础。 2、按照 XX 市第五次城市管理工作会议精神和我区第 一次城市管理工作会议部署，围绕建设 XX 新城区总目标， 进一步加强城市管理体制改革的力度。一是强化街道对城 市管理工作的综合管理职能，把城市管理重心下移落到实 处、见到实效。街道是城市管理和服务工作的基础，社区 是城市肌体最具活力的细胞，大力推进街道和社区的深入 改革，使街道在城市管理中地区性、社会性、群众性优势 特点和统一领导、综合指挥、全面协调的职能得到充分发 挥。二是进一步完善城管监察进社区工作，对四个办事处 的 38 个社区已经落实一区一员制度的基础上，全面落实社 区城管协管员制度，加强社区城管工作；同时在街道和社 区的统一协调下，整合社区内工商、公安、环卫等相关职 能部门的组织资源，形成既分工明确、又相互协作，既各 司其职、又相互配合的协调紧密、协作有力、协同攻坚的 合力优势；三是进一步完善以“门前三包“为重点，以岗位 责任为核心、以监督机制为保障、以奖惩措施为动力的长 效管理机制，进一步完善管理单位、责任单位、监察单位、 监督单位四位一体的综合优势，使城市管理在体制上更加 顺畅，在运作上更加规范，在衔接上更加有序，在整体效 果上更加明显。 3、加快建设高素质城管队伍建设步伐，为推进 XX 新 城区战略提供一流城市环境保障。城管监察大队组建四年 来的实践表现，做好城市管理综合执法工作，关键是要建 设一支政治强、作风硬、守纪律、能战斗的高素质城管队 伍。从目前看，我们这支队伍是能够胜任城市管理工作的， 从发展看，我们这支队伍正处在一个适应新形势，迎接新 挑战素质整合提高阶段。具体做到四抓：一是抓政治建队。 第一，把学习贯彻党的十六届四中全会精神，加强执政能 力建设作为今后工作的一个重点。第二，强化经常性思想 政治工作，充分发挥思想政治工作在队伍建设中方向性、 导向性、动力源作用。第三，狠抓勤政廉政建设，进一步 树立城管队伍廉洁奉公、执政为民的公仆形象。在加强勤 政廉政教育、强化制度建设、完善内部和社会监督机制等 方面下功夫，真正做到情为民所系、权为民所用、利为民 所谋，使我们这支队伍永葆艰苦奋斗的政治本色，增强队 伍在新形势下抵御各种复杂情况考验的能力。二是抓质量 兴队。第一，要逐步建立经常化、正规化的培训体系。第 二，建立和完善严进宽出、竞争上岗的淘汰机制。第三， 要从制度上鼓励自学成才，建立学习型城管队伍。在今后 的工作中，我们要通过完善奖惩制度、人才选拔制度等， 大力营造自学成才的良好环境，把学理论、学专业、学相 关专业知识纳入素质考察内容；两年内，大专以上文化比 率达到百分之百，会熟练讲解法规、会正确运用法规、会 制作案件文书、会处置棘手问题的四会一线执法队员比例 有一个大的提高。三是抓制度管队。我们将着眼于队伍的 长远发展和城管工作面临的形势任务要求，不断修订完善 现有的规章制度，突出制度建设的思想性、规范性、严肃 性和可操作性，为建设高素质城管队伍，高标准履行城管 工作职能，提供强有力的制度保障。四是抓科技强队。第 一在城区主要大街、重点地域建立电子监控设施系统，强 化对重点地域全方位、全时段的监控力度；第二建设现代 化的指挥中心，并为一线执法队员全部配备便捷畅通的现 代化的执法通讯工具，形成全大队组织指挥无障碍调动网 络，有效提升队伍的快速反应能力；第三是加强对专业技 术人才的培养工作。通过努力，到 XX 年基本实现办公自动 化、管理网络化、指挥程控化、监控电子化目标要求。 4、要继续严格依法行政，坚决维护法律的权威性。一 要严在制度上。要加强城市管理法制建设，建立一套系统、 规范的城市管理法规体系，要能够基本覆盖目前城市管理 的方方面面，同时又要具备较强的可操作性。从规章制度 这个源头上堵塞各责任单位之间管理脱节的漏洞，减少扯 皮，做到事有人管、职责明确、权责一致。二要严在落实 上。法律法规贵在落实，再好的法规不能落实到位也等于 一纸空文。城市管理就是对正常有序行为的服务，对违章 违法行为的惩处。管理的作用就是遵法、守法、护法，有 章必循，有法必依，管理出秩序，管理出成果，管理出效 益，管理长正气。要通过严格依法管理，坚决维护法律的 严肃性和政府的权威，为城市各项工作健康发展提供保障。 三要严在监督上。城市管理对象的复杂性，决定了管理过 程的复杂性。由于城市管理的方方面面都不同程度、不同 环节地存在一些执行中的具体问题，如执法人员的执法素 质、部门之间的配合与工作衔接，必须靠强化经常性的督 促、检查和考核，切实解决各种有法不依、有令不行、执 法不到位、以罚代管和扯皮推诿的具体实施行为，保证管 理的落实力度。 5、加强对城市管理相对集中行政处罚权制度的理论研 究，加强对实施这一制度的必要性，紧迫性的认识。从目 前理论和实践看，对城管集中行使行政处罚权还存在一些 模糊认识，笔者认为，需要从法理的角度，认真研究相对 集中行政处罚权制度的理论根据，避免不必要的争论和误 区，有效提升整体执法效绩。由于以往制定的诸多单行法 律、行政法规往往规定某一方面的行政工作，只能由某个 行政主管部门负责，导致一些同志对行政处罚法确立 相对集中行政处罚权制度这一规定不理解。从法律上讲， 在城市管理工作中相对集中行政处罚权，是严格按行政 处罚法第十六条规定进行的，这样做都是在现行法律、 法规范围内作出的必要调整。因此，在当前城市管理体制 不断加大改革力度的同时，必须加强对城市管理工作理论 的探索和研究，加快立法进程，以法律的形式对城市管理 相对集中行政处罚权的主体地位、执法依据、职责权限等 重大问题予以界定。 6、强化城市管理执法中的强制措施，确保城管执法工 作规范有序进行，整体绩效显著。目前就执法环境来说， 经过几年的宣传教育和执法实践，执法环境有了较大改观。 但随着改革的深入，各种利益的调整，下岗失业人员的增 多和大量外地人员的涌入，行政执法难，处罚执行难的问 题又有了新的变化。因此对加强城市管理工作的强制手段， 必须加以重视并采取切实可行的措施。一是强化对社会的 宣传教育工作力度。城市管理是一项群众性、社会性很强 的工作，社会成员不仅有依法享有美好城市环境成果的权 利，同时也应该有义务参与对城市管理的宣传和监管职责。 要大力营造