县乡财政管理体制存在的问题及对策.docx

县乡财政管理体制存在的问题及对策 (江苏财经职业技术学院 工商管理系，江苏 淮阴 223003) 摘 要：分析了我国现阶段县乡财政管理体制中存在的 问 题，提出了解决对策，为决策者提供相关的理论参考。 关键词：财政；管理体制；问题；对策 中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：H TK10076921(XX)03005002 1 目前县乡财政管理体制存在的问题 1.1 分税制体制支出责任界定问题 县乡实行相对规范的分税制要求分级管理、支出定责、 收入分享、责权统一。税权划分不明 确，其财政收人很大 程度上受制于中央、地方税的征收，同时地方没有税收立 法权，没有发 行公债的权力，这显然不能满足分税制下县 乡财政作为一级独立财政的需要。另外，县乡政 府没有主 体税种，所开征的税种多为难以征收的小税种，如娱乐业、 个人收人所得、餐饮业 及服务业等的征税，实际操作过程 中存在收人额、应税所得额确定的困难和征收的困难。同 时税种划分不合理，企业所得税、营业税按企业隶属关系 进行分税，个人所得税在发达国家 是中央财政的主体税种， 而我国则划归地方。农村税费制度的改革，进一步薄弱了 县乡财力 。实行农村税费改革试点以来，取得了重大的阶 段性成果，减轻了农民负担，减负率达 30% 60%，加强了 农村基层政权的建设，维护了农村社会稳定，但同时也对 县乡财政形成了更 加严峻的考验。目前县乡财政收人主要 来自地税收人(包括各项地方工商税收、企业所得税 、个 人所得税等)、国税收人(增值税留存部分)。农民减负，县 乡财政就要减收，按原有的 财政体制，农村基层政府和财 政职能就难以保持。尤其是对一些以农业为主的地区和中 西部 贫困地区来说，地税和国税收人所占比重很低，农业 税一般占当地财政收入 30%以上，有的 甚至可以达到 70%80%。因此，随着农村税费改革和取消农业税后，对 于县乡财政来说无疑 是雪上加霜。另外，合理明确地界定 县与乡镇政府的支出责任是体制执行的前提。但在实际 工 作中，县与乡镇之间的支出责任却难以明确界定，一方面 是因为当前对乡镇政府职能界定 不清，不能以职定责；另 一方面是为了支持农村社会经济发展，将乡镇教师工资、 公共卫生 、计划生育、社会保障、乡村道路建设等支出以 县级财政为主，造成乡镇支出责任被肢解。 同时，乡镇财 政承担的经济发展(包括农业生产)、城镇建设、社区服务 支出等项目又超出 了乡镇的职责和能力范围。 1.2 分税制税种和分享比例划分问题 分税制管理体制的关键在于税种和分享比例的界定问 题，现行的县乡相对规范的分税制财政 体制一方面参照的 是中央和省的分税制框架体系，没有注意到农村经济发展 的特殊性，税种 可分的空间也较小，对经济的调控作用难 以充分发挥。另一方面由于农村经济发展差异较大 ，各县 乡从自身实际出发，在实际执行中分税的情况也五花八门， 缺乏统一的标准和规定， 执行不太规范，和分税制的初衷 背离较大。一方面，县乡财政成为各级财政集中财力的对 象 。从县乡财政与中央财政的关系看，县乡财政需要将 75%的 增值税、100%的消费税、中央企 业所得税及部分营业税上 缴中央财政；从县乡财政与省市级财政关系看，省市级政 府在中央 财政集中一部分财力的基础上，对共享收人和地 方固定收人进行了分成，又对县乡财力进行 了集中，由此 中央财政收人占全国财政收人的比重显著提高，约占 50%左 右，如果再加上省 本级财政收人，中央和省的财政收人在 整个国家的财政收人中古有绝对支配地位，超过 60% ，而 县乡基层财政收人比重一般为 20%左右，可容支配的财力过 少。另一方面，支出下移。 在中央及省市财政县乡财政的 关系上，将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分 下放 给基层地方政府，省级以上财政用于农村义务教育、 农村医疗卫生、农村公共基础设施及科 技投人和社会保障 等方面的支出很少，基本由县乡财政负担。 1.3 中央财政对县乡财政的转移支付缺乏规范性 1994 年财政管理体制改革中的政府转移支付制度包括 5 部分：税收返还。即以 1993 年地方 实际收人作为计算 各地方政府税收返还的基数。老体制上解或补助。21 个 财政收人较高的 地方政府按约定额递增上解，16 个财政收 人较低的地方政府按规定得到补助。专项补助。 结算 补助。增量转移支付。通过税收返还将更多的收人返还 给财力充实的地区，进一步 加大了地区财力之间的差距； 同时随着经济的发展，原有的地区间的收人格局发生变化， 部 分地区的财政收人有了较大幅度的提高，而另一些地区 经济则出现了衰退，而实行过渡期均 等化的转移支付，按 老体制上解或补助则出现收支缺口；并且转移支付制度在 运行过程中， 缺乏法制性、稳定性，具有较大的随意性， 尤其表现在专项补助、增量转移支付的监督使用 方面，使 得部分县乡对政府的转移支付产生了极大的依赖性，出现 讨价还价及“跑上现象” 。 2 县乡财政管理体制改革的对策 2.1 完善现行分税制，减少财政级次 明确县级财政事权，取消乡镇财政，市级财政目前可 以过渡性地行使其职能，在条件允许的 情况下，可以考虑 取消，形成中央、省、县三级相对独立的财政管理体制， 自改革开放以来 就一直实施的。可以借鉴浙江实行的“省 直管县”是指财政体制由省直接结算到县(市)， 各项财政 拨款补助也由省直接分配下达到县(市)，地级市与县(市) 之间是并行关系，并没有 直接的财政业务关系。“市管县” 的管理模式成为集中县级财力来加快地级市经济建设的体 制工具，使得“三农”问题变得更加突出。现阶段，县乡 财政运行困难同这些体制上存在的 问题有很大关系。缓解 县乡财政困难，在经济比较发达、省域面积适中的地区， 可以进一步 扩大推行“省直管县”财政体制的试点范围。 省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项 转移支付、 财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财 政管理层次，提高行政 效率和资金使用效益。但是，在推 广试点过程中，还要避免“一刀切”，充分考虑地区的特 殊性。注意协调“省直管县”体制中县(市)同原上级地级 市之间在利益关系、工作程序等方 面的协调，减小体制变 动对基层财政的冲击。另一方面，由于“省直管县”伴随 着“扩权强 县”的激励机制改革，所以要防止县乡财政短 期逐利行为， 避免改革试点步入“一放就乱 ”的误区。 2.2 改革完善税制，适度扩大县级财政税权 2.2.1 对财产税实施改革，形成县级财政的主体税种。 自然经济社会的财产主要形态为不 动产，包括土地、房屋 等，相对应的财产税就是土地税和房产税；而在市场经济 条件下，财 产则不仅包括不动产，还表现为动产，特别是 流量形态的财产，主要是各种收人和支出，相 对应的财产 税在原有基础上就应扩大为收人税、支出税或所得税。 2.2.2 推进农村税费改革，实现城乡税制一体化。继 续扩大农业税的免征范围，加大农业 税的减征力度，直至 全部取消农业税。实现城乡税制一体化。在所得税方面： 对公司型农 户在扣除合理农业生产投人的基础上，根据其 应税所得额，征收企业所得税；对农业生产大 户征收个人 所得税。借鉴欧洲农业增值税办法，在销售环节采用扣 除率确定进项税额，对 进人商品市场的农业产品征收增值 税，对农业生产者销售自产的农业产品征收增值税，对出 口环节农产品按 17%全额退税。 2.2.3 在继续做好增值税转型试点的基础上，完善现 行增值税。扩大现行增值税的征收范 围，可以考虑在生产、 销售环节之外，将劳务、农业等也纳人增值税的征收范围， 同时将我 国现行的生产型增值税向消费型增值税转变。 2.3 规范中央、省级财政对县级财政的转移支付制度 2.3.1 建立中央、省、县三级财政共同负担的义务教 育经费保障体制，加大中央财政对义 务教育的转移支付力 度，加快基础教育专项补助制度的公式化、法制化、规范 化建设的进程 ，设计出科学的、可操作的转移支付公式。 2.3.2 完善针对基层财政的转移支付制度。完善中央 财政对省、省对下的转移支付制度。 中央财政要进一步加 大对地方的财力性转移支付力度，清理和整合专项转移支 付，提高一般 性转移支付的比重，将花钱的权力还给基层， 增加基层财政的可支配财力。根据不同地区的 经济发展水 平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地 区标准化收入和标准化 支出，合理确定对各地区的转移支 付的规模。以中央财政缓解县乡财政困难的“三奖一补” 政策为契机，建立缓解县乡财政困难的激励约束机制，引 导省级财政和有条件的地级市加大 对所辖县(市)实施财力 性转移支付。就财政困难的县乡财政而言，也需要通过完 善的转移支 付制度，调动县乡自身摆脱困境的积极性。 2.3.3 中央、省级财政应逐步减少专项资金项目及规 模，减少专项转移支付的随意性及盲 目性。对专项资金实 行国库集中支付制度，防止由于缺乏约束机制而带来的资 金的使用效率 低下，浪费严重，甚至形成腐败。同时有计 划地扩大一般性转移支付的规模，增加县级财政 的可用财 力，从而有助于缓解县级财政困难。 2.3.4 转移支付可以考虑实行广泛的多形式的补助。 比如，实行现金与实物并存的社会补 贴形式，以加强对转 移支