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关于纳税评估中应解决的几个关系 自 XX 年国家税务总局提出加强商贸企业纳税评估以来，纳 税评估作为强化税务管理的方法和手段，已成为税收工作 的重要环节和内容，随着纳税评估工作的不断实践，其实 效性已凸现无疑，但在纳税评估的具体实施中，由于以下 几个关系未处理好，制约了纳税评估的进一步深化和发展。 笔者就其进行简单的研究和探讨。 一、纳税评估中存在的问题 纳税评估办法和税收管理员制度未形成互补 关系。 纳税评估办法的实施对于强化税源管理，降低税收风 险，减少税款流失，提高税收征管的质量和效率发挥了重 要作用；税收管理员制度的推行对于落实科学发展观，贯 彻科学化、精细化管理理念，加强税源管理，优化纳税服 务，提高纳税遵从度，使税收管理由浅层向深层发展，提 高征管绩效发挥了积极作用。两者在指导思想、主要原则 上都是比较完善的，也是切实可行的。但在实际工作中， 二者仍存在以下矛盾： 1.纳税评估的专业要求和税收管理员职责设置的矛盾。 税收管理员制度对税收管理员的职能、工作要求、管理监 督作了明确规定，主要负责税法宣传、日常税务管理、调 查核实、纳税评估、纳税服务等涉税事宜，换言之就是集 纳税辅导员、税收宣传员、纳税评估员和税收监督员于一 身，造成“一人多职”现象。而纳税评估要求评估人员对 分管纳税人，通过采集、综合运用各类信息资料和评估指 标，对照其预警值查找异常，对纳税人纳税申报的真实性、 准确性做出初步判断。看似简单的要求，在实际评估中， 要求税管员必须具备较高的评估理论水平，会用、会计算 各项评估指标，懂财务知识、懂税收业务，才能结合企业 经营实际，对企业的纳税申报作出判断。而现实是，太多 的要求、太多的职责使税管员疲于应付各项事宜，根本无 暇将评估的精细化、科学化落到实处，更无从谈起将评估 用于管理，提高管理绩效了。 2.纳税评估自由裁量权过大和税管员后续监督不规范 的矛盾。纳税评估主要是通过对相关数据的分析和比较， 找出疑点，对纳税人由于对税收政策不了解、财务知识缺 乏而造成的非故意偷税现象，通过评估，给纳税人一次自 纠和免责的机会，也就是说，纳税评估不需要确凿的证据， 只要企业认可，作自查申报即可。这样评估人员的自由裁 量度就过大。而纳税评估办法和税收管理员制度对纳税评 估的各环节均未提出具体的客观评判标准，从搜集整理评 估资料、确定评估对象、审核分析、举证确认、认定处理、 成果反映等阶段，均缺乏相应的工作标准和规范，模糊区 域多，主观随意性较大。以举证环节为例，举证确认是纳 税评估的关键环节，举证确认是否科学、合理、公正、公 平，不但直接关系纳税评估的效果，而且事关国税机关的 形象。目前，对纳税人的举证是否认可缺乏客观的定性、 定量标准，由评估人员自由裁定。一是对纳税人的举证是 否应予认可没有评判标准，由评估人员说了算；二是纳税 人的举证的数量金额是否贴近实际、是否合理没有衡量标 准；三是对纳税人的举证，评估人员予以认可或不予认可 没有相应的说法；四是对列入评估疑点的内容，疑点未排 除就作结案处理。如对某线材厂 XX 年的纳税情况进行评估， 评估疑点是企业税负偏低、连续三年亏损，要求纳税人举 证，企业自查发现少计收入 60000 元未申报纳税，企业补 缴税款后评估人员作了结案处理。事实上企业税负偏低的 问题并未解决，亏损问题未解决。这些问题评估人员也没 有相应的说明。 3.人为将纳税评估和税收管理员制度割裂。纳税评估 是税收管理员的一项重要职责，而在实际工作中，税管员 只把评估作为一项工作、一件事去办理。在对纳税人进行 纳税评估时，对存在的问题进行了梳理分析之后，就认为 没有事了，或者是督促企业将评估出的税款一补了之的现 象大有存在，对于评估存在问题的原因不追根求源，没有 把纳税评估和税收管理员制度结合起来，而是把二者割裂 开来，评归评，管归管，将评估的目的简单归结为补交税 款，而不能从管理的角度评估，也不能通过评估发现管理 的问题，更缺乏评估的后续管理。 纳税评估和稽查难以严格界定的执法矛盾关系。 纳税评估从提出伊始，就其法律地位引发了太多的争 议。尽管纳税评估办法赋予其一定的法律权限，但在实际 工作中，一方面纳税评估的实施有利于提高稽查的整体绩 效。纳税评估作为税收管理的手段，在征收和稽查之间增 加了一道“滤网”，通过纳税评估分离了部分案件，缩小 了税务稽查面，有利于税务稽查集中精力办大案要案，严 厉打击涉税犯罪行为，提高税务稽查的威慑力。另一方面， 纳税评估工作是评估人员在审核评析各项涉税信息的基础 上，找出疑点，经与企业约谈，由纳税人自行申报缴纳税 款，因此对证据的要求较低。这就使得纳税评估在对企业 存在的问题是否属于偷税有了个模糊的区域，而一些评估 人员也有意将一些应移交稽查的问题，也不移交稽查部门 作进步的深挖，由纳税评估自行解决，从而不能严格区分 纳税评估、税务检查和税务稽查的本质区别。再者，评估 对象与稽查对象时常发生“撞车”现象，有的企业正在进 行纳税评估，稽查局又对其实施日常税务检查，一家企业 同时接受纳税评估和税务稽查，势必给双方带来不便，但 由于纳税评估享受自纠和免责优待，如对已进入评估的企 业移交稽查纳税人意见很大。最后，稽查环节在查处稽查 案件时，对企业经纳税评估自行补缴的税款不予认可，造 成纳税人对纳税评估的不信任，也使整体执法刚性大打折 扣。由此引发的矛盾，成了执法的隐性风险。 纳税评估管理过于分散，部门之间协调性不强，造成 评估管理的不规范。 尽管纳税评估管理办法对各级税务机关、各部门之间 如何开展纳税评估有了很明确的规定，但由于各个部门都 有下达和制定分税种评估办法的管理权限，对基层税务机 关开展纳税评估工作都负有指导职责，在实际工作中，由 于涉及业务衔接、受软件设计等条件的限制，在一些方面 运作不是很顺畅。一是评估对象多头下达。各部门由于缺 乏有效的规范，多头下达纳税评估任务，形成了同一企业 多次评估，造成了评估和纳税服务的矛盾。二是对同一企 业不同税种重复评估，由于不同税种的评估对象由不同部 门下达，同一企业时常发生不同税种重复评估现象，重复 评估既加重了纳税人的负担，又浪费了人力资源，降低了 评估效率。三是评估结果反馈机制不健全，造成评估信息 不能共享，重复劳动多。特别是评估各环节表证单一，主 要工作没有得到反映，表单内容填写过于简单，只有结果， 缺少必要的过程分析和说明了，又不要求制作完整的纳税 评估报告，纳税评估案卷资料不能完整反映纳税评估过程 及结果。 二、加强纳税评估工作的建议 针对以上问题，笔者提出几点粗浅的建议：一是加大 税收管理员制度和纳税评估办法的落实力度。税收管理员 制度和纳税评估办法都对工作有具体的要求，必须在落实 上下功夫，对于那些爱岗不敬业的税收管理员和擅自放大 纳税评估作用的评估员必须进行责任追究，建立和完善管 理、评估“回访”、评估工作联系、评估信息反馈等各项 制度。二是有必要设立纳税评估专门机构，在基层配备专 职评估人员。让税管员专门负责评估数据的采集，专职评 估人员专司纳税评估工作，提高评估质量和效率。三是将 评估各环节的工作流程、工作标准进一步细化，统一工作 标准、行为准则和规范的评估流程，提高和完善纳税评估 管理。四是严格评估和稽查的执法界定。五是对纳税评估 进行统筹规范，取消多头下达评估任务，集中由纳税评估 管理科统