发展观调研报告：村级财务体制改革之思考.docx

发展观调研报告：村级财务体制改革之思 考 村级财务体制改革是我党构建和谐农村的民心工程， 是各级促进农村经济发展的基础工程。溆浦县是一个有着 近 90 万人口的山区农业大县，目前有 43 个乡镇，695 个村 委会，经济相对落后。溆浦县委、县政府从实际出发，大 胆创新体制，开辟村财管理新途径。现以我县为例，谈谈 我对山区大县村财改革的看法，并就有关问题提出对策。 一、村财模式的实践回顾 改革开放以来，我县探索和创新了一系列村级财务管 理模式，主要有四种： 村有村管。在 80 年代初，我国农村开始实行田土承包 经营责任制，村财由人民公社时期的 “集中统管”一下子 变为自由松散模式。村级资金、物资、帐目、档案等由村 自行处置，乡镇对此放松了监管，村财日渐混乱。之后， 各级各有关部门大力加强村财工作，但依靠事后监督难以 遏止松散体制所带来的弊端。随着时间推移，问题积累较 多，社会不稳定现象时有发生。 村有乡管。到 90 年代初，我县趁创办农村合作基金会 的机会在桥江镇试点，尝试“村有乡管”模式：取消村会 计和村出纳，而代之以报帐员，由乡镇经管站分村代管资 金和代记帐目。部分乡镇也进行了尝试，但不久都夭折了。 原因：一是村级资金主要是向村民收取的统筹提留款，村 多组多户多项目多，隐瞒、截留、拒缴、坐支现象普遍， 管理一时无法到位；二是村财线长面广，业务量大，抵扣 繁多，由乡镇处理起来鞭长莫及；三是缺乏民主理财有效 监督机制，单一的乡镇监督难以凑效；四是当时办公条件 差，设备设施跟不上集中核算的需要，工作效率低。 村档乡管。到 90 年代中期，财政部、农业部颁发了新 财务会计制度。我们结合山区大县村多户散、基础薄弱、 条件落后等实际，创立“村档乡管”模式。乡镇经管站通 过集中办公指导督促村财人员做帐、对帐和公开账目，并 当场验收和分村代管档案。这样，还原了大部分“村管” 权利，消除了“村有乡管”的不适；同时保留了部分“乡 管”内容，避免“村有村管”模式所带来的弊端。 村财双管。税费改革后，农户与村组结算业务大大减 少，村级资金主要由上级拨入或投入，加大乡镇监管力度 已成为必要和可能。为此，在资金管理上保留村出纳，由 乡镇财政所在银行开设专户实行“零户统管”。在帐务处 理上采取村会计记手工帐，乡镇经管站将凭证审核后录入 电脑生成电子帐，即“两级记帐”。为使新制正常运行， 我们不断完善“集中办公”措施。该模式特点是“村管” 和“乡管”各半、“手工”和“电算”并行，因而命名为 “村财双管”。 二、“村财双管”模式的运行现状 一是运行情况总体良好。主要表现为：各乡镇成立了 “村财双管”领导小组及办公室，配备了工作人员和电算 设备，建立了办公室和档案室，制订了相关制度；各村在 财务清理的基础上建立了新的手工帐和电子帐；各村统一 按照税改后的新会计制度进行核算；各村档案集中到乡镇 经管站统管；各乡镇每季度召集村会计开展一次结帐、记 帐和财务公开活动。村帐很快得到规范，群众信任度渐高。 二是五大问题不容忽视。乡镇发展不平衡。少数地 方由于财务人员、村民小组组长、财务经办人长期外出不 回，财务移交无法办理，旧帐难以结清。农经体制不理 顺。国发XX30 号文件规定，农村经营管理系统所承担 的土地承包管理、农负监督管理、资产财务管理等行政职 能列入政府职能。但经管人员未纳入公务员登记之列，引 起干部职工缺乏信心，不安心工作，很多业务骨干改行或 兼职。村财体制不协调。农业部、财政部分别下发的农 经发XX4 号、财会XX8 号两个文件引发了基层对村级代 理记帐主体的争论,一时难以协调。资金管理漏洞大。乡 镇财政所将资金直付给村干部，未设“防火墙”；村干部 习惯于无拘无束使用资金，忽视内部管理；经管站主要履 行记帐职能，事后监督疲软。财务人员变动频繁。村会 计沿用村干部选举制或由村干部兼任，基本上是一届村干 部一届村会计，导致财务移交困难，前后帐目不清。 三、对村财模式主要因素的探索分析 村财模式属于特定的农业生产关系范畴，是村财管理 的主体、客体和方式等因素阶段性组合的结果。笔者 20 年 来，一直在探析其成因，寻求解决问题的科学方法。 关于村财管理主体 谁是村财管理主体呢？近来众说纷纭，莫衷一是。我 们先看看一些权威文件规定。财政部村合作经济组织 财务制度规定：村级财务管理工作的主管部门是各级农 村经济经营管理部门。各级各有关部门相应作出具体规定。 中央纪委、监察部、财政部、农业部联合发文强调： “财政部门主要负责规范乡镇财政财务管理工作，农业部 门主要负责规范村级财务管理工作。”农业部意见 规定：村级会计委托代理由乡镇经营管理站实施。财政 部意见明确：村集体会计代理服务机构原则上由乡镇 财政部门负责组建。衡阳市政府下发纠正耒阳市由财政 部门负责“村财乡代管”核算管理工作的文件，一再明确 其具体实施单位为农村经营管理部门。 为什么两部要分别出台这样的文件呢？这是当前基层 争论的焦点。笔者认为，农业部意见是主管部门的实 施意见，财政部意见是行管部门的指导意见，是两部 门在不同层次不同角度对同一对象的“意见”，目的一致。 至此，谁是村财主管部门就不言而喻了。 关于“经管”和“财政”的关系 调查发现，我县村财模式的主体不只是经管部门，财 政部门也加入其中。“村有村管”、“村档乡管”时，乡 镇财政所将上级拨款直付给村干部。“村财双管”时，村 级资金统一缴存到乡镇财政专户上，但财政把资金仍不经 审核而直付给村干部。 从制度设计来看，“村财双管”应该是很好的，财政 和经管各司其职，相得益彰。但是，在操作过程中产生诸 多不当和存在严重漏洞。主要是村干部把资金从财政所取 走后随意开支；许多专项资金和捐赠款，连财政部门都不 经过就直接由村干部坐支；村集体承包款和“一事一议” 资金坐支现象更是普遍。他们不及时到经管站报帐，即使 报帐也是“生米煮成了熟饭”，不规范票据屡屡入帐。 究其原因，财政部门主要负责管理行政事业单位财务， 对众多复杂的村级资金管理鞭长莫及，仅就事论事的履行 拨付职能而不负事前监督的责任，也未能顾及由此产生的 后果；因为资金事先没有经过经管部门审核，他们也不负 由此产生的后果，而只履行记帐职能，对于事后审计只能 是唉声叹气。这样，使得名义上的村财由财政与经管“共 管”变成了事实上的“空管”，甚至出现了一些矛盾，导 致了新的财务混乱。 财政和经管如何履行职责，共同监管好村财工作呢？ 笔者认为，应以科学发展观为指导，从宏观与微观、管理 与监督、直接与间接等不同层面来履行职责和理顺关系， 对村财实行“分层共管”。上级拨来的资金应由乡镇财政 所拨给村财主管单位，由乡镇经管站进行事前监控。经管 是财政与村集体之间的一座桥梁，财政部门从自身职能出 发，通过经管部门对村集体严把资金拨付关、票据领用关、 报表审查关、凭证上岗关，并在当地领导小组的安排下， 会同有关部门对村财工作进行检查督促。 关于“村管”和“乡管”的程度 分析发现，村财模式的客体的主要区别是乡、村两级 对财务人员、资金、证劵、物资、帐目、档案等管理的范 围和程度不一，这是村财模式的内在特点。到底什么情况 下管理的范围要大要小或管理的程度要严要松呢？即导致 模式变革的根本原因是什么呢？ 总的来说，应以科学发展观为指导，从实际出发，尊 重客观条件，不跨越阶段，同时要积极探索，大胆创新体 制，不死守成规。具体来说，其变化是由资金性质及数额 大小、设备设施条件、上级要求和群众愿望等因素共同决 定的。例如，在 80 年代初期，田土承包到户不久，村集体 资金少，财务关系简单，群众对此还不很关心，宜采用以 村为主的“村有村管”模式。随着村组收取税费的增多， 财务关系越来越复杂，群众逐渐关心村财了。因而要及时 改革，加大乡镇监管比重和力度，“村有乡管”模式运用 而生。但由于条件还不够成熟，过早地由乡镇统管过多是 其夭折的主要原因。这也是后来通过税费改革，将“乡管” 和“村管”比重调整到基本各占一半，出现“村财双管” 的依据。随着国家惠农政策的不断落实，山区村财业务发 生了较大变化：一是资金来源主要是项目集中的上级拨款 和社会捐赠，而不是种类繁多的税费；结算业务方向主要 是简单的自上而下，而不是复杂的自下而上；记帐技术趋 势是电算化的应用，而不光是手工帐的操作。这都使得上 级和社会对所拨所投所捐资金进行全面监管成为必要和可 能，也正是群众的愿望。这势必增大“乡管”程度，以乡 镇监督为重点的“村财乡管”模式就越来越被推崇和普及。 关于“体改”和“技改”的关系 进一步分析发现，区别不同村财模式的方式主要是记 帐方法和技术的变化，这是村财模式重要的外在特征。本 文的村财“体改”主要是指“村管”和“乡管”程度消长 的变革，“技改”主要是指记帐方法和技术应用的变革。 两者同属村财改革内容，是目的和手段、内因和外因的关 系，彼此相辅相成，但不得超越和脱节。 在“村财双管”以前，村财普遍采用手工帐，工作效 率低，但适应当时统管程度较低的实际。“村有乡管”试 图跨越式地提高效率，但由于没有人民公社时期高度集中 的行政支持，也没有后来高效率的电算技术支持，不久就 夭折了。随着资金性质和结算方向的变化，根据上级要求 和群众愿望，需要通过电算技术的逐步应用来加大对村财 的统管程度，从而减少烦琐的记帐算帐工作，腾出时间精 力来规范复杂的结帐报帐工作，实现“体改”和“技改” 的同步与融合。我县“村财双管”方案规定：由于村多面 广和基础薄弱，改革前期将保留手工帐，实行“两级记帐” ，但计划用 2-3 年打好基础，取消手工帐，全面实行电算 化管理。我县条件现已成熟，完全可以取消手工帐。 关于报帐制 深入研究发现，以往村财改革实际上是在帐目和档案 管理等方面下功夫，人员和资金管理几乎没有被触动，问 题没有得到根本解决。人员和资金管理是整个财务管理的 核心，失控和不当都会引发一系列问题。如财务人员变动 频繁，导致移交困难，前后帐目混乱；村干部插手现金， 导致出纳虚设，引发隐瞒、截留，坐支、乱支，报帐不及 时、入帐不规范，公开流于形式、监督疲软等问题。可见， 村财改革必须围绕人员和资金做文章，重点解决好核心问 题。由此，探索取消村会计实行委托代理记帐和取消村出 纳实行资金零户统管的报帐制已提上日程。目前村多面广 而村管人员素质普遍较低是实行报帐制的直接原因。从人 员和资金入手，通过事前监控，从源头上遏止财务混乱， 全面规范村财工作，是实行报帐制的根本目的。“乡管” 程度的加大和电算技术的应用，是实行报帐制的有利条件。 报账制是当前村财新制的核心内容。 报帐员是联系乡镇经管站和村集体、村干部和村民的 桥梁，是报帐制体系中最重要最活跃的因素。报帐员实际 上担任了助理会计、出纳、档案员、票据员等职务，相对 于原来的村会计和村出纳来说，减少的是村集体不一定要 从事的而非专业人员难以胜任的记帐工作，保留的是责任 重大的而一般人员都能胜任的票据审核工作，增加和强化 的是至关重要的现金收付，存款核对，财产、票据和档案 保管等职责。可见，报帐制更符合农村实际，可以减轻兼 职干部压力，适应当前村集体减少职数和节省开支的现实， 同时避免因财务人员频繁变换而引起的频繁移交和频繁培 训，且明确和强化了乡村各自责任，更能规范和统一村财 工作。 四、“村财乡管村用”模式的总体构想 综上所述，村财模式就是随着“财政”和“经管”关 系的不断理顺，“村管”和“乡管”程度的不断调整、从 “手工”到“电算”技术的不断改进而不断变化的。村财 管理主体、客体和方式这三组因素相互变化，共同决定着 模式的种类，其运行效果是验证模式合理与否的标准。 根据当今山区大县实际，“村财”应由经管部门来管 理和由财政等部门来监督，通过报帐制和电算化来进一步 加大“乡管”程度，同时通过完善村干部内控体系和加强 民主理财来确保“村用”，最大限度地让干部清白顺心和 让群众明白放心，避免以往部门关系、乡村关系、干群关 系的不适。这就是笔者最近提出的“村财乡管村用”模式 的基本内容。这是对“村财双管”模式的进一步完善，是 对“村有乡管”空想模式的真正实现。具体内容概括为 “五个三”： 前提条件坚持三原则：民主自愿原则、四权不变原则、 安全有效原则。 改革旧制做到三取消：取消村会计，实行委托代理； 取消村出纳，实行零户统管；取消手工帐，实行电算管理。 建立新制实行三代管：资金代管；帐务代管；档案代 管。 保障运行落实三要求： 科学设置岗位：乡镇设立领导小组、审核、会计、 票据员、 档案员等机构及岗位，村级设立报帐员、民主理财小 组、财务领导、支村两委、村民代表大会等岗位和机构。 规范财务流程：严格按照如下流程示意图办理相关 业务(双击查看大图)： 说明：开支按照规定权限，由财务领导、支村两委、 村民代表会议分级审批。 发挥监督作用 ：充分有序发挥村财机构“内部监督” 、村民主理财“群众监督”和乡镇领导小组“外部监督” 及经管站“专业监督”的作用。 工作重点突出三严管：资金零户统管；收据专线直管； 档案集中代管。 五、建立“村财乡管村用”模式的准备工作 制定权威文件。县级要制定专门的规范性文件，指导 基层开展工作。如县委制定村级组织运转经费保障管理办 法，县政府制定“村财乡管村用”实施办法。各乡镇制定 实施方案和实施细则，补充细化相关制度。 层层宣传发动。各级要高度重视，层层召开会议进行 宣传贯彻。县级召开专题会议，进行总动员。乡镇一级召 开领导小组成员单位负责人，各村支书、主任、报帐员、 民主理财小组组长等参加的动员会议，村召开驻村干部、 支村两委干部、村民小组组长、民主理财小组成员等参加 的会议，贯彻落实文件精神，部署安排工作。 搞好委托代理。按照财政部和农业部意见，在推 行“村帐乡代理”时，必须遵循民主自愿原则，同各村委 会签定委托代理书。各村要召开村民代表会议，通过由当 地经管站代管资金、帐目和档案等业务的决议。委托代理 书要经过村民主理财小组签字，由村委会主任确认并加盖 该村委会印章。 进行培训指导。要分层分类对业务人员进行培训。首 先应对乡镇经管站长和乡镇代理会计进行业务培训和师资 培训，然后在县主管部门的指导下由乡镇经管站对报帐员 和民主理财小组组长进行业务培训和操作训练。主要学习 有关文件，明确岗位职责及相关制度，现场模拟报帐、核 算、电算等操作实务，签定有关目标责任书，部署安排当 前工作等。 成立组织机构。县级成立“村财乡管村用”工作领导 小组及办公室，县长为组长，主管副县长、纪委书记等为 副组长，纪检监察、组织、民政、财政、审计、经管等部 门为成员，办公室设县经管局内。乡镇一级成立相应的组 织机构。乡镇经管站和村按照要求设置有关机构及工作岗 位。 做好实施准备。一是要安排有安全实用的档案室和办 公室等设施；二是要配备有专用电脑、财务软件、打印机、 U 盘等设备；三是要准备好专用印章、专用收据、专用凭证 等财务工具。 及时开设专户。按照要求准备好开户资料，及时到银 行或信用社开设村集体资金专户，由乡镇经管站对村集体 资金实行“零户统管”。 建立健全帐目。一是各村要全面结好帐，报好帐，做 好帐。二是要办理好各单位同经管站的帐目、资金移交和 各单位原出纳同报帐员的移交，将所有旧帐收集到经管站 整理封存，将所有资金存放到专户。三是各单位要建立 “现金日记帐”和经管站建立“银行存款日记帐”，以便 今后对帐和查帐。四是经管站要将各单位帐目录入电脑， 建立“电子帐”，并用 U 盘备份。 组织督促落实。县领导小组及时组织成员单位对各乡 镇建立新制的准备工作进行一次专门的督促检查，发现问 题立即督促整改到位，使新制尽快建立和运行起来。 六、确保“村财乡管村用”体制正常运转的长效机制 列入目标考核。主管部门应把这项工作列为全年工作 重点，在同基层站签订的全年工作目标责任书中加大比分 和处罚力度，还可将这项工作单列，签订专门的工作目标 责任书。基层站同村报帐员要签订更为具体实用的目标责 任书，同年终考核和工资补助等挂钩。各级党委、政府在 综合性工作目标责任书中要明确和突出这项工作，尽量加 大比分和明确奖惩措施。 加强指导协调。领导小组对整个工作进行指导协调， 妥善处理好各有关部门有关单位关系、乡村关系和干群关 系，对重点单位和落后单位进行现场指导督促。各有关部 门从自身职能出发，加强监督，相互配合，协调有序地开 展工作。主管部门积极开展工作，发现问题，及时妥善解 决。 组织重