国土资源局科学发展观调研报告.docx

国土资源局科学发展观调研报告 按照厅党组统一部署，xx 副厅长带领厅机关党委、土 地利用处、地质勘查处的同志，就“深入开展学习实践科 学发展观”，于 XX 年 5 月 20 日至 5 月 30 日，对 xx 市、 xx 市和 xx 市进行了调研。现将调研情况汇报如下： 随着我省苏中、苏北地区工业化和城镇化步伐的不断 加快，资源的非均衡分布和刚性供给的宏观经济调控政策， 使社会经济发展对土地资源和矿产资源的供给诉求矛盾日 益凸显。针对资源供需矛盾和经济发展方式转型的紧迫性， xx 市、xx 市和 xx 市积极应对宏观调控新政，紧紧围绕 “保护资源、保障发展、维护权益、服务社会”这一中心 目标，认真贯彻落实十七大精神和科学发展观，一方面， 在创新管理方式的基础上，逐步引导资源利用由粗放型向 集约型方式的转变；另一方面，在挖潜资源存量的基础上， 逐步引导实现由资源供给服从需求向资源供给引导需求的 转变。在调研中，我们发现泰连徐地区通过近年来的不懈 努力，已经把国土资源节约集约利用，作为保障可持续发 展的紧要任务来抓，结合当地实际创新了一些新举措，在 建立“规范有序、保障有力、调控有效”新机制上取得较 为明显的成效。 一、调研地区基本情况和主要做法 认识统一，各项制度基本落实 加强土地节约集约利用，是严格土地管理的重要环节， 更是调整经济结构、转变经济增长方式、建设节约型社会 的紧迫任务。有关地区对当地的社会经济发展阶段、水平、 定位和矛盾等都进行了比较充分认真的分析；对本地区社 会经济发展与和谐发展、科学发展和可持续发展的差距都 有了比较深刻的认识。 有关地区经过认真反思和分析，在转变资源利用方式、 大力倡导节约集约利用上已经形成共识，普遍认识到如果 继续按照陈旧的发展观念和模式来搞建设，土地后备资源 将根本无法保障“十一五”规划经济指标的实现。因此， 各地认真贯彻执行宏观调控政策，促进经济又好又快发展。 1、强化土地利用规划、计划管理，促进土地节约集约 利用。一是在用地审批中严格土地规划、计划审查，充分 发挥规划、计划对建设用地的引导和调控作用。从供给数 量 、结构、供地方式、供给主体、供给时机等方面严格把 握，引导产业合理布局和协调发展；二是妥善处理保障与 调控的关系，在规划、计划盘子内优先保障国家、省重点 建设项目、高新技术项目和城乡公共事业用地；三是通过 建设项目用地预审制度，严把规划、计划的落实关。主动 与有关部门协调配合，在建设项目预审时，从规划用途、 用地规模、供地政策、产业政策等方面严格把关。土地的 规划、计划管理在经济运行中发挥了积极作用，引导和推 动工业项目向园区集中、人口向城镇集中，住宅向社区集 中，促进了土地利用结构的优化，提高了土地利用效率。 2、严格土地供应政策，提升土地节约集约利用水平。 各地结合当地实际，普遍落实建设用地节约集约利用控制 标准，依据省规定，结合实际制定了工业项目项目进入标 准和建设用地节约集约利用控制标准和农村居民点规划建 设用地标准。符合本地实际的控制标准的实施，对建设用 地节约集约利用起到积极的推进作用，提高了土地利用强 度。 3、发挥市场机制作用，提高土地资源配置效率。通过 全面落实经营性用地和工业用地公开出让制度，以市场运 作推进土地节约集约合理利用，通过发挥土地价格杠杆作 用，促进了经济增长方式转变。建立了“多渠道进水，一 个水池蓄水，一个龙头出水”的土地收储供应机制。进一 步强化了政府对土地一级市场的垄断和调控。通过实施土 地储备制度，将盘活国有企业资产与推动旧城改造和加快 城市化进程三方面实施对接，达到整体推进，协调发展。 4、查清城镇存量土地，充分挖掘土地集约利用潜力。 为认真贯彻宏观调控的一系列措施，各地积极应对土地管 理工作面临的新形势，在查清存量建设用地基础上，充分 做好存量土地利用这篇文章。针对存量土地开发潜力大的 特点，采取各种有效措施，积极盘活存量建设用地，充分 发挥每块土地的利用效益，实现了城市土地集约利用。 5、加强建设用地批后监管。全面实行建设用地全程跟 踪管理，进一步落实用地审批、开工检查、竣工验收的全 程管理，对建设用地实行全程监控，实行定期巡查及竣工 验收制度，确保项目用地及时利用，防止土地闲置、空闲 现象的发生。部分地区还建立了多部门联动复核验收制度 和乡镇国土所属地管理责任制，督促项目及时开工建设和 按时竣工。 6、全面推行矿产资源有偿使用，提高规模化、集约化 利用水平。各地在规范矿业权市场秩序的基础上，合理确 定采矿权价款，按照“公开、公平、公正”的原则，全面 推行矿业权市场化运作，新出让采矿权全部实行有偿使用 制度。严格按照“禁采区内坚决禁止、限采区严格限制、 可采区科学规划”的原则，推进资源整合。在多渠道落实 矿山环境整治资金的基础上，通过实行矿山环境恢复治理 保证金制度、建立矿山土地复垦制度和新办开山采石矿山 诚信准入制度，加强山体资源规划保护，推动废弃矿山环 境治理，不断完善矿山环境的生态补偿机制。 大胆实践，积极探索新途径 盘活存量土地，是土地节约集约利用的切入点，更是 提高土地使用效率的一个重要组成部分。调研地区针对当 前的突出问题和矛盾，按照国家和省的有关规定，结合本 地实际，也相继出台了不少行之有效的好办法、新举措。 归纳起来，就是“管住总量、控制增量、盘活存量、处置 闲量”。 1、采取空间盘活方式，实现“借天生地”。调研地区 普遍在开发园区倡导厂房向高空发展，严格限制单层厂房， 鼓励支持建造多层、高层厂房，部分地区积极推行“零增 地技改”和“零增地招商”。通过在原厂区翻改扩建，增 加容积率，有效提高了土地利用率，实现了“增资盘活”、 高效利用存量土地的目标。 2、采取收回盘活方式，实现“筑巢引凤”。对因受宏 观调控影响，企业建设资金发生困难、投资能力差，仅停 留在签约阶段的项目，且局部未批先建的，引导其或合作 嫁接，或解除入园协议，结清退还先期费用，自行退出用 地，重新寻求合适的供地主体；对实际已经正式供地，又 确实无能力按合同约定时序进度投资，导致部分土地闲置 的，采取“分割盘活”方式，协调确定给予必要补偿，一 次性收回闲置部分的国有土地使用权，分解落实并重新出 让给新的项目使用。 3、采取收储盘活方式，实现“退二进三”。对关停并 转的工矿企业和学校用地，进行收购储备，重新确定土地 用途，以招拍挂出让方式适时推出，提升了城市土地的经 济价值。 4、采取转让盘活方式，实现“腾笼换鸟”。 xx 市 xx 区政府先后两次发出文件，部署开展存量土地专项摸底调 查处置工作。在全面摸清和掌握存量土地底数的基础上， 创造性的提出将闲置土地按照使用现状情况和闲置原因， 分为全显性闲置、半显性闲置、半隐性闲置、半显性隐性 闲置、全隐性闲置等五种类型，灵活运用多种方式，分别 加以处置，既缓解地根紧缩的矛盾，又走出一条节约集约 用地、促进经济和社会发展的新路子。对闲置的存量土地， 分别进行督查会办，责令限期整改。对整改难以到位的， 重新组织招商，鼓励和引导企业通过“腾笼换鸟”的项目 置换方式，将存量变增量，全程服务办理依法转让。 5、采取置换盘活方式，实现“远水解近渴”。xx 市 xx 区、xx 市、xx 县等地区通过对近几年来农转用指标使用 情况进行重新排查，对主要由于园区建设规划修改、道路 规划变化、原企业投资方向调整等原因，致使原农转用审 批地块无法使用，符合省空间置换政策、实地仍保持耕地 现状的，在报经省厅现场勘查，落实原审批地块恢复原状， 新置换地块安排，满足合适项目的用地需求，上报征地手 续后，再依法供地，以避免存量农转用指标的闲置浪费， 有效缓解了指令性计划紧张的矛盾。 6、采取挂钩盘活方式，实现“星星换月亮”。在大力 推进“三集中”的过程中，与工业化和城镇化相伴生的传 统村庄建设用地，就成为潜力最大的土地后备资源。沛县 等不少地方主动调整思路，抛弃“无地可垦”的旧观念， 充分挖掘村庄存量土地的利用潜力。一是加大了废旧村庄 复垦整理力度，提升了耕地占补平衡的能力。二是积极实 施增减挂钩，集中使用挂钩“周转”指标，既保证了耕地 “占补平衡”目标的实现，又有效保障了各工业集中区和 农民安置区的集约用地需求，同时有力促进了“拆旧区” 农业生产规模、集约、高效发展，为长远集聚用地赢得了 主动。 创新实践，加快构建新机制 要做到布局集中、产业集聚、用地集约，不仅要统一 思想认识，明确方法途径，而且还要有配套的政策支持， 充分调动各方的积极性，从而以节约集约利用促进科学发 展。部分地区创新实践了一些符合本地实际的政策和措施： 1、建立激励机制，切实转变土地利用方式。一是实行 标准厂房建设的鼓励政策。为探索新型工业化集约用地思 路，xx 市 xx 区政府专门下发关于鼓励标准厂房建设的通 知的文件，一是实行标准厂房自投产之日起租金先缴后 适当返还的奖励政策，具体规定引进项目按租用标准厂房 每 1000 平方米计算，1 年、3 年、5 年内税收贡献额保持在 50 万元、100 万元、200 万元以上的，项目业主可一次性分 别享受相当于标准厂房租金“一年减半”、“一年免二年 减半” “二年免三年减半”的奖励；二是实行财政分成政 策，自标准厂房项目投产后形成的财政收入地方留成部分， 开发镇(街道)和开发区按六四比例分成。二是制定飞地开 发的推进政策。xx 市 xx 区政府专门下发关于推进“飞地 开发”的政策意见的文件，鼓励各镇(街道)实行联动飞 地开发，投入和产出指标，实行双重统计考核。具体规定 各镇(街道)在开发区设立“区中园”的，招引项目投产后 形成的财政收入地方留成部分，全额留给开发镇(街道)； 各镇(街道)原有企业到开发区扩建新建和移建的，项目投 产后超过原有税收基数的财政收入地方留成部分，开发镇 (街道)和开发区按六四比例分成；开发镇(街道) 直接招引 项目进开发区，财政收入地方留成部分，开发镇(街道)和 开发区按四六比例分成。三是推行集中安置区建设的引导 政策。为创新农民拆迁安置房用地集约利用方式，xx 县、 沛县、丰县等地区冻结了农民占用耕地住宅建房，一律利 用村庄内空闲地建设；冻结城区和工业园区安排拆迁户单 独住宅用地，实行集中自建模式安置。一是严格规定开发 园区必须首先启动统一的规划建设，否则停止其他招引项 目的供地，每年用地计划使用上必须首先适量满足集中安 置区用地需求；二是集中安置区按规划由农民自建安置房， 政府把配套做齐全、环境做美化，严格规定所有拆迁安置 户，必须全部进集中安置区，不在安排单独宅基地；三是 在拆迁安置补偿上，实行“拆一还一补差价”的优惠政策， 确实有困难的拆迁安置户，可以提前支付一部分个人保障 帐户的土地补偿安置资金。 2、建立约束机制，从严控制用地需求规模。调研地区 都普遍建立了有各相关职能部门参加的工业用地准入会办 机制，按照江苏省限制、禁止供地目录、建设用地指标体 系，通过多道闸门，严把准入关。首先，由发改委、经贸 委严把项目预评估关，按项目产业政策、环境评估、投资 强度、规划等要求，严格控制限制性产业项目，对不达标 项目坚决拒之门外。其次，由工商、财政部门严把注册资 本到位关，要求投资企业亩均注册资本实际到账，必须达 到规定的亩均投资强度的 25%，并出具作为供地必备的相关 证明，防止投资虚报强度、虚假出资。第三，由国土部门 严把供地关，按照用地定额标准，从土地供应上制止了盲 目投资和低水平重复建设；对投资强度达不到的项目，核 减用地规模或停止供地；对中小企业特别是投资强度小于 地方规定标准的工业项目，原则规定不单独供地，提倡租 用标准厂房；对民营、私营企业，投资强度小于地方规定 标准的，鼓励利用乡镇工业园存量土地建标准厂房，严把 土地集约利用关。尤其是经济欠发达的丰县、沛县、xx 县、 xx 县等地区，在建设项目省控投资强度等标准上都相应提 高了当地的实施门槛，提高了招商引资的标准，引入了一 批起点较高、投资较大、技术较新的企业。 3、建立市场机制，不断优化土地资源配置。经营性项 目用地市场化程度较高，其用地相对比较集约。经过多年 的实践，已形成一系列经营性土地储备、招标拍卖挂牌的 操作流程，交易行为日趋规范。同时，不少地方注重讲究 经营性土地上市策略，首选盘活存量土地，存量土地上市 首选旧城改造和退二进三的土地；以新增用地上市为辅， 基本做到“征地补偿、拆迁安置、社会保障”三者同步到 位，严格实现了从“毛地”出让到“净地”出让的转变， 土地出让金也按规定实行“收支两条线管理”，坚决杜绝 私下减缓免的现象。 在经营性土地全面实行市场化的基础上，各地加快了 工业用地招标拍卖挂牌出让供地步伐，部分地区工业用地 公开出让活动已经出现了有序的市场竞争态势。工业用地 公开出让起步阶段的积极意义在于严格执行全省工业用地 最低价标准，运用地价杠杆作用，逐步提高工业用地成本 门坎，有利于招引优质项目入驻，循序调节调控工业用地 市场，促进土地资源的集约利用。 4、建立倒逼机制，充分挖掘土地资源潜力。xx 市 xx 区国土部门配合税务部门，一方面，对房地产开发企业土 地增值税进行清算；另一方面，认真落实城镇土地使用税 征收政策。严格高标准的全面征收，对企业产生很大震动， 有部分企业因难以承受土地经营使用和保有成本大幅增加， 打算转让或分割闲置的土地，有效遏制了空圈土地和浪费 土地的行为，批而不用、批少用多的现象迅速减少，利用 经济杠杆促进土地集约利用效应明显。 5、建立监管机制，落实建设用地全程跟踪。调研地区 在认真执行闲置土地处置政策规定的基础上，落实预防建 设用地闲置的业务措施。主要是批后的土地跟踪管理工作， 一是在放线交地后，联合土地执法监察部门，重点动态监 管建设项目是否改变用途，布局、建筑系数、绿化率是否 符合集约使用的要求，发现问题及时制止并限期纠正；二 是建立项目竣工联合验收制度，xx 市、xx 市 xx 区、xx 县 会同规划、建设、国土等部门，集中检查批文执行情况， 必要时依法予以处置；三是对新出让土地实行预登记制度， 一年内发现用地要素变更的，不予正式登记，促进已批土 地的集约高效利用。 二、当前主要问题 土地粗放利用现状的形成，是各种社会经济因素共同 作用的结果。多年来，各地通过采取行之有效的管理措施， 造成土地粗放利用的不少问题得到了不同程度地解决，但 从调研的地区看，还存在一些不利于土地节约集约利用的 问题。 (一)各项规划相互衔接不够 根据土地利用总体规划的性质与作用，它应具有综合 性、战略性、控制性和权威性、其他各类规划应与其协调。 但现实的各类规划如交通、水利、城市、生态、旅游等规 划，缺乏与土地利用总体规划的衔接与协调。在编制时间、 调整范围等方面互不统一，在很大程度上影响、制约了土 地利用总体规划的全面实施。特别是城市规划的编制，本 应在优化城市功能，提高城市质量上下功夫，但多数地方 政府在修编中重点放在扩大城市规模，大幅度增加建设用 地上来，相应造成土地规划跟着城市规划走的现象还比较 普遍。尤其是部分地区还是根据城镇规划发生变化提出修 改土地规划的要求，造成地方管理上一定的被动局面。 (二)现行土地管理体制与行政管理体制尚有脱节 随着经济体制改革的深化，原有基本建设程序被打破， 土地审批权虽然上收到国家和省两级，但供地权，登记发 证权等都集中在市、县政府，当国家宏观调控政策与地方 经济发展、引进项目出现矛盾时，由于招商引资对地方经 济的发展举足轻重，建设项目是地方财政、GDP、税收的重 要来源，而国土部门难以参加到项目用地决策过程，市、 县国土部门很难顶住压力，基层国土所全程跟踪管理的作 用未能充分发挥。 (三) 落实行业用地控制标准还不够到位 已颁布的工业项目建设用地控制指标中的投资强度要 求，在供地时对谎报、虚报投资的，还缺少明确的审核办 法，难以把关控制。用地规模控制标准的落实，需要多部 门协同配合，否则在实施过程中难以到位。如城市规划人 均用地指标，虽然国家有了明确标准规定，但一些地方在 部门文件和具体管理过程中，建设和国土部门意见常有分 歧，给用地管理造成漏洞。 (四)农村集体建设用地流转缺乏法律和制度保障 集体土地流转属于物权保护范畴，当前，仅靠效力等 级较低的政策和改革试点来推动，在实践中经常遇到现行 法律障碍，被流转的集体建设用地，在经济活动中的各项 权能受到法律制约。尤其是不少地方出现的自发性流转， 亟待规范性的流转程序和办法来切实规范。 三、相关建议 完善批后监管办法。企业对土地的投资强度有很大的 不确定性，目前国土部门对企业投资强度主要依据项目可 行性研究阶段发改部门提供的文件或批复，而企业在取得 土地后工程设计、建设时实际的投资规模往往有变数，国 土部门就无法掌握，而且闲置土地认定中，建筑密度、投 资强度等因素如何认定，由谁认定等尚无详细的评价办法。 建议引入中