合村并组对村治的影响当注意.docx

合村并组对村治的影响当注意 出于减轻农民负担和财政供养压力等原因，许多地方在农 村税费改革中，对村、组进行了大规模的合并，甚至在一 些地方还取消了村民组长的设置，由村干部分片包组。 例如，湖北省阳新县在税费改革前的 XX 年有村委会 449 个、村民小组 3987 个；到了 XX 年底，村委会减为 312 个、村民小组减为 2544 个，平均每村人口达 2582 个人， 每组 317 人。又如湖北南漳县在 XX 年合并村组中，村委会 由原来的 521 个减为 274 个，几乎减少了一半；村民小组 由 3207 个减为 1446 个。尤其是该县李庙镇，村民小组一 下子由 332 个减为 71 个，基本上是 45 个村民小组合并 为 1 个小组。不仅湖北省在农村税费改革中大规模撤并了 村组，其他省份也同样进行了一定的村组合并。根据民政 部的统计，我国农村村委会 1999 年底为 80.1 万个，以后 逐年减少，到 XX 年底只有 62.5 万个。5 年间村委会数减少 了近 1/4。1在最近几年内，村组合并力度之大和合并速 度之快，是令人吃惊的。像这样大规模合村并组，势必会 对村级换届选举和村级治理带来新的问题。如所周知，农 民一般的日常生活很少会超出“自然村“的范围，“自然村“ 是在农民长期的生产、生活中形成的。有的地方一个村民 小组就是这样的一个“自然村“，有的地方几个村民小组形 成一个“自然村“，但是，这样的“自然村“一般要比一个行 政村的范围要小，基本上少于 1000 人。如果说“自然村“是 农民的“熟人社会“的话，一两千人的“行政村“可以算得上 是“半熟人社会“。“行政村“大多是由人民公社时期的“生产 大队“直接演变过来的，农民之所以会认同“行政村“为“半 熟人社会“，是由于长达二三十年的人民公社体制造就的集 体主义新传统的缘故。 虽然后来“撤社建乡“以后，“生产大队“逐渐改为“村委 会“，“生产队“改为“村民小组“，并渐次推行村民自治制度， 但是，直到农村税费改革之前，村委会和村民小组的撤并 还十分缓慢，在大多数农村基本上仍然维持着原来的“生产 大队“和“生产队“的范围。广大农民生活在这样千万个“熟 人社会“和“半熟人社会“之内。 农村税费改革带来的大规模村组合并，一下子打破了 农民的日常生活界限，农民不可能在较短的时间内适应村 组合并的新范围，他们的日常交往一如既往地局限在原来 的界域内。由于各个村组之间原来的土地、山林等资源丰 歉不均，债务和集体经济也不尽均衡，合并后的村组为了 避免矛盾，许多地方采取“一村多制“的方式进行治理，即 涉及到土地、债务这样农民敏感的经济利益问题依然维持 原来的村组格局，不再打乱重分。这样一来，虽然形式上 进行了村组合并，但是农民的日常生产、生活乃至地缘认 同却未随之改变。 在这种情况下，合并村组的治理必须注意到原来各个 村组之间人事的平衡，即，甲村与乙村合并后，如果甲村 的人出任村支部书记，乙村的人必须出任村委会主任。如 果是几个村合并，这种人事上的平衡将更为复杂，必须照 顾到原来各个村组的利益，否则很难开展工作。 可是，在村委会换届选举中，一般都是采取“海选“的 办法进行选举。这种选举的结果，未必会如愿达到以上人 事均衡的目标。很显然，原本人数众多的村的人选极易当 选，而另一个村由于人数少很难有人当选，这样经过民主 选举产生的村委会就难以正常开展工作，因为那个没有人 当选的村往往不配合新的村委会的工作。甚至还会出现： 人数少的村因为当选无望而不去参加选举，使得新的村委 会难以顺利产生。这是村组急遽合并引发的新问题，需要 引起高度的重视。 对于这样合并的村组，建议采用“组合竞选“的办法进 行村委会选举。“组合竞选制“是辛秋水先生最早提出并在 安徽一些农村实验的一个村级选举制度。2这一选举方式， 首先也是由广大村民通过“海推“的办法确定村委会主任及 成员的人选；然后，由两个或两个以上参加正式竞选的村 主任候选人各自在村民“海推“的人选中挑选人员，组成自 己的竞选班子，参加最终的村委会角逐。每个村主任候选 人为了使自己“组合“的班子能够当选，他都必须考虑到各 种因素的影响、各种力量的分布，既要争取更多的选票， 也要便于以后的工作。“组合竞选“能够克服上述“海选“的 不足；对于一个合并不久的村组，更宜采取“组合竞选“。 另外，关于村民组长的设置，我们认为，不宜撤销。 其一，因为村民组长一般是由村民小组的农民真正民主推 选出来的，这些人在村民小组“说话办事都令人信服“，具 有较强的群众基础或较高的群众威望。换言之，他们的权 力更多地来自当地的社会，是农民日常生活在那个社会的“ 权力文化网络“的自然代表。这些人对于维护一个地方的稳 定、调解民间的纠纷、通过他们将国家的政策落实到农户， 都具有乡、村干部或各种正式组织无法替代的作用；因为 即便是村委会干部，在农民的眼里，依然是“国家“的代表。 切不可忽视村民组长在村级日常治理中发挥的重要作用。 虽然撤销了村民组长的设置，从表面上看可以减少村级的 运转成本，一旦某个村民组发生重大的纠纷或者突发性事 件，又岂是三四个村干部所能应付得了的？由此造成的损 失可能比减少的运行成本更大，更加不可估量。 其二，如果没有村民组长的日常作用，所谓的村民自 治更可能徒有虚名。村民小组历来就有“自治“的传统，村 民自治的发展必须建立在村民小组的基础上，村民小组在 一定程度上恰恰是村民自治的生长点或基础。尤其是那些 农民大量外出打工的村庄，日常的村级治