国资经营管理模式改革途径探讨.docx

国资经营管理模式改革途径探讨 现行的各地国资经营管理模式，普遍被指缺乏具有可 持续的发展思路 问题的提出 企业国资法的出台，激起了各地创新国资经营管理模 式的热情，率先求索而成立的 XX 市国有资本经营管理中心， 就随即引发了业界对这一话题的热议。尽管专家学者和业 内人士纷纷对 XX 市强化国资委出资人权利的做法给予肯定,但 大多基于这样两个基本前提：一是我国国资经营管理模式 尚处于探索阶段，没有公认的标准路径可以遵循；二是应 该鼓励各地因地制宜,在不断创新和完善中摸索国资经营管 理的发展方向。 而在深入分析京、沪、渝、深等地具有不同代表性的 地方国资经营管理模式后，人们不难发现，自上世纪 90 年 代开始，我国经济发达的主要城市纷纷开始了对国资经营 管理模式的探索。此前人们所关注的国有企业的生产经营 效率问题，很快被不断组建的国有企业集团和投资公司的 资产重组及投融资活动所取代。这些从事资产经营管理的 新国企，从此成了探索地方国资经营管理模式的生力军。 显然，当前 XX 市的探索，也正是这种新国企发展模式的延 续。 然而，随着时间的推移，这类以新国企为主力的地方 国资经营管理模式，也不断暴露出弊端。比较公认的看法 是，到目前为止，地方国资在服务城市发展需要和贯彻政 府意图的同时，大多仍具有明显的阶段性、临时性和应急 性，因而不可避免地存在诸多局限性，并且由此产生的问 题只能通过政府扶持和不断组建新的企业加以回避，而深 层次的矛盾却始终无法解决。正因如此，现行的各地国资 经营管理模式，普遍被指缺乏具有可持续的发展思路。 国资国企改革 30 年的经验告诉我们，虽然每一项和改 革有关的具体措施，比如组建一个企业或推出一项制度等， 总会不同程度地解决当时突出的某些问题，或者满足当时 的某种特定需求，但每一轮带动经济腾飞的改革背后，仅 有以上这些还不够，还需要思维的创新、思想的解放，要 敢于和现有的模式和过去的经验大胆冲突。 那么，面对当前金融危机和长期改革开放积累的诸多 深层次矛盾这样一个复杂的发展局面，曾经在国有企业生 产经营和国资国企改革方面都有过辉煌历史的*，应该在 国资经营管理模式上进行怎样的探索呢？本文就此谈一些 粗浅的看法。 回顾和总结 30 年来，*的国资经营管理和全国各地一样，经历过 放权让利、自主经营、产业结构调整、股份制改造、境内 外上市及授权经营等一系列改革。其中，*在成立地方国 资管理机构、实施再就业工程、成立地方国有资产经营公 司等方面，都曾经走在全国前列。在国有经济的规模和效 益上，也取得了可喜的成就。目前，*的国资总量已突破 万亿，占全市资产总量的 50以上，在地方国资总量排名 中列全国第二，居各直辖市之首。 在*的国资经营管理创新中，最能体现*锐意改革精 神，并且在全国范围取得先发效应的，莫过于上世纪 80 年 代后期起步、90 年代兴盛，并于本世纪初取得巨大成效的 投融资体制创新。它使*基本依靠自身的努力，从一个老 工业基地华丽转身为一个现代化的国际大都市，为下一步 的现代服务业发展和国际金融中心建设创造了坚实的物质 基础和良好的人文环境。 伴随着投融资体制改革，*的国资经营管理也进行过 一些领先于全国的探索，出现了一批在本地经济发展中举 足轻重的投资类国有企业。以新近成立的 XX 市国有资本经 营管理中心为例，它提出将搭建“实现政府投资意图、推 动国企改革重组、处置国有不良债务” 等 6 大平台，无论 在文字表述还是实际功能上，都和*10 年前成立的国有资 产经营公司所表达和实践的基本一致。 与此同时，和全国其他地区一样，*的国资经营管理 改革在服务城市发展需要和实现政府阶段性任务的同时， 也出现了一系列问题。这些问题有的具有普遍性，有的带 有*特色，概括起来主要表现为： 政企不分，行政色彩强烈 过去*走的是一条“集中资源、集中办事”的发展之 路，具体说来，一是由政府主导产业集团的整合重组和招 商引资，确保重点产业的规模和效益；二是通过众多政府 性投融资平台进行资本的投放、盘活和运营，推动大规模 的城市化建设。政府的意图靠自己掌控的企业实现，企业 的发展取决于政府的支持，由此形成了一种“政府企业化、 企业政府化”的独特现象。这一现象最大的消极后果是， 企业失去了靠创新和竞争自我发展的内在动力，真正的市 场竞争力被大大削弱。由于过去一、二十年*在投资的推 动下，土地、房产等资产升值释放出了大量的经济能量， 给国有企业带来了巨大的规模和效益增长，从而部分掩盖 了企业的行业竞争力下降，投资类企业缺乏真正投资能力 的事实。 挤占资源，扭曲市场 由于得到政府的大力支持，*的国有企业在土地的配 置和使用、融资、不良资产处置、政府审批、地方政策制 定和解释、司法执行，以及税收豁免和项目来源等市场资 源配置方面都不同程度地享有优先待遇，因而不可避免地 挤压了外地和民营企业在*的发展空间。其结果是除了受 到政府鼓励的世界 500 强跨国企业在*得到较快发展外， 那些真正面向市场的外地和民营企业很难依靠市场竞争和 技术、服务优势在*发展壮大。虽然近年来*为服务业、 高新技术等外地和民营企业提供了税收减免、户籍政策等 优惠待遇，但效果跟提供一个公平的市场资源配置环境相 比，可谓杯水车薪。 功能异化，背离战略定位 虽然大多国有企业在成立之初乃至发展过程中都提出 了鲜明的发展战略，但不容忽视的现象是，很多国有企业 都出现了功能异化。比较极端的例子就是相当一部分国有 企业涉足了房地产，甚至在房地产上的投资和收益远远高 于其主营业务。造成这种现象的原因是多方面的，比如外 部利益的诱惑、政府资源的不确定性、政府项目亏损和资 产固化带来的财务压力、政府监督不到位、权力膨胀等等。 各自为政，阻碍全局性战略的实施 *国有投资体系的一大特点就是主体多，并且各自为 政。在特定历史条件下，不同主体可以满足不同层面政府 部门推动经济发展的需求，有其合理性，但同时也造成了 国资分布的不合理，给国资委的统一部署造成困难，更阻 碍了城市全局性战略的实施。 监管不透明，公司治理形式大于内容 一方面，政府刚性而紧迫的任务造成了企业操作层面 上的诸多疏漏和“灰色地带”，一旦事后发现问题，因为 运作不够透明规范而很难追究责任；另一方面，由于政策 性和市场化的界限不明，两者都可能成为企业规避监管和 逃避责任的挡箭牌。此外，国有企业干部的准政府官员地 位，使政府自上而下的执行理念被复制到了国有企业，它 和企业由董事会、监事会和经营层各司其职、相互制约的 公司治理文化存在着天然的冲突，必然导致国有企业在具 有强大执行力的外表下，公司治理却形同虚设。 改革的路径 和资本市场相结合 目前*国有控股上市公司已有 70 多家，经营性国资证 券化的比例明年至少将达到 30。由于*坚持国资证券化 的发展方向不变，这一比例还将迅速提高。国有企业在借 力资本市场的同时，也将受制于资本市场，而监管透明、 市场敏感度高的资本市场必将给国资经营管理体系造成很 大冲击。 一方面，国有企业要提高自身在资本市场的运作能力， 转变经营管理理念，以符合资本市场的方式发展壮大，维 护自身的利益；另一方面，国资委和其他政府部门也要把 握资本市场的发展趋势，熟悉资本市场的规则和监管方式， 调整自身的管理手段，既要借资本市场促进国有企业的发 展,又要维护国有资产的安全。在这种理念下,*甚至可以 参照资本市场的做法，率先在全国实行国有企业的公开披 露和报告制度。 和金融发展相结合 企业国资法回避了金融国资和非金融国资是否应该统 一管理的问题，这既可以理解成为金融国资独立于非金融 国资留下了空间,也可以理解成为地方国资的弹性管理留有 余地。对*来说，后一种解读更加有利，即金融国资和非 金融国资的经营管理应该统一协调发展，共同为*的国际 金融中心建设服务。 一方面，国资经营离不开金融工具的支持。*已经明 确了重点发展的支柱产业，而现存的诸多国资经营平台在 重点企业集团独立发展和城市建设投资面临萎缩的双重挤 压下，必然会朝股权投资和管理的方向发展。由于*的城 市容量有限，在聚集国内外资金的同时，还应该再将资本 投放到其他地区，推动当地的产业发展，从而形成服务全 国的资产管理中心。而这些拥有资金优势和投资功能的国 资经营平台，如果没有金融工具和金融市场的支持，就不 可能真正发挥好资产管理的作用。 另一方面，国资经营平台是金融市场的重要主体。* 本地的证券、银行、保险等传统意义上的金融机构普遍规 模较小，缺乏行业主导企业，如果将*的国际金融中心建 设狭隘理解为提高这些本地金融企业的行业地位，则必将 使*国际金融中心建设走入误区。正确的方向应该是在完 善金融市场的同时，将*打造成服务全国的资产管理中心。 具体说来，金融市场的建设必然会形成金融资本的积聚， 而积聚起来的大量资本必须通过有效的机制和平台去投放 获利，以推动全国产业经济的整合与发展，并充分发挥国 资的引领和控制作用，从而形成良性循环。由此，打造强 大的*国资投放运营体系，不仅是*国资经营平台的出路 所在，也是*国际金融中心建设的重要组成部分，而国资 运营平台将成为资产管理中心的主要行为主体。 由此，金融与非金融国资各自经营、分头管理的现状 应该逐步改变，使国资经营管理改革和金融发展形成合力， 避免陷入部门利益争斗的泥潭。 和法治经济相结合 *的资本优势和硬件水平将很容易被其他城市赶超， 市场要素和产品也很容易被复制，而*运营成本高的劣势 却很难改变。那么，*未来发展现代金融服务业、成为资 产管理中心的核心竞争力在哪里？答案应该是一个健康公 正、规范有序的市场环境，即一个法治的市场环境。毫无 疑问，国资经营管理改革也应该朝这个方向推进。 第一，要大力纠正一些传统的习惯做法，杜绝政府行 政思维和手段的传导效应通过国资的经营和投资行为向市 场扩散。具体包括：将*国资发展的中长期规划纳入地方 立法的范围，真正落实人大对国资的监督；改变国资委依 靠行政审批和内部备案履行职责的做法，通过地方立法因 地制宜地逐步建立经营性国有企业的公开披露和报告制度， 同时规范国资委的出资人权利行使方式。 第二，企业国资法对谁来监督国资委的规定因过于原 则而很难落到实处；同时，该法对谁来监管国有企业的规 定也很模糊，并没有赋予国资委出资人权利以外的监管职 能。为避免国资监管的形式化或行政权力滥用，地方立法 应该发挥积极的作用，将国资监管纳入法治的轨道，并尝 试建立一个不同于一般政府部门的全新国资委。 第三，只有提高国有企业的公司治理水平,才能同时提 升其投资和管理的能力。资本输出和先进的经营管理理念 输出相结合,才是资产管理的核心竞争力。 和人才机制改革相结合 上世纪 90 年代*曾经实现过产业结构由“二三一”向 “三二一”的转变，那次调整最大的艰难就在于人员的调 整。它反映出一个简单的道理：不同的管理模式、不同的 产业和增长方式对人的要求是不同的，如果以不变应万变 的思维方式使用人，再好的企业也会衰落，再好的制度也 会失效。 随着国资经营管理路径和方法的改变，国资经营和管 理的人才观也需要变革。许多传统的选人用人标准和机制 都应该被改变,比如用行政思维来选拔、考核和使用企业经 营者；对投资型与经营型人才、管理型与技术型人才不加 区分使用；忽视行业和专业岗位工作经历而注重学历和职 称的人才评价标准等等。 经济增长方式的转变决定了*国资今后会不断朝产业 链的高端发展，即朝投资和资产经营方向发展,这一过程中 企业最缺的就是公司治理能力,一旦引入经营者，或跟其他 所有制合作,公司治理缺陷将成为