加强居民参与、促进社区建设.docx

加强居民参与、促进社区建设 社区建设是社区服务深化发展的产物，它随着我国城市社 会经济的飞速发展应运而生,发轫于 1990 年代初的社区服 务热潮。 从此之后，社区服务进入千家万户，深受群众欢 迎，为方便城市居民生活起到了积极的作用。但随着改革 的深化和社区服务的发展，原有的社区服务项目已不能满 足群众日益增长的物质和文化方面的需求，其他社区工作， 如社区卫生、社区文化、社区治安等也迅速开展起来。社 区服务的概念已经包容不了全方位的社区工作，也不能从 根本上解决城市基层社会管理薄弱的问题。XX 年 11 月中共 中央办公厅、国务院办公厅转发民政部关于在全国推进 城市社区建设的意见，社区建设在全国范围内的开始大 规模推广。目前社区建设已进入整体推进、全面拓展的新 阶段。 一、社区建设的动力机制讨论 1、政府的大力推动。应该说，中国的社区建设是在全 能政府“失效”及“单位制”解体的背景下发生的，政府 主要目的是寻求新的管理体制和组织体系，寻求政治社会 的稳定。对于高层决策者而言，宏观层面上的社会失范是 下决心推进社区建设的触发因素。现代化进程本身所引发 的动荡性，使得城市社区无时无刻不处于改革发展的风口 浪尖。下岗职工、社会保险、老龄人口保障等问题如果长 期得不到解决，社会群体中会普遍产生被剥夺感，进而导 致社会冲突和合法性危机。在基层政府官员看来，社会结 构和利益分配格局调整带来的焦虑和迁怒，已经使得稍微 的管理不力就会使社会冲突的负面效应放大。出于这种担 忧，中央和地方政府大力推进社区建设的动机足可理解。 可以说，政府的推动是社区建设产生重要原因和现实动力。 2、居民的渐进需求。单位制解体后，“单位办社会” 所负担的多元化职能开始回归社区，体制外的民工、流动 人口等社会空间急剧膨胀，加上居民物质生活水平的提高， 这些都对社区安全、服务、环境等提出更高的要求。当然， 这种来自民间需求只是一种渐进的必然，和当前政府强大 的推动力相比，参与途径与公民意识的不足，使得今天居 民建设社区的自觉力量相对弱小，这是一个典型的“强政 府弱社会”的二元动力格局。但我们有理由相信，随着市 场经济的发展和政府职能的转型，居民的需要会逐渐演变 成为推动社区建设的主导力量。 在当今世界遍及各国的行政管理改革浪潮中，公民参 与正作为治理理论的重要内容得到越来越广泛的运用。由 社区建设的动力机制演变看来，居民参不仅是社区建设的 主导动力，还是衡量社区建设成功与否的重要标志。社区 建设以人为本，人既是社区建设的客体，又是社区建设的 主体。“没有人，就没有发展”。同样的，没有居民的广 泛参与，也就无所谓社区建设。一定意义上说，“社区成 员的参与状况决定着社区建设的效果”。改革开放以前， 在我国城市基层社会的组织和整合中，“单位”起主导作 用，街道和居委会这样的法定性社区起辅助作用。居民参 与社区事务主要是参与工作单位的内部社区事务，而不是 居住地的法定性社区事务。随着社会保障、医疗体制、住 房制度、后勤服务等各项改革事业的迅猛发展和城市现代 化进程的不断推进，“单位”组织的复合功能逐步弱化， 与职工之间的关系日渐松散。与此相反，居民与法定性社 区之间的关系却日益紧密。特别是进入 1990 年代中期以来， “单位人”向“社会人”转变的趋势更为明显。同时，城 市流动人口的增加，老龄社会的提前到来，下岗职工的再 就业等也都促使居民越来越关注法定性社区内的公共事务。 因此，居民的广泛参与在社区建设中具有非常重要的意义。 二、社区建设中居民参与的现状 我国城市社区建设居民参与主要呈现出如下特点： 1、居民参与的广泛性越来越明显。广泛性是居民参与 的基本要求。在这里，广泛性具有双重含义，一是指参与 主体的广泛，二是指参与内容的广泛。从参与主体来说， 过去参与社区公共事务和活动的主要是指社区少数居民， 驻社区的机关、团体、部队和企事业单位基本不与当地街 道、居委会发生关系。需要发生关系时，也多是由上级政 府或各自的主管单位出面协调。近年来，三类主体都呈现 出良好的参与态势。驻社区单位参与社区建设的积极性越 来越高，对社区建设的影响也越来越大。除因经济社会体 制改革步伐加快，单位与社区之间的关系更为紧密外，以 社区成员代表大会和社区协商议事会为主的社区议决机构 的普遍建立，完善了社区单位的制度化参与渠道，调动了 社区单位参与社区建设的积极性。XX 天水街道的下属居委 会自建立由驻区单位领导和居民代表参加的协商议事会后， 在社区范围内普遍开展了社会治安联防、公益事业联办、 环境市容联建等社区共建活动，形成了联片共建、广泛参 与的社区建设新格局。同时介入社区事务的各类非政府组 织，如志愿者服务队、地球村环保组织、老年协会等也明 显增多。从参与的内容来说，不再仅限于一些简单的健身 娱乐活动，而是逐步向社区政治、社区文化、社区服务、 社区治安、社区环境等多样性发展。 2、非政治性参与是当前居民参与的主要内容。尽管我 们可以简单地给出政治性参与和非政治性参与的定义，但 在实践中要将两者加以严格的区分却是困难的。比如居委 会组织社区成员讨论是否应该在居民区兴建一个自行车棚， 从社区公共权力的角度看可以说是政治性参与，而从便民 服务的角度则可以认为是事务性参与。一般而言，象选举 居委会成员、各级人大代表和居民代表这样的事项可以毫 无争议地归入政治性参与当中。虽然近几年各地社区居委 会选举的力度有所加大，XX、上海、广西等地还开展了居 委会直接选举的试点工作，但从总体上看，居民参与的整 体水平并不高，何况根据居委会组织法的有关规定，驻社 区单位是不能参与居委会选举的。另外，政治性参与也排 除了在社区开展活动的非政府组织。因此，政治性参与因 不具经常性而不可能在居民参与中占据主要位置。与此相 对应，有关社区环境、治安、卫生、文化等方面的事务性 参与则因与三类参与主体都有密不可分的关系，而成为社 区成员关注的焦点。 3、不同参与主体参与社区事务的情况差异较大。对社 区居民来说，社区事务与其关联度较强，在许多情况下是 不得不参与，没有选择的余地。比如社区环境卫生，只有 本地居民最为关心，最愿意参与改善；那些工作单位在本 社区但户口在所居住社区的居民，就不能在工作的社区行 使选举权。驻社区的单位尽管也关心环境、治安等社区事 务，但毕竟在空间上是相对封闭的，员工多数时间都是在 单位内活动，下班就离开了这个社区，对社区大环境的要 求并不迫切，由此单位参与社区建设的愿望并不十分强烈。 驻社区单位更乐意参与那些事关其切身利益或者影响其形 象的社区事务。非政府组织参与社区事务有两种情况：其 一，居委会、居民代表会议、健身队、体操武术队等社区 内组织，因都是由本社区居民组成，一定意义上可划入社 区居民的参与范畴；其二，社区外组织，由于普及性不足， 其选择的余地较大，参与的范围较窄。就某一社区而言， 只是其一定时间内参与的场所之一。总的说来，驻社区单 位和社区外非政府组织的居民参与率和参与层次都较低， 很少会涉及社区公共权力的运作。社区居民依然在参与社 区事务和社区活动中唱主角。 4、被动执行式制度性参与是当前居民参与的主要形式。 在社区建设中，参与本身受到鼓励而非受到限制，各地根 据当地实际先后出台了一系列规章制度，引导和规范社区 成员积极参与建设社区。换句话说，社区成员参与社区建 设的制度渠道是畅通的。因此，一般情况下社区成员都会 选择制度性参与。只有当社区成员之间的利益冲突比较强 烈时，才会出现非制度性参与的情况。从三类参与主体来 分析，非制度性参与一般仅存在于社区居民当中。在制度 性参与中，又以被动执行式参与为主。对社区成员来说， 能否有机会参与社区事务的关键在于是否得到了社区管理 机构的邀请。居民当中受到邀请最多的当然是受社区工作 人员赏识的所谓“社区积极分子“，其次是居民代表，普通 居民则很少能有机会参与较正式的社区事务。没有社区管 理机构的认可，社区外的非政府组织要想进入社区开展活 动基本上是不可能的。从参与途径分析，社区管理机构和 社区成员在居民参与中的地位是不平等的。多数参与事项 都是由社区管理机构组织的，社区成员主动要求参与的则 很少。常常是社区管理机构感到有必要了，就召集全体或 部分社区成员开会、布置、传达，或者是政府有关部门提 了要求，街道和居委会又赶快组织社区成员落实。即便是 在成立了社区成员代表大会、社区协商议事会的社区，什 么时候开、讨论什么主题也都是由社区管理机构定。被动 执行式制度性参与造成的直接后果是社区成员参与率低、 参与的层次较低。因此，居民参与的机制还有待完善。 三、加强居民参与的可行性举措分析 在我国城市基层管理体制转型的过程中，出现居民参 与社区事务的低频度以及假性广泛等难题是正常的。这促 使我们必须认真思考如何改变这种状况。面对当前不尽如 人意的居民居民参与现状，应当进一步提高认识，切实转 变政府职能，强化社区自治，真正还权于民，努力构建居 民与社区之间的利益整合平台，培育、引导、保护居民的 居民参与热情，建立起较为完善的居民居民参与机制。因 为，居民参与主要缺乏一个把居民参与从可能变为现实的 转化机制与空间。因此，从某种意义上讲，加强居民参与 和深化社区建设的实质与其说是管理体制改革，毋宁说是 意义更为深远的政治制度创新。从各地实践来看，如何有 效调动社区居民的参与积极性，构建参与广泛、功能完善、 和谐高效的社区管理新体制，是社区建设中一个重大而又 不能回避的现实课题。 1、有限政府理念的确立。中国的社区成形“后发”于 西方，适度的国家主义倾向或许不失为一种阶段性“后发 优势”。但是公民社会的成形依赖的是从内部建立的道德 规范和行为秩序，不必过于仰仗来自外部的国家强制力量。 因此要强调两个维度上的“有限政府”理念。一个是时间 纵向上的。和西方城市社区一样，中国社区建设官民二元 动力机制也是动态的，构建公共空领域的需求迟早会让政 府的触角退让这只是时间问题，政府必须未雨绸缪， 因势利导。其次是空间横向上的。政府对社区事务的干预 是有限度的，基层政府必须超脱各种利益，专事履行公共 管理的职能，明晰“恺撒”与“上帝”之分不能说管 得少的政府就一定是好政府，但是管得过多的政府肯定不 是好政府。政府不管，谁来管呢？把这些任务转移交给非 政府组织就是一个可行的办法。 2、基层民主的扩大。公民参与包括政治参与和对公益 事务的参与。它一方面推动非政府组织的壮大，弥补国家 在促进经济社会发展时动员力上的不足，另一方面也通过 利益整合、表达来催生公民社会、推进民主进程。当然， 对于尚未成熟的社区而言，参与社区公益事务的可行性更 大。此外，由于公益事务非常贴近个人生活，相对远离宏 大的政治话题，所以扩大公民参与甚至比城市街道“直选” 等建议显得更具有现实性。而它的稳妥行和催生民主观念 的特质，则更具有本质上的意义。在居民参与中，利益是 参与的最重要的驱动力。当居民感到社区与他的利益息息 相关，参与能够有效维护其利益时，自然就会萌生参与社 区事务的动机与期望。反之则会出现不参与或假性参与的 现象。这就要求我们必须适应社会主义市场经济建设的需 要，进一步将单位的服务功能向社区转移，特别是政治、 福利、保障功能等，降低职工与单位之间的依存度，使居 民除工作之外的其它利益关系都能在社区得到体现。 3、社区自治制度的建立。按照居民委员会组织法 的界定，居委会是自我组织、自我管理、自我教育、自我 服务的自治组织。但在实际的社会组织运行中，基于社会 控制的需要和长期计划经济下城市管理体制的惯性，大多 居委会已经事实上成为街道办事处的腿子。因此，对现行 的组织法进行修改以适应新形势的需要是十分重要。关键 在于通过制度的确立和修正，使得公民参与获得法理的保 证。对官员们的建议在于，极端地讲，最有效的政治领导 和社会控制是利益的一体化，而只有通过积极的公民参与， 利益整合才能实现。居民参与的最佳路径依赖是居民自治， 而居民自治又是社区建设的基础和依托。因此，推进社区 建设的目的不是为了强化行政管理，“管”好居民，而是 为了加强社区自治，培养居民的自组织能力，使居民真正 实现自我教育、自我服务和自我管理。加强社区自治就必 须使社区自治制度化，当前应主要开展的工作：一是加强 法制建设，尽快制定省级社区居委会选举办法和社区居民 代表会议议事规则等，使居民参与社区活动有法可依；二 是规范参与程序，不同的社区要依据本社区的实际情况制 定一套详细的、操作性强的参与程序，什么时候议事，什 么时候实施，居民该怎么办，居委会要怎样做，有建议或 者意见怎样提等，使居民一看就明白；三是推行区务公开， 社区事务的处理应在阳光下进行，决策情况、实施情况、 存在问题等都要及时向居民公布，便于居民民主监督。另 外还需要结合我国加入 WTO 和政府机构改革的有利时机