矿山环境管理制度

矿山环境保护与治理培训 国土资源部咨询研究中心 朱耀琪 一 、矿山环境管理制度 二、矿山环境保护与治理规划 三、 矿山环境影响评估技术要求 四、 矿山生态环境保护与污染防治技术政策 五、矿山环境治理方案编制技术要求 六、矿山环境治理项目申报指南 七、 江浙废弃矿山治理的启示 矿山环境管理制度 n 目前我国急需按照可持续发展战略和科学发展观的 要求，闯出一条节约资源与保护环境并重的 “双赢 ”的矿 业开发的新路子。 n 要做到这一点，必需要在相应的政策措施上跟上去 ，首先法律、法规要先行。但目前正在实施的 矿产资 源法 对矿山环境保护和资源保护方面提出的要求非常 薄弱，不能适应经济社会实施可持续发展对矿产资源开 发和环境保护的要求。 n 所以，修改 矿产资源法 时要充实有关矿山环境 保护管理工作的内容，这就需要建立相应的 矿山环境 保护管理制度 作为充实和修改 矿产资源法 的基础 ，以确保矿产资源开发能达到环境恢复和土地复垦的要 求。 第一节 建立矿山环境保护管理制度的基本原则 n 1、 矿山环境保护与矿业经济发展相协调的原则 n 我国 95%左右的一次性能源以及 80%以上的工业原 料，大部分农业生产资料和 1/3的饮用水都来自矿产资 源，可见矿产资源开发和利用是我国发展经济、社会发 展的基本条件之一。但长期以来，我国矿业开发基本上 走的是一条以浪费资源和牺牲环境为代价的粗放式的发 展路子，一方面加剧了我国矿产资源短缺，另一方面又 造成了矿山环境破坏，制约着甚至危及我国经济和社会 的可持续发展。我国第十一个经济社会发展规划，要求 单位国内生产总值的单位能耗要达到减少 20%的目标。 这说明，为了使矿产资源得以永续利用以及享有一个良 好的生态环境，必需坚持矿山环境保护与矿业经济发展 相协调的原则。 第一节 建立矿山环境保护管理制度的基本原则 n 2 在开发中保护，在保护中开发的原则 n 经济发展、资源开发与环境保护存在着相互依赖、相互制约 的关系。经济发展要消耗大量的矿产资源，矿产资源开发又必然 会对环境造成一定的破坏，对环境进行保护和治理所需要的资金 、技术、人力等又受到经济发展水平的制约。总之，在经济发展 与环境的双向关系中经济起着主导的作用。 “发展是硬道理 ”，尤 其是我们这样的发展中国家，更是要首先发展经济。矿山环境保 护规划要促进经济的发展和矿产资源的开发。但是，又不能走发 达国家曾走过的 “先发展，后治理 ”的老路，尤其我国西部地区， 生态环境极其脆弱，一旦环境破坏后则难以恢复。 2005年国务院 国务院发布了 关于落实科学发展观，加强环境保护的决定 ， 要求我国的环保工作由原来的被动、事后、补救、消极的局面变 为主动、预防、积极的局面，绝不能再走 “先发展，后治理 ”的老 路。因此，制定矿山环境保护规划要协调好资源开发与环境保护 的关系，坚持 “在保护中开发，在开发中保护 ”的基本方针，选择 对环境影响最小的资源开发方案，促进社会经济和环境保护共同 发展。 第一节 建立矿山环境保护管理制度的基本原则 n 3、预防为主，防治结合的原则 n 西方发达国家在经济成长期以及我国在计划经济时 期，矿产资源开发，大体上都是走的一条 “先污染后治 理 ”、 “先破坏后恢复 ”的发展路子，使得生态环境恶化， 相当一部分生态将难以恢复，使经济和社会发展付出了 沉重的代价。自 20世纪 80年代以来，许多国家都逐渐认 识到，解决环境问题不能单纯依靠治理工作，而应该防 治结合。实践证明，实施 “预防为主，防治结合 ”的矿产 资源开发方针，可以尽量避免矿山环境污染和破坏或者 将其消除于矿山生产过程中，做到防患于未然；而对于 不可避免的污染和破坏，则可在开发中进行保护和恢复 治理，可以大大降低治理成本。 “预防为主，防治结合 ” 是矿产资源开发得以持续发展的另一条重要原则。 第一节 建立矿山环境保护管理制度的基本原则 n 4坚持 “谁污染谁治理，谁开发谁保护，谁 破坏谁恢复 ”的原则 n 矿山环境治理需要投入大量资金，在市场经 济条件下，在应用法律和行政手段的同时，应广 泛应用经济手段治理环境问题。坚持 “谁污染谁 治理，谁开发谁保护，谁破坏谁恢复 ”的原则， 这一方面明确了环境治理的责任，体现责、权、 利相统一的原则；另一方面使矿山环境治理中的 资金来源能得到保障。征收排污费、实行矿山环 境恢复保证金制度等措施，都是贯彻这一原则的 具体体现。 第一节 建立矿山环境保护管理制度的基本原则 n 5依靠科技进步，发展循环经济，建设绿色矿山 的原则 n 随着矿山开采新技术的应用，矿山环境问题也出现 了一些新趋向，需防治的问题增多，难度加大。加之人 民生活水平的提高，环保意识的增强，人们对环境质量 的要求也越来越高，各项环境标准也越来越规范，越来 越严格。环境治理应积极采用规模化的、先进的、经济 的治理技术。同时，要按照循环经济实施减量化（ Reduce）、 资源化（ Reuse）、 再循环（ Recycle） (简 称 3R原则 )的基本要求，作为矿产开发利用和环境保护 的行为准则，实现 “低开采、高利用、低排放 ”的开发目 标，以最大限度利用系统的物质和能量，提高资源利用 率，最大限度地减少污染物排放，并使上、下游企业产 品形成资源利用的共生链，实现废物的综合利用和产品 的清洁生产，从而实现资源可持续利用的环境和谐型经 济模式。 第一节 建立矿山环境保护管理制度的基本原则 n 矿山企业在发展循环经济，建设绿色矿山方面有着 很大的潜能，只要矿山企业能摆脱低效、高耗、重污染 经营的强烈愿望，就能发现矿山处处都有可以加以挖掘 的宝藏。如矸石与尾矿、矿井水及受损的矿地等都存在 可观的经济价值，具有提高资源利用率的巨大潜力。很 显然，矿业产业链每延伸一步，就能增加矿产资源加工 转化所带来的附加值，并相应减少 “三废 ”排放。我国矿 产资源的综合回收率平均不超过 50%，综合利用率约为 20%，对矿产废弃物的回收利用和无害化处理才刚刚起 步，现存的尾矿 50亿吨、废石 127亿吨、煤矸石 36亿吨 ，平均利用率只有 8.2%。所以，矿产资源开发积极推 进循环经济模式，大力建设绿色矿山，已经成为当务之 急。 第二节 矿山环境保护规划制度 n 矿山环境保护规划是专门针对矿山环境问题而制定的环境保 矿山环境保护规划是专门针对矿山环境问题而制定的环境保 护规划。是为了使矿产资源开发与环境保护协调发展而对矿山环护规划。是为了使矿产资源开发与环境保护协调发展而对矿山环 境保护所做的时间和空间的合理安排。其目的在于调控矿产资源境保护所做的时间和空间的合理安排。其目的在于调控矿产资源 开发活动，减少环境污染和生态破坏，保护矿山环境，提高矿区开发活动，减少环境污染和生态破坏，保护矿山环境，提高矿区 及其毗邻区人居环境的生活质量。及其毗邻区人居环境的生活质量。 n 因此，矿山环境保护规划对矿山环境影响具有全局性、长期 性、累积性的特征，是实行矿山环境监督管理的基本依据。 n 实施矿山环境保护规划的意义，一是实现可持续发展战略的 实施矿山环境保护规划的意义，一是实现可持续发展战略的 重要保证；二是政府实现宏观调控的重要手段；三是改变我国矿重要保证；二是政府实现宏观调控的重要手段；三是改变我国矿 山环境质量差、欠帐多现状的需要。山环境质量差、欠帐多现状的需要。 n 一、编制矿山环境保护规划的依据： n 1、政策法规的依据； n 2以国家或地区经济和社会发展规划为依据； n 3、行政职能的依据； n 4以相关的技术标准、规范为依据； n 5以矿山环境调查结果为依据。 n 第二节 矿山环境保护规划制度 n 二、编制矿山环境保护规划的基本原则 n 1坚持 “在保护中开发，在开发中保护 ”的基本方针， 促进矿产资源开发与矿山环境保护相结合的原则。 n 2坚持预防为主，防治结合的原则。 n 3坚持 “谁污染谁治理，谁开发谁保护，谁破坏谁恢复 ”的原则。 n 4坚持全面规划，合理布局，突出重点，因地制宜的 原则。 n 5坚持依靠科技进步的原则。 第二节 矿山环境保护规划制度 三、矿山环境保护规划的层次和组织 n 各级国土资源行政主管部门分层次负责相应区域范围的矿山 环境保护规划编制工作。国土资源部负责组织全国及跨省（直辖 市、自治区）的矿山环境保护规划编制工作；省、自治区、直辖 市国土资源厅（局）负责省级矿山环境保护规划的编制；地、市 、县国土资源局相应组织编制地、市、县矿山保护规划。矿山环 境保护规划按自上而下的程序编制，下级矿山环境保护规划必须 符合上一级矿山环境保护规划的总体方向和要求。 n 矿山环境保护规划的总体方向和要求；矿山环境保护规划编 制工作，必需以矿山环境的调查与评价资料为基础，在弄清矿山 环境现状并对矿山环境的发展趋势进行矿山环境保护规划按自上 而下的程序编制，下级矿山环境保护规划必须符合上一级预测的 基础上，组织包括规划、环境、矿业、经济等方面的专家，编写 规划文本； n 规划期分为短期、中期和长期，相应期限为 5年、 10年和 15 年。 第二节 矿山环境保护规划制度 n 四、对规划文本的具体要求 四、对规划文本的具体要求 n 对报批的规划文本，要求报送正式文本和文本缩编（或简编）文对报批的规划文本，要求报送正式文本和文本缩编（或简编）文 本。本。 n 规划文本主要包括下列内容： 规划文本主要包括下列内容： n 一、矿山环境现状与发展趋势一、矿山环境现状与发展趋势 n （一）矿山环境现状与矿山环境问题 （一）矿山环境现状与矿山环境问题 n （二）矿山环境发展趋势 （二）矿山环境发展趋势 n （三）矿山环境保护工作概述 （三）矿山环境保护工作概述 n 二、规划概述二、规划概述 n （一）规划区经济发展背景 （一）规划区经济发展背景 n （二）编制环境保护规划的指导思想和基本原则 （二）编制环境保护规划的指导思想和基本原则 n （三）编制矿山环境保护规划的依据 （三）编制矿山环境保护规划的依据 n （四）矿山环境保护规划的时空范围 （四）矿山环境保护规划的时空范围 n （五）规划总目标 （五）规划总目标 n （六）矿山环境保护规划实施费用预算和资金来源 （六）矿山环境保护规划实施费用预算和资金来源 第二节 矿山环境保护规划制度 n 三、矿山环境保护规划的具体目标（时空限定）三、矿山环境保护规划的具体目标（时空限定） n （一）矿山环境调查评价 （一）矿山环境调查评价 n （二）矿山土地复垦 （二）矿山土地复垦 n （三）矿山环境恢复治理 （三）矿山环境恢复治理 n （四）矿山 （四）矿山 “三废三废 ”综合治理综合治理 n （五）矿山地质灾害防治 （五）矿山地质灾害防治 n （六）矿山地质环境监测 （六）矿山地质环境监测 n 四、矿山环境保护规划方案四、矿山环境保护规划方案 n （一）矿山环境保护区域划分 （一）矿山环境保护区域划分 n （二）矿山环境保护主要工程 （二）矿山环境保护主要工程 n 五、保证规划实施的政策、措施五、保证规划实施的政策、措施 n （一）将矿山环境保护规划的内容纳入国民经济和社会发展（一）将矿山环境保护规划的内容纳入国民经济和社会发展 计划计划 n （二）矿山环境保护规划实施的政策保证和法律依据（二）矿山环境保护规划实施的政策保证和法律依据 n （三）矿山环境保护规划实施的组织管理（三）矿山环境保护规划实施的组织管理 第三节 矿山环境影响评价制度 n 许多国家的立法都规定，所有可能给环境带来重要影响的建 设项目，都要实施提交环境影响评价报告书制度。我国的法律法 规也都 明确对环境有影响的建设项目和对环境有影响的区域规 划和专项规划进行环境影响评价，均要提交环境影响报告书。区 域规划和建设项目的环境影响评价的程序和要求，基本上一致。 n 确立环境影响评价报告书制度的目的，是预防由于人为活 动引起的环境破坏或恶化，以作为预防和减轻环境污染及破坏的 基本手段，也是审批发放采矿许可证的基本依据，同时，矿山环 境影响报告书（表）的编制及审批过程，既是一次进行矿山环境 保护教育，又是采矿权人承担环境保护责任的明确过程，这在许 多国家中得到了广泛采用。 n 矿山建设项目在规划阶段就要对项目区和毗邻影响区进行环 境影响的调查、预测和评价，查明其对矿山建设项目的选址、对 周围环境产生的影响程度，据此提出避免或最大限度地减轻其不 良影响的措施。并以上述内容编制出环境影响报告书。 第三节 矿山环境影响评价制度 n 一、环境影响评价的类型 n 按照环境影响评价的时间，一般分为如下三种： n 环境质量现状评价 n 是根据近几年的环境资料，特别是目前的环境监测和调查资 料，对一个区域环境质量的现状进行评价，对其发展变化进行分 析，为区域环境影响预测和污染综合防治提供科学依据。 n 环境影响预测与评价 n 是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、 预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进 行跟踪监测的方法与制度。 n 环境影响后评价 n 是以建设项目投入使用等开发活动完成后的实际情况为依据 ，评价建设项目从立项决策、设计施工到投产营运等全过程的实 际情况，分析项目实施前一系列预测和决策的准确性和合理性， 找出出现问题和误差的原因，评价预测结果的正确性，并提出必 要的对策措施。 n 环境影响评价报告书主要依照环境质量现状评价、环境影响 预测与评价的结果编制。 第三节 矿山环境影响评价制度 n 矿山环境影响评价报告书一般包括 4方面的内容： n 矿山开发前项目区及毗邻可能受开发影响的区域 的环境状况； 矿山开采技术、方法、规模和三废的处 理方法和计划； 矿业活动可能造成的环境影响； 防 止措施、方法、技术、技术设备、设施。 n 矿山建设项目的环境影响报告书需按法规程序报 送有关的政府行政主管部门审批。报告书只有经过行政 主管部门的审查批准后，才能进行开发和建设。它是一 项决定矿山建设项目能否进行的具有强制性的法律措施 。该制度体现了环境 “以预防为主 ”的指导方针。 n 环境影响报告书批准后，计划部门方可批准建设项 目设计任务书。 第三节 矿山环境影响评价制度 n 矿山环境影响评价管理工作的实践证明，有以下 问题需注意： n 实行分层次评价：通常对大、中型矿业项目或位 于环境敏感区的矿业项目要求进行正式的环境影响评价 ；而对于小矿山或对环境影响不大的矿业活动，只要填 写环境影响评价表。 n 颁布矿业项目环境影响评价报告指南：因为矿业 项目的环境影响评价涉及的内容十分广泛，需要政府主 管部门在广泛调研的基础上制定并颁布矿业项目的环境 影响评价指南，提出各类项目开展评价的主要内容和具 体要求，使评价工作有所遵循。 第三节 矿山环境影响评价制度 n 执行矿业项目环境影响评价制度需要部门间的协调：我 国目前实行的是环境保护主管部门审查建设项目环境影响评价制 度。但由于矿业项目的特殊性，出现的环境问题，除了 “三废 ”污 染以外，更多的是地质灾害和土地占用与破坏以及土地复垦，上 述行政职能属于国土资源行政主管部门，所以，矿业项目的环境 影响评价工作与环境影响报告书的审批，缺少国土资源主管部门 的参与，难以推进和实施。 n 公众参与是环境影响评价制度的重要组成 ：矿业项目不 仅对自然环境要素产生影响和破坏，而且也给公众带来直接的影 响。在许多国家特别是经济发达国家的环境影响评价程序中通常 都包含了必要时召开公开听证会的条款，吸收公众参与会取得更 好的管理效果。 n 矿山企业做好与社区磋商工作，能增强矿山企业和社区群众 的相互理解，缓解矿山和当地社区的矛盾，调动各方面的积极因 素，有效地保护环境、复垦土地，支持当地社会经济的发展。 第四节 许可证制度和征收排污费制度 n 一、许可证制度 n 凡是对环境有不良影响的矿业规划、开发、建设项目、排污 设施或经营活动，其建设者或经营者，需要事先提出申请，经主 管部门审查批准，颁发许可证后才能从事该项活动，这就是许可 证制度。在我国矿产资源法律制度中，对矿产资源的勘探、开发 和利用已经实行了许可证制度。 n 许可证制度是一项复杂系统的行政管理活动。许可证的管 理程序大致分为： 申请。由申请人向主管机关提出书面申请， 并附有为审查所必需的各种材料，如图表、说明或其它资料等。 审查。包括召开 “公众意见听证会 ”，征求受该申请项目影响的 有关机关或当事人的意见等。 决定。作出颁发或拒发许可证的 决定。同意颁发许可证时，主管机关明确持证人应尽的义务和各 种限制条件；拒发许可证时应说明拒发的理由。 监督。主管机 关要对持证人执行许可证的情况随时进行监督检查，包括索取有 关资料，检查现场设备，监测排污情况，发出必要的行政命令等 。 处理。如持证人违反许可证规定的义务或限制条件而导致环 境损害或其它后果时，主管机关可以中止、吊销许可证，违法者 还要依法追究其法律责任。 第四节 许可证制度和征收排污费制度 n 二、征收排污费制度 n 我国的环境保护法规对各种污染物的排放，制定了排放标准 ，不得超过标准向环境排放；同时明确要求对环境有重要影响的 矿产开发项目在实施前，应经行政主管部门批准领取许可证，使 防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投 产使用；排放污染物的矿山必须按国家规定申报登记。对超标排 放的矿山要缴纳超标准排污费，并负责治理。在生活饮用水源受 到严重污染，威胁供水安全等紧急情况下，行政主管部门可采取 强制性应急措施，包括责令有关矿山企业减少或者停止排放污染 物。 n 征收排污费的目的是为了促进企业加强经营管理，节约和综 合利用矿产资源，治理污染和改善矿山环境。 n 实施矿山环境要素许可证制度及征收排污费制度，对于加强 矿山污染控制，有效减少 “三废 ”排放和污染具有重要意义，同时 也是环境执法必不可少的依据。 第五节 矿山环境监测及预测预报制度 n 进行矿山环境监测及预测预报是搞好矿山环境保护工作的重 要措施，也是实施 “环境要素许可证制度 ”相配套的制度。 n 一、建立矿山环境监测及预测预报制度的重要意义 n 矿山开发必然会造成环境影响和破坏，为解决矿山环境问题 ，企业必须准确掌握矿山环境污染和生态破坏的来源、成分、形 态、强度、数量、规模、变化趋势、环境影响方式和最终效应等 一系列基本情况和历史资料，用以监督检查矿山的生产活动是否 符合环保法规和环境标准的要求。环境监测是获取、加工和提供 这些信息的最直接、最有效的手段，同时也为矿山企业以客观、 公正地依法保护自己的合法环境权益提供了科学手段。 n 二、矿山环境监测的任务 n 1、污染源调查； n 2、矿山环境要素监测：一般包括矿山工业污染源、矿山开 发对生态和自然资源的影响和矿区环境质量三个方面。 n 3、环境监测评价 n 主要是进行污染源评价、环境质量评价和地质灾害评价。国 家有统一污染物排放标准 (包括地方标准和行业标准 )和环境质量 标准；对地质灾害也有相应的危险性评估标准。 第五节 矿山环境监测及预测预报制度 n 4、设立矿山环境监测站，制定监测计划 n （ 1）矿山环境监测站 n 既要进行目前，国有矿山企业均设 “三废 ”监测，又要进行 滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷、地面沉降、水土流失、沙漠化 、水资源大幅度减少与枯竭、海水入侵等环境问题或灾害的监测 。为此必须扩大矿山环境监测、预测、预报的内容和地域范围， 建立全方位的环境监测标准，确立适当的监测技术和有关的监测 制度，以便全面掌握矿山各环境要素的动态监测数据，及时采取 有效的防治措施。 n （ 2）制定环境监测计划 n 矿山环境监测站的监测计划应包括： n 污染源定期监测计划； 环境保护目标责任制考核监测计 划； 矿区环境质量定期监测计划； 固体废物处置场定期监测 计划； 监测站质量管理考核计划； 应急环境污染事故监测计 划； 计量仪器定期检定计划； 监测人员专业培训计划。 n 还要在重点矿山开发区建立区域性矿山环境监测站（网）， 并纳入区域环境监测系统。同时，还要在全国范围内形成一个比 较完整的矿山环境监测网络。 第六节 矿山环境恢复和土地复垦保证金制度 n 一、建立保证金制度的必要性 n 矿业项目都有特定的寿命期，矿业活动结束后的 矿山环境恢复和土地复垦是矿山环境管理中的一个突出 问题。在一些矿业历史悠久的国家，治理已废弃矿山遗 留的环境问题须耗费巨额资金，已成为一项沉重的财政 负担。为了避免这种情况重演，许多国家都按照 “污染 者付费原则 ”，要求各种新、老矿业项目采取矿山环境 恢复和土地复垦措施。在一些发达国家普遍建立了保证 金制度，以确保采矿权人能履行矿山环境恢复和土地复 垦的义务。 第六节 矿山环境恢复和土地复垦保证金制度 n 二、实施矿山环境恢复保证金需要注意的几个问题： n 1、矿山环境恢复和土地复垦是矿山环境管理工作的重要环 节。 n 从矿山环境恢复和土地复垦的实践看，出现了边开采边恢复 （即渐近式复垦）的趋势，使得矿山环境恢复和土地复垦逐渐成 为采矿经营期间环境管理内容的之一。采取边开采边环境恢复的 “渐近式 ”方式，既能提高矿山环境保护效果，又能减轻矿山环境 恢复的成本。渐近式复垦的优点 有助于减少受毁区域和潜在的 土壤侵蚀、粉尘危害、水质污染和景观影响； 能达到政府要求 ，满足社区期望； 可使用新堆存的表土用于复垦； 能充分利 用现场资源（包括设备和技术），减少项目成本并节约其它项目 资源。据初步估算采取渐近式复垦措施所需资金仅为闭坑后集中 复垦所需资金的三分之一。 n 2、制定矿山环境恢复和土地复垦恢复计划是实施政府监督 管理的基础 第六节 矿山环境恢复和土地复垦保证金制度 n 3、实施保证金制度是确保采矿权人履行矿山环境 恢复和土地复垦恢复义务的重要手段 n 保证金制度的实质是采矿权人为履行矿山环境恢复 和土地复垦恢复义务，按政府规定的数量和时间提交保 证金。这是因为采矿权人一般对采矿权人的自身利益无 太多的直接影响，如果不采取强制性的经济制约机制， 他们很难主动治理被破坏的环境。 n 所以，在法律、法规中必需规定采矿权人交纳环境 保证金的义务，才能使矿地恢复义务得到真正的落实。 n 如果采矿权人按规定履行了矿山环境恢复和土地复垦恢 复义务，政府将退还该保证金；否则政府可动用保证金 进行矿山环境恢复和土地复垦。当发生矿权转让时，只 有政府主管部门颁发证明，并且恢复义务已由提交相同 保证金的受让方承担时，才能免除转让者的恢复义务。 第六节 矿山环境恢复和土地复垦保证金制度 n 三、矿山环境恢复与土地复垦保证金标准的制定 原则 n 保证金标准的制定是一个复杂的问题。有的国家或 地区采取按单位受破坏土地的面积交纳某一固定金额； 有的国家采取按具体项目核定保证金数额的办法考虑。 具体考虑破坏土地的类型、面积、恢复方案及相关的恢 复成本。有的实行保证金分阶段返还制度，以减轻矿山 企业的经济负担。考虑到小矿山财力方面的困难，对小 矿山采取联合储备金制度或分期付款的办法。 n 总之， 保证金收取的标准，按照不低于矿山环境恢 复与土地复垦总费用的原则确定 。标准低了，矿山就缺 乏主动防治矿山环境的积极性和责任感，对矿山环境保 护和治理工作十分不利 . 第六节 矿山环境恢复和土地复垦保证金制度 n 四、废弃矿山的环境恢复和土地复垦资金的筹集 n 1、建立 “废弃及老矿山环境治理基金 ” n 对于矿业历史较为悠久的国家来说，废弃矿地的恢复是一项 十分棘手的工作，为了解决这一问题各国都采取了一系列法律、 经济手段。如美国为已废弃的煤矿进行环境恢复和土地复垦， 1977年颁布的 露天采矿控制与恢复法 规定，向现生产的煤矿 企业征收费用，建立起一项废弃矿山恢复基金。其征收标准是： 地下矿山每生产 1吨煤交纳 15美分，露天矿山每吨煤交纳 35美分 。日本对无矿权持有者的废弃矿山，采取治理费用全部由政府承 担；而当废弃矿山有矿权持有者时，则由矿权持有者提供资金， 由日本金属矿业事业团掌握并组织完成治理工作。英国对废弃地 治理采取由中央政府提供 “废弃土地补助金 ”的办法，按照治理地 区和提供补助对象的不同，补助比例从 50%到 100%不等，废弃 土地的恢复工作主要由地方政府的恢复专业队完成。 n 我国的废弃矿山的环境恢复和土地复垦工作更为棘手。目前 我国矿地的土地复垦率才达到 10，比发达国家低 50多个百分点 ； 第六节 矿山环境恢复和土地复垦保证金制度 n 我国矿山环境长期得不到治理有着复杂的历史原因，矿山环 境恢复和土地复垦方面的欠帐太多，只能依据具体的国情实施不 同资金渠道的矿山环境恢复和土地复垦计划。只能依据具体的国 情实施不同资金渠道的矿山环境恢复和土地复垦计划。 n 借鉴国外的经验，旧中国遗留下来的矿山；新中国计划经济 时期新建或继续运营的矿山；已无法寻找到原矿主的废弃矿山等 的遗留矿山环境恢复和土地复垦欠帐均应通过建立 “废弃及老矿 山环境治理基金 ”来加以解决。 n “废弃及老矿山环境治理基金 ”的资金来源应由中央和地方政 府的财政资金为主。其中包括中央和地方政府征收的资源税、资 源补偿费、耕地占用费、矿山超标排污费、水土保持费等税费中 提取一定的比例；还可对矿山企业生产的矿产品，按其商品的数 量和质量征收一部分基金。 n 目前，财政部和国土资源部决定从矿产资源补偿费和两权价款中 提取部分资金用于对废弃矿山的环境治理和恢复工作，大大调动 了地方对矿山环境治理的积极性。但这部分资金仍满足不了废弃 矿山治理工作工作的需要，仍需摸索多种投资渠道，加快废弃矿 山的环境恢复与治理工作。 第六节 矿山环境恢复和土地复垦保证金制度 n 2、废弃矿地的市场化运作 n 废弃矿地有其潜在的收益性，废弃矿地有其潜在的收益性， 可通过以下途径实现其收益权。一是通过修复性开采活动，取得 矿山残采的采矿权的收益，进行环境治理 ；二是环境改善后外 部性受益；三是矿山环境治理整理出的土地使用权和土地增值收 益；四是矿地环境恢复后形成的产业，如公园、运动场、科普园 区等；五是废气、废水、固体废物的资源化。其中最有吸引力的 是整治出的土地使用权和土地增值收益。所以，只要政府部门因 势利导地采取税收、财政补贴、土地使用、信贷等方面的优惠政 策，鼓励社会各界按照 “谁恢复、谁受益、谁使用 ”的原则，出让 矿地使用权等办法，确保他们在未来的收益中得到应有回报，就 能调动多元经济成分进行矿山环境恢复和土地复垦的积极性。 n 浙江和山东在市场化运作中均取得了许多好的经验 第六节 矿山环境恢复和土地复垦保证金制度 n 五、国家实施矿山环境恢复与土地复垦保证金制度 的政策 n 2006年 2月， 财政部 国土资源部 环保总局联合下 发了关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制 的指导意见 ： n 意见指出： 为了加强矿山环境治理和生态恢复，促使 矿山企业合理负担其资源与环境成本，理顺资源价格形 成机制，根据矿产资源法、环境保护法中有关 加强生态环境保护、防止环境污染的有关规定，贯彻落 实国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通 知（国发 200528号）的有关要求，就逐步建立矿 山环境治理和生态恢复责任机制提出如下指导意见： 1、从 2006年起要逐步建立矿山环境治理和生态恢 复责任机制。各地可根据本地实际，选择煤炭等行业的 矿山进行试点，在试点的基础上再全面推开。具备条件 的地区可先行在所有矿山企业普遍推开。 第六节 矿山环境恢复和土地复垦保证金制度 n 五、国家实施矿山环境恢复与土地复垦保证金制度的政策 n 2、地方环境保护、国土资源行政主管部门应当组织有资质的 机构对试点矿山逐个进行评估，按照基本恢复矿山环境和生态功 能的原则，提出矿山环境治理和生态恢复目标及要求。地方国土 资源、环境保护行政主管部门应当督促新建和已投产矿山企业根 据上述要求，制订矿山生态环境保护和综合治理方案，并提出达 到矿山环境治理及生态恢复目标的具体措施。在此基础上，地方 国土资源、环境保护行政主管部门要会同财政部门依据新矿山设 计年限或已服役矿山的剩余寿命，以及环境治理和生态恢复所需