20111125_对加快推进县城城镇化的思考_侯明

对加快推进县城城镇化的思考 中国建设报 2011-11-25 在中国城镇化快速推进的过程中，县城作为大中城市之尾、乡村之首，可 以担当起推动城镇化发展强有力的战略平台角色。然而县城在城镇化建设的过 程中面临着诸多困局，其中最突出的问题是缺乏发展思路和建设资金。结合笔 者在多个县级城市实施城市发展咨询的经验，笔者建议要摆脱这些困局，可以 立足系统思维，先构建良好信用环境。 做大做强县城是现实需要 近年来，统筹城乡发展、缩小城乡差距被政府提上了重要议程。城镇化是 统筹城乡发展的重要途径，在“大城市病”呈高发之势的情况下，大力发展县 城成为一种可行的选择。县城是大中城市之尾、乡村之首，是城市经济与农村 经济的重要结合点。县城相对于大中城市来说，农民可以就近转移，进城门槛 和成本更低，建设规模适中，也更易操作。相对于建制镇来说，县城所形成的 聚集效应和辐射作用更优，城镇化效果也更明显，更加符合中国广大农村人口 城市化的需要。 在促进农村人口向城镇集中、聚集生产要素、提高产业集中度、推动产业 结构升级、扩大城乡居民消费等诸多方面，县城的地位和作用也都是非常重要 的。因此，可以说，县城是推动城镇化强有力的战略平台。虽说一个县的资源 是有限的，但如果能集中有限的资源着力做大做强县城，使得全县超过一半的 人在县城工作和生活，大部分的消费、大部分的财政收入都发生在县城，那么 县城对于区域经济社会的发展将会发挥更为重要的作用。 当务之急：缺钱缺思路 要推动县城城镇化，充分发挥县城的聚集效应和吸引力，必须要提高其城 区的基础设施和公共服务设施水平，提升城区的综合承载能力，大力发展产业 经济，形成产业与城镇发展的良性互动。但许多县城在城镇化建设过程中面临 着种种困局，归根结底，主要的症结在于缺乏科学系统的发展思路和充足的建 设资金。 发展思路是影响县城城镇化规模和方向的根本，但许多县级政府对此缺乏 科学的考量。很多县城的城市规划仅是“学学样子” ，大多不够科学，落实中也 成了“墙上挂挂” 。不少县城忽视自身实际，定位同质化现象较为严重，仿效大 城市圈地，搞大规模的新区和产业园区，但经过多年发展，却几无成效。也有 许多县城重视房地产开发，却不重视产业发展，造成一产不稳、二产不强、三 产不大，没有形成主导产业，特别是中小企业发展滞后，无法持续稳定地吸纳 就业人口聚集，城镇失去了活力。而且，县城的一把手往往任期有限，部分还 是“空降” ，对本地情况不熟悉，这也造成不少县城的发展思路缺乏稳定可持续 性。 在建设资金上，与大城市相比，县城财政收入要少很多，许多县城的财政 收入每年往往只有数亿元，在支付大量行政事业单位人员开支后，能用于基础 设施、公用事业和公益性项目的资金便极为有限。一些县城融资思路过于保守， 量入为出，用杯水车薪的财政资金搞建设，不敢适度负债，使得城市环境多年 来一成不变，县城的道路、供水、排污、供电等基础设施不健全，商业、科技、 教育等社会文化服务设施也偏少，难以聚集人气。与之相反，还有一些县城则 过于大胆，成立县级投融资平台，不顾自身偿债能力，大量举债，将来偿债很 可能成为大问题。如今投融资平台遭到严格管控，想要新融入资金难上加难。 许多县城也希望能借助社会资本的力量搞建设，也尝试运用 BT、BOT 等方式， 但是由于在县级城市做项目风险较高，社会资本往往要求更高的回报，此时县 里的部分领导不考虑本地的实际情况，仅从投资人要求的回报水平就认为不合 算，不敢进行尝试，从而延误了资金筹集和项目建设的有利时机。 大力增信保可持续发展 要科学推动县城城镇化建设，必须要解决发展思路和资金这两大困局，而 且需要做好打持久战的准备。从系统的思维考虑，大力增信不失为一剂可行的 良方。 所谓“增信” ，就是要站在县城未来长远发展的角度，事先做好科学谋划， 构建良好的信用环境，为县城发展增强信心和信用。 要用科学的发展思路增强信心。县城的发展必须要有科学的发展思路作为 指引。这需要在对其资源禀赋、现实条件、与周边城镇的竞争合作关系等进行 详细分析的基础上，提出可行的定位与发展战略。此外，还需要有科学的城市 3 规划。但一般规划设计单位在编制规划时，对“规划如何具体实施”关注较少， 对规划的可操作性考虑不多，这容易导致规划与建设的脱节。为解决此问题， 需要在规划与建设之间架起一座桥梁，那就是利用好投融资规划这个工具。通 过投融资规划，梳理县城建设任务并估计投资需求，系统分析县城可利用资源， 明确建设资金平衡策略，并制定切实可行的开发时序，促进县城建设的有序进 行。需要指出的是，制定上述发展思路的过程中，尤其需要在全县上至一把手 下至科室办事人员中进行宣讲与沟通，使得全县上下一心，增强大家的信心， 并通过一定的机制固化主要发展思路以尽量避免官员变动带来的不利影响。 要用规范的投融资环境增强信用。无论是银行贷款、发行债券还是吸引社 会资本，都需要有政府信用作基础。对于那些已经设立投融资平台的县城，要 注意理清政企关系，建立清晰的投资回收模式，形成稳定现金流，转型商业化 运作，努力争取采用银行贷款和发债等方式筹集资金用于城市建设。与此同时， 大力吸引社会资本的参与也是十分必要的，尤其是有名的基础设施投资人和地 产商能为地区发展提升人气。要想招“大商” ，需要想办法提高政府办事效率， 营造透明的政策环境，保障企业投资利益。改变“一届政府一套政策”的局面 也是提高政府信用的一个重要前提，要建立可监控的透明财政体系，政策上要 讲求持续性。此外大胆创新、解