公共部门人事行政管理的变革环境

公共组织人事管理公共组织人事管理 第三讲 公共部门人 事行政管理的变革环 境 公共组织人事管理公共组织人事管理 3.1 变革中的公共部门人事行政管理：迈 向人力资源管理模式 公共部门人力资源管理变革、发展的背景 公共部门人力资源管理变革的价值取向 公共部门人力资源管理变革的基本方向 公共部门人力资源管理职业角色的定位 公共部门人力资源管理机构的责任 公共部门人力资源管理者的知能和道德准则 * * 3.1.1公共部门走向人力资源管理模式的变革动力 公共部门人力资源管理模式的改革受到以下一些复合 因素和目标的推动： （ 1）新技术的挑战以及知识经济时代的到来。 （ 2）经济全球化和国际竞争的加剧。 （ 3）公共部门人力资源管理模式也是适应公共部门管理价值、管 理目标与管理方式改变而选择的制度安排，是当今公共部门改 革总体框架中的有机组成部分。 （ 4）公共部门人力资源管理模式是改善公共部门工作生活质量， 激励公职人员参与管理能力的必然要求。 （ 5）公共部门人力资源管理模式是实现公共部门人事管理职业化 前景的必要选择。 * * 3.1.2 变革中公共部门人力资源管理的价值与方向 公共部门改革理念对人力资源改革方向的影响 和要求 v 公共部门进行人力资源管理模式的变革已经不是某 一个发达国家或者一个地区的实践活动，而是一个世 界性的潮流。 v 公共部门人力资源变革、发展的方向与公共部门整 体改革目标和价值基本上是同构的。 v 所以，公共部门改革的框架和目标实际上是人力资 源变革的直接背景、环境和前提。 * * v 1 公共部门的行为导向发生了变化，从短期性行为导向转变为 追求长期的可持续发展的价值目标取向。 v 2 强化的公共部门竞争、市场激励、分权化、顾客导向、满足 多样化服务需求等公共服务价值，使得公共部门需要形成一个 开放性的、富于弹性的、具有回应能力的体系。 公共部门的价值理念对人力资源管理制度建设的意义 * * v3 与公共组织目标相适应的弹性机制贯彻于 公共部门人力资源管理过程的始终，灵活性 、弹性化成为当今人事管理体系最为流行的 和被优先选择的价值和策略。 v 4 突出以人事管理制度改革来拉动公共部 门组织改革的作用。 v 5 以员工为中心的管理，发展员工激励、 创新和参与的工作环境成为公共部门人力资 源 v管理的重要策略。 * * 当今公共部门人力资源管理变革的价值与主要方向 1 压缩、精简国家公务员数量是政府人事制度改革的先 导和首先使用的改革措施，它构成了一种国际性的现象 。 一方面是在政府机构改革的基础上，通过撤并机 构、裁员、增加离职率的办法，降低核心公务员的人数 ； 另一方面是通过公共部门改制，将其原有的行政性 运作模式改变为具有内部市场化、准商业化、企业化等 性质的组织形态，同时将其员工的管理模式改变成为企 业化组织的人力资源管理模式，并使员工不再属于国家 公务员序列。 * * v 2 建立分权化、多样化的人力资源管理模式，转换 人力资源管理部门的功能。 v 3 形成以共同愿景和使命感构建为平台，以发展员 工工作绩效为中心，以维系和发展工作团队为基础的 公共部门人力资源管理目标。 v 4 将人力资源管理过程的策略设计融入组织人力资 源战略管理体系。 * * v5 发展弹性化的人力资源雇佣关系形式。 v6 不断开发和培训人力资源成为组织工作的重 要活动内容，也成为员工终身事业和生活的一部 分。 v7 使用更为理性化的人力资源管理技术手段， 以发展组织公平激励机制，促进员工绩效水平。 * * 3.1.3 变革中公共部门人力资源管理机构的角色和责任 1直线职能部门管理者的人力资源管理责任 v 直线职能部门主管在与人力资源管理部门的 分工中，主要承担着对直接下属进行指导、管理的责 任。他们在人力资源管理的不同环节行使着相应的职 能。 * * 2人力资源管理部门的管理责任与角色 在与领导决策层和直线部门的关系上，一方面， 人力资源部门作为组织战略规划管理和内部管理制度 创新管理的重要组成部分，日渐成为组织中一个关键 的，具有决策参与、协调、开发性质的行政管理部门 ； 另一方面，在与直线管理者的分工中，人力资源 部门履行着制定组织统一的人力资源管理程序、方法 、政策等规则的职责。 * * 从各种发展趋势概括而言，人力资源管理部门 充当着以下角色： (1) 战略规划、人事政策的制定者。 (2) 组织变革和创新的推动者。 (3) 人事管理的专家和研究者。 (4) 促成组织业务完成的服务、支持者。 (5) 组织员工的激励者。 (6) 资源使用中的协调、监控和评价者。 * * 3 人力资源管理部门的设置 v 按照组织人力资源管理重要的职能划分，人 力资源部门通常建立一些次级部门。在人力资源管理 经理的领导下，分别由各部门经理具体负责某一领域 或环节的管理工作。常规的人力资源部门包括招募与 任用部门、培训与发展部门、绩效考核部门、薪酬与 福利部门、劳动关系部门等。 * * v (1)招募与任用部门的工作主要是要 实现组织人力资源的获取、录用和任用。 v (2)培训与发展部门的工作范围十分 广泛，培训、发展的工作重点在于通过加强 员工个人的资质和能力，提高员工的工作绩 效和持续发展能力，从而提高整个组织的生 产力水平，培训与发展部门起着组织发展专 家的作用。 v (3)绩效考核部门的主要工作目标是 围绕着绩效评估过程，发展公平的绩效管理 标准和方法，激励员工提高工作业绩，推进 员工个人和组织整体的绩效水平。 * * v (4)薪酬与福利部门在薪酬管理战略的框架 下，从事着多方面的管理活动。它的主要任务是，在 分析外部市场、人员供需状况和内部职位性质的基础 上，对职位的重要性进行评价，排列其位置，赋予职 位相应的价值，建立公平、合理的薪酬给付体系，设 计薪酬的结构和工资制度，开发福利项目和福利实施 计划，积极推行绩效工资管理的实现。 * * v (5)劳动关系部门的主要工作内容是指导和协调 组织内的劳动关系，解决有关员工旷工、怠工、跳槽、罢 工、请愿方面的问题，必要时出面调解员工与组织存在和 发生的冲突、争议，对违反规章或绩效低下的员工予以必 要的惩戒，维护组织纪律和规章措施的适当性，保障工作 场所的健康和安全，制定工作安全守则，建立设计组织安 全措施等。 * * 人力资源管理组织体系 包括三个具有整体性的 部分： v 一是以人力资源专家为主体构成的，需要较 多职业化知识的 “ 专家中心 ” 部门，主要从事薪酬设 计与管理、培训开发与发展、招募甄选、组织沟通、 组织变革研究等管理活动，充当管理顾问角色； v 二是以信息服务和支持为主体的，主要采 用信息技术完成人力资源管理活动的 “ 信息服务中心 ” ，主要从事有关人力资源的信息储存、处理等管理 活动； v 三是以通用人力资源管理者为主体构成的 “ 现场管理 ” 部分，主要承担人力资源的具体管理事 务和活动，推动人力资源管理制度变革，推行各项人 事管理政策，发展人力资源管理技术和管理方式等。 * * 3.1.4变革中公共部门人力资源管理者的知能和道德守 则 v 1.人力资源管理者的基本知能包括： （ 1）技术知能。 （ 2）组织经营知能。 （ 3）人际关系知能。 （ 4）知识技能。 * * 2.人力资源从业人员的道德守则： v 维护人力资源管理行业的专业标准； v 在人力资源管理领域不断研究和进取； v 公平和平等地对待每一个员工和招募的候选者； v 以合理的标准为组织获得和发展人才； v 使员工了解和信任组织的管理理念和管理方针， 促进组织目标与公众需求目标的一致性； v 保证所有行动均不违反法律和法规； v 决不利用职位以任何方式为自己谋取特权和利益 ； v 保守秘密； v 帮助员工和公众更好地了解组织人力资源管理的 作用。 公共组织人事管理公共组织人事管理 3.2 公共部门人力资源管理的法 律环境 公共部门人力资源管理的法律体 系内涵 公职人员法律关系的性质 公职人员身份两重性的理解 公共部门人力资源管理中涉及的 重要宪法权利 问题 公职人员的权利、义务的有关规 定 公共部门人力资源管理机构的主 要法律责任 * * 3.2.1 公共部门人力资源管理的法律体系 1公共部门 人力资源管理的法律体系 v 公共部门人力资源管理的法律体系， 从广义上讲，是指有关公共部门人力资源管 理事务的，由法律制度、法律原则、法律规 定等因素构成的总体法律框架。 v 从狭义的方面讲，公共部门人力资 源管理法律体系可以视为由国家和政府组织 制定、颁布并执行的，有关公共部门公职人 员管理制度和规则的一系列法律、法规、规 章等法律文件和规范的总和。 * * 公共部门人力资源管理法律体系 v 1 公共部门人力资源管理中依据的基本法律原则和法律精神。 v 2 公共部门人力资源管理的基本制度安排。 v 3 公职人员的法律关系和法律地位。 v 4 公职人员享有的各种权利、承担的各种义务与责任。 v 5 对公职人员各项管理活动程序的法律规定。 v 6 公职人员行使职权必须遵守的纪律与违纪处置方式以及责任 追究。 v 7 公共部门人事管理争议和纠纷的处理以及有权受理机构。 * * 2 公共部门人力资源管理法律体系建设的意义 v1 有助于确立公共部门人力资源管理的标准 和规则，实现人力资源管理制度的规范化和 科学化。 v2 有助于塑造公共部门人力资源成长和发展 的良好环境，提升公平的、有效竞争的人力 资源管理能力。 v3 有助于公共部门依法行使人力资源管理权 力，约束公职人员的公务管理行为，并有效 维护公职人员的合法权益。 * * 3.2.2 公共部门与公职人员的法律关系 1公职人员法律关系的主体 公职人员与公共部门间的法律关系不是双方当事 人协商形成的结果，而是 “法定 ”的。 1. 公共部门拥有的职权、职责和优先权一概溯及 其公职人员。 2. 公职人员在实施公共事务管理活动的过程中， 在形式上必须是以公共部门的名义进行的。 3. 公共部门对公职人员的过错行为承担相应的法 律责任。 * * 2公职人员法律关系的客体 v 公职人员法律关系的客体是指在公 职人员的法律关系主体中，法律关系参加者 的权利、义务所指的对象，它包括公职人员 享有的消费性生活资料；人身；行为。其中 ，行政行为和公职人员的行为，是公职人员 法律关系客体中的重要方面。 * * v 作为公职人员法律关系客体重要内容的 行为分为国家公共组织的行政行为和公职人员行 为两类，而公职人员的行为又分为作为和不作为 两类。 * * v行政行为有三个基本要素： v 第一，行政行为是公共组织的人事 部门及组织各工作部门的人事管理机构的行 为，这是行政行为的主体要素，明确了公职 人员管理的归属权限； v 第二，行政行为是公职人员管理机 构的管理行为，这是行政行为的职能要素， 明确了公职人员管理机构行为的目的与方向 ； v 第三，行政行为是法律行为，这是 行政行为的法律要素，明确了公职人员管理 是依法的管理行为。 * * v公职人员的行为同样包括三个基本 要素： v 第一，公职人员行为是公务行为，而非一般 公民的行为或私人的行为，这是公职人员行为的主体 要素； v 第二，公职人员行为是公职人员为享有权利 和履行义务而从事的作为或不作为的行为，这是公职 人员公务行为的目的； v 第三，公职人员行为能够直接或间接地引起 一定的公职人员法律关系效果，即当公职人员行为引 起一定的公职人员法律关系产生和变更时，才成为公 职人员法律关系的客体。 * * 3 公职人员的公务职务关系 一旦公民担任了国家公共组织的公务或行政职务， 就意味着他接受了国家委托，成为了公共部门的公职人 员，从而与国家构成了一种新的、特殊的法律关 系 公务或行政职务关系，只有担任公共事务管理公职 的公民才处于这一法律关系中。这就是公职人员的公务 职务关 系。 * * 公务职务关系的内容 v 1 代表国家的公共组织赋予公职人员一定形式的职权，使其可以 以国家及其公共组织的名义，实施社会公共事务管理权。 v 2 公共组织规定公职人员负有一定的义务和职责，并规范其公务 行为。公职人员必须依法履行其职责，否则，国家可以追究其相 应的法律责任。 v 3 公职人员必须忠诚地服务于国家、政府和公民的利益，接受公 民的监督和批评，同时享受国家公共组织赋予他们的优先权和受 益权。 v 4 所有公职人员以其公务职务具有的特别性质和要求区别于一般 公民，但同时，他们并不享有任何对于公民的特殊权利。 * * 公务职务的产生类型 v 第一，选任。 v 第二，委任。 v 第三，考任。 v 第四，调任。 v 第五，聘任。 * * 4 公职人员的双重身份 v 每个国家公职人员都具有双重的身 份，即 “ 公民 ” 和 “ 公职人员 ” 。 v 与双重身份相适应，公职人员也具 有双重行为，即作为公民的个人行为与作为 公职人员的公务行政行为。 * * 个人行为与公务行为的区别 v 个人行为是以行为人自己的名义从事的活动，它只能 代表行为的本人，不具有强制性，行为的效果只属于行为本人 。 v 公务行为则表现了与个人行为明显不同的特征： v 第一，公职人员有资格作为国家的代表，以国家公共 组织的名义从事公务活动，并凭借公共权力行使公共管理职能 。 v 第二，公务行为是国家意志的体现，因而也就具有国 家的强制性。 v 第三，公职人员在从事公务行为时，享有行政职权和 行政优益权。 * * 如何划分和区别公职人员的个人行为与公务行为呢 ? v (1)公职人员的行为以所属单位名义做出的，属公务行为；以自己名 义做出的，则属个人行为。 v (2)公职人员的行为是在他自己的职责范围内做出的，属于公务行为 ；如果超出了职责范围，必须结合标准 (1)和标准 (3)综合认定。 v (3)公职人员的行为如果是执行公共组织的命令和委托，不管组织的 命令和委托是否越权，一概属于公务行为。 * * v 公职人员的双重法律身份的矛盾，主 要表现在两个方面 ： v 第一，作为公职人员承担着比一般公民更多 的义务，同时国家也赋予公职人员比一般公民更多的 权利。 v 第二，国家行政法要求公职人员的双重身份 、双重行为和双重效力相统一，即作为公职人员，必 须行使与其身份统一的行为和效力。 * * 3.2.3公职人员的宪法权利与相关的法律问题 v 目前，在公共部门人事管理中涉及的宪法权 利问题主要包括：公职人员的公民权、个人权利模式 、言论自由、信仰自由、结社自由、平等就业机会和 公平的对待、拒绝违宪命令的权利、听证的权利、隐 私保护权以及性骚扰问 KG) 题等。 * * 1有关宪法规定的各种公民权问题 v 各国有关公职人员管理的法律一般是先原则 性地规定公职人员享有宪法赋予的权利，然后，再指 出由于公职人员职业的特殊性，必须让渡出来一些权 利，或者明文规定在怎样的条件和限制之下，公职人 员才享有信仰、言论和结社权利。 * * 2有关宪法保护的公职人员的个人权利保护问题 v1 宪法保护的隐私权问题。 v2 性骚扰问题。 v3 听证、质询、申诉的权利。 * * 3有关反歧视的公平就业机会问题 v反歧视的公平就业机会的法律主要集中于两个问 题： 1.对弱势群体成员获得平等的就业机会和晋升机会的法 律保护与制度设置。 2.公共部门对于弱势群体员工绩效水平的要求和标准 。 * * 3.2.4公职人员权利、义务的法律规定 v 除了赋予公职人员宪法规定的相应的公 民权利和义务以外，为了保证公职人员能够履行 应尽的公务管理职责，完成国家和政府委托的任 务，有关的国家公职人员法律还规定了其在履行 公职时，能够做出或不得做出的行为。这就明确 了公职人员基于法律赋予的身份而拥有的特定权 利，以及必须承担的义务和责任。有关公职人员 权利、义务的规定界定了公职人员的法律地位。 * * 1公职人员权利的基本规定 v 1 身份保障权。 v 2 执行公务应有的职务权力和工作条件。 v 3 政治权利。 v 4 经济权利。 v 5 救济权利与监督权利。 v 6 其他法定权利。 * * 2公职人员义务的基本规定 v (1)遵守国家宪法、法律、法规，依照国家法律、法规和政策执 行公务。 v (2)忠于政府、忠于职守、遵守公职人员的职业道德。为公众服 务，忠实履行组织交办的公务责任，勤勤恳恳的工作作风是公 职人员的基本职业道德。 v (3)维护国家安全、利益和政府的声誉，不能散布有损于政府声 誉的言论和鼓动对政府不信任的情绪。 v (4)在工作中，服从领导的命令，听从组织的指挥。 v (5)遵守公职人员的纪律，保守国家秘密和公务机密。 v