我国宅基地制度变革的道路选择与反思

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 我国宅基地制度变革的道路选择与 反思 摘要：宅基地使用权改革一直是 人们关注的热点话题。为破解宅基地的 粗放利用和闲置难题，理论界开出的药 方高度趋同，即希望通过一系列法律和 政策建构起物权化的宅基地制度，为推 动宅基地交易创造条件，其实质是权利 产权命题。高度市场化的改革话语忽视 了宅基地制度的体制面向，有悖于作为 地方性知识的地权制度安排，会造成严 重的社会后果。基于法社会学的视角， 宅基地制度的改革不宜走高度市场化路 径，应该在改革试点中慎重推进。 中国论文网 /4/view-12902682.htm 关键词：宅基地；宅基地使用权； -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 产权；交易 基金项目：国家社会科学基金项 目“宅基地权利体系重构及其运行机制 研究”（14BFX086） ；西南民族大学研 究生学位点建设项目 （2017XWDS0301） 中图分类号：D922.3 文献标识 码：A 文章编号：1003-854X（2017） 04-0140-05 土地问题一直是近现代中国革命 和建设的中心话题。在革命战争年代， 土地改革是我国新民主主义革命致胜的 法宝。在新中国建设时期，土地公有制 的建立与改革是社会主义建设的重要推 动力量。20 世纪 50 年代土地公有制改 造在农村建立起集体土地所有制，为社 会主义建设成就的取得夯实了基础。 1978 年开始的改革开放，更是始于农村 土地的家庭联产承包责任制，土地制度 变革成为改革开放的先导。党的十八大 以来，中共中央出台的一系列有关农村 的政策文件也都紧密围绕着农村土地制 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 度。可以说，集体土地产权的改革始终 是社会关注的热点问题。 需要注意的是，在日常话语中， 土地通常体现为耕地，社会对农村土地 的关注更多地是表现在耕地上，农村宅 基地的关注度不高。宅基地作为农村集 体土地三大组成部分之一，被视为农民 生产和生活的基本资料。但现实生活中， 大量农民长期在外打工，宅基地上的房 屋日渐衰败，宅基地其他设施用地也长 期闲置，宅基地制度的问题逐步显现。 党的十八届三中全会出台的中共中央 关于全面深化改革若干重大问题的决定 提出要保障农户宅基地用益物权，改革 完善农村宅基地制度。随后的 2014 年 中央一号文件关于全面深化农村改革 加快推进农业现代化的若干意见再次 提出要完善农村宅基地管理制度，包括 改革农村宅基地制度，完善农村宅基地 分配政策，有条件地推进农民住房财产 权抵押、担保、转让，完善城乡建设用 地增减挂钩试点工作。但由于这些文件 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 都是原则性的规定，如何改革与完善农 村的宅基地制度，保障农民的宅基地使 用权，在理论上和实践中仍然存在争议。 一、宅基地制度改革的主流话语 前提 宅基地不仅包括农民居住的房屋 用地，还包括牲畜棚、院落、道路及其 他附属设施用地。目前，农村宅基地的 粗放利用和宅基地闲置带来了巨大的土 地浪费，部分农民对实现宅基地财产权 利有强烈愿望，但这种愿望与现行的宅 基地法规和管理制度相矛盾。这两个问 题的解决需要通过宅基地制度改革予以 实现，以达到节约农村建设用地、保护 耕地，同时增加农民的财产性收入。 对此，学界的药方基本一致改革农 村的集体土地产权和禁止流转规定，进 行市场化的土地资源配置，即从宅基地 使用权的完整物权入手，兼顾宅基地的 社会福利功能，将宅基地使用权分为设 定、取得和利用三个阶段来构建宅基地 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 使用权的法律制度。 根据这一改革 思路，农民将取得宅基地使用权的完整 用益物权。这种宅基地使用权的法理理 念实质是经济学中的权利产权命题。自 罗纳德科斯以来，权利产权命题成为 经济学的主流话语，制度经济学认为， 产权的清晰界定有利于市场作用的发挥， 它可以降低交易中的成本，维护产权人 的利益。基于这一理论，学界的主流观 点认为，当前宅基地制度的问题根源就 在于集体土地产权的不清晰以及它所导 致的权利的不完整，改革的方向应是进 一步改革宅基地使用权，使其成为完整 的用益物权。因此，要想更深刻地与主 流改革观念对话，必须从权利产权命题 入手，这是推进宅基地制度改革问题的 一个重要出发点。换句话说，对待这个 问题的不同态度，宅基地制度改革的设 计可能有差异。 二、权利产权命题视角下我国宅 基地制度的缺陷 目前，我国有关宅基地的相关法 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 律法规还不太完善，相关规定分布于多 个法律文件当中，例如中华人民共和 国土地管理法 、 中华人民共和国物权 法 （以下简称物权法 ）等，这些法 律规定的集体土地在产权上有两个缺陷： 一是所有权主体被定性为“农民集体” ， 这显然是个抽象、模糊的概念，产生了 当前我国宅基地制度权利主体不清晰的 根本性缺陷；二是宅基地使用权不完整， 宅基地使用权并不是完全的物权，农民 的权益因此受损。 1. 权利主体不清晰 第一，宅基地的土地所有权主体 与农民集体成员之间的权利关系不清晰。 农民集体作为宅基地的所有权主体和组 成它的村民之间是一种什么样的关系， 法律没有予以清晰界定。农民集体作 为农民的集合，拥有集体土地，但是农 民个人如何作为集体的一份子而行使对 宅基地的所有权，即占有、使用、处分 和收益的权利如何在宅基地中予以体现 并不清楚。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 第二，农民集体对包括宅基地在 内的所有集体土地拥有所有权，不过， 由于集体土地不能上市交易，无法与国 有土地同权，国家事实上通过土地的征 收与征用获得了对集体土地的最终控制 权。因此，有学者就认为， “在我国土地 制度中，权利主体模糊是有意的制度模 糊，模糊的结果一方面使农民从宅基地 使用权的获得到宅基地使用权的行使、 流转和退出，都最终被国家控制，从而 强化了地方治理” ；“ 另一方面在我 市场经济尚不完善的条件下，模糊的 产权还发挥了促进经济增长的功能。 ” 第三，即便将国家排除在外，农 民集体的概念本身也不清晰。农村中的 土地产权制度安排（“ 三级所有，队为 基础”）产生于 20 世纪 60 年代，改革 开放之后，变成了乡镇、村、村民小组 三级所有。三级所有的体制带来了农民 集体概念本身的争议，学界就曾总结出 八种不同的“ 集体所有制”。在农村土 地制度运行过程中，作为行政村下一级 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 的村民小组（即生产队）在人民公社以 来就是对整个村民小组范围内的土地拥 有所有权。事实上，农村土地是固定在 村民小组的范围内，属于村民小组所有， 作为上级的行政村不能把某一村民小组 的土地调整给其他小组。然而，现行法 律却并没有明确地规定村民小组对土地 的所有权，导致宅基地的所有权归于哪 个农民集体也未知。 2. 宅基地 使用权不完整 我国最新涉及宅基地的法 律物权法规定：宅基地使用权 人依法对集体所有的土地享有占有和使 用的权利，有权依法利用该土地建造住 宅及其附属设施。由此可知，农民对宅 基地只有占有和使用权能，而无处分和 收益权能。这种规定带来了实践中的冲 突。例如，自 20 世纪末开始，在我国 东部的经济发达地区和城市周边农村， 农民通过在宅基地上建设房屋出售和出 租，事实上享受了宅基地的处分权能和 收益权能。另外，只规定住房是具有完 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 整物权的财产可以转让，而宅基地使用 权却不能转让，在房地一体的当下，阻 碍了农民住房财产的处分和收益。显然， 宅基地流转的好处很多，能够实现农民 的利益。 为了规范宅基地使用权， 适应经济和社会发展的需要，维护农民 利益，从党的十八届三中全会以来，宅 基地的处分和收益权能已经逐步放开， 被称为宅基地流转。 总之，制度存在缺陷不足为奇， 特别是在我国的宅基地制度发端于建国 不久后的土地改革时期，很多问题没有 来得及仔细思考，也没有现成的成功经 验可以借鉴。但经过多年来的实践证明， 这种制度合理性毋庸置疑。以上有意或 者无意的缺陷可能正是考验我们如何进 行宅基地改革的智慧。但无论如何说， 将我国宅基地运行中的问题都简单地归 结为产权交易的限制问题，有失偏颇。 这种产权改革并不适用我国农村的实际 情况。 三、宅基地制度改革的应有之义 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 在我国，农村宅基地使用权实际 利用情况非常复杂。这决定了宅基地制 度改革应重视农村宅基地制度设计中的 特殊性，即在政治生态、文化传统及具 体国情塑造下的制度特性。 1. 宅基地使用权主体模糊性再认 识 宅基地主体应该体现于两个层面， 即宅基地所有主体和宅基地使用权行使 主体。根据物权法的规定，就前者 而言，集体土地所有权主体乃是“本集 体成员”，比原有人们通常认为的“ 农民 集体”概念更清晰 ；就后者而言，集 体土地权利行使主体包括村集体经济组 织或者村民委员会、村内各该集体经济 组织或者村民小组、乡镇集体经济组织， 至于宅基地使用权行使主体，实际上是 代表本集体成员的村民委员会。宅基地 使用权主体在法律上的规定已经趋于明 晰化。 在宅基地使用权的实践中，法律 文本规定的主体的明晰只是其中一个方 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 面，农民对宅基地使用权的认知对宅基 地使用权的实践更为关键。有学者认为， 长期以来，农民对宅基地使用权的获得、 占有、处置、退出、流转等认知存在着 巨大的差异，且与法律规定存在相当程 度的相悖。以宅基地的获得为例，一 户农民只能拥有一处宅基地的规定和宅 基地面积的限制都流于形式，实际上并 未发挥作用。11 从法律文本来看，农 民的宅基地主体意识和土地权益认识较 为模糊、混乱。在这种情况下，完全物 权化的宅基地改革很难推进。原因在于， 完全物权化的宅基地使用权指向宅基地 流转，而农村宅基地流转特别是宅基地 交易可能主要满足的是城郊农民、旅游 景区农民等的利益诉求。在现阶段，我 国其他地方的广大普通农民较难受益， 即便“在城市郊区或旅游景区，交易会 带来农村宅基地价格的上升，使农民看 起来有点富，但对于只有一处宅基地的 农民而言，除了心理上的满足外，并没 有多少利益。 ”12 既然现行宅基地制度供 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 应对象是全国所有的农民，占整个农民 群体少数的城郊和旅游景区的农民对土 地增值收益的诉求显然不能够作为宅基 地制度市场化改革的基础。也许正是因 为宅基地使用权主体不明晰，谁来充当 宅基地流转主体存在问题，从而引发宅 基地流转可能产生损害农民利益的结果； 造成当前宅基地流转不够顺畅，主要限 于同村村民之间而已，这正是当前宅基 地制度所追求的。因此，当前宅基地制 度并未发展到严重阻碍农村经济社会发 展的程度，我们只是要求保障农户宅基 地用益物权，改革完善农村宅基地制度， 保障农民利益和促进整个经济社会的发 展。暂时居高不下的房地产市场不能认 为限制交易是在侵害农民利益。 2. 宅基地的社会功能 宅基地使用权的流转是宅基地制 度改革主流观念的核心问题。然而，宅 基地使用权流转不仅是个法律问题，而 且是一个事关经济和政治制度的问题 13。美国著名学者斯科特曾指出，农民 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 的理性与市场经济下的追求效率的理性 是不同的，在“ 安全第一”与生存伦理的 道义经济原则支配下 14，他们倾向于土 地的平均分配，体现在宅基地中就是要 求每舳加 没竦眉 体的宅基地保障。 从 20 世纪 60 年代开始建立起来的宅基 地使用权制度，不仅体现了治国理政的 目标，而且在结果上将农民生存保障的 价值目标予以确认，对国家和农民而言， 现行宅基地制度是一种双赢的制度设计。 因而，集体土地所有制建立以来，我国 一直在利用法律和政策维护这种土地的 集体所有权。可以说，我国土地制度事 关我国社会主义建设的大局，政府赋予 土地的政治意义与保障功能远远超过其 土地的经济功能。15 宅基地的保障功能一直是影响宅 基地制度改革的关键变量。改革开放以 来，市场经济在全国范围内确立，农民 对土地经济收益日渐重视，提高土地利 用效率、实现土地的财产权利等诉求开 始显现，突破宅基地的保障功能进行市 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 场化改革的呼声日益高涨。然而，在目 前农村社会保障体系不完善、保障水平 不高的情况下，土地的保障功能不可忽 视。农村宅基地所发挥的是近似城市中 住房保障的功能，保证了每个集体成员 都能“居者有其屋 ”16。现行的宅基地使 用权制度安排能够确保农民不会居无定 所，而且，宅基地制度还能够发挥经济 调节器的功能，正是因为宅基地的存在， 为农民提供了一个安全保护网，减小了 农民因各种冲击而受到的损害。如果简 单地将宅基地使用权流动性强化，很可 能导致我国土地法律制度出错，破坏宅 基地的社会保障功能进而牺牲农民利益。 在这里需要特别指出，降低宅基地的流 转性，并不必然降低农民在宅基地上所 获取的财产性利益。很多人热衷于加强 宅基地流转的基本逻辑还是建立在火热 的房地产市场，这既不符合我国当前甚 至多年来的房地产市场调控政策，也不 一定能给农民带来实实在在的好处。宅 基地如何在不同的主体之间进行流转是 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 一个牵一发而动全身的问题。部分地方 的宅基地流转实际上最终主要流向房地 产开发商手中，农民究竟获得了多少财 产性利益值得深思。因此，对于宅基地 各种功能的考量一个都不能少。 3. 宅基地使用权法律实践中的社会性 我国的社会结构比较复杂，典型 的就是城乡二元结构，这种复杂的社会 结构导致了多重的复合产权制度。复合 产权就是把经济产权、社会产权、文化 产权、政治产权和象征产权融为一体。 17 这种复合产权可表现为国有产权、 集体产权、私有产权以及混合产权。从 我国基本的法律规定“ 农村和城市郊区 的土地，除由法律规定属于国家所有的 以外，属于农民集体所有；宅基地和自 留地、自留山，属于农民集体所有”来 看，宅基地是集体产权的一种。这种集 体土地产权是不同于企业产权的，它们 之间差异巨大。产权理论主要指企业产 权界定清晰、权利主体在不损害他人及 国家公共利益的情况下，拥有完全的处 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 分权，甚至完整的用益物权。那么，能 不能用企业产权理论来处理宅基地产权 问题？如果基于企业产权领域有成功经 验的产权理论去解决我国集体土地问题， 将出现大量法律文本和实践严重分离的 现象，其原因就在于宅基地产权特殊的 复合性。因此，法社会学研究者提出用 社会产权概念对宅基地产权进行解释。 其社会产权理论指出，土地产权的界定 不仅仅是一个法律过程，还是一个实践 中的人际过程。它突出表现在集体土地 除了经济上的权利关系外，还蕴涵人格 性、社会性。18 这表现为： 一是在宅基地使用权的获得中， 成员权始终是该集体内部的成员能够使 用的最有力量的资源。19 成员权的背后 是农民的生存伦理，无论是谁都不能剥 夺其村民获得宅基地的权利，这一点在 农民内部有着最为广泛的群众基础，农 民对成员权具有强烈的共识。在农村中， 相当多的农民是以户来申请获得宅基地 的，农民即便迁移户口甚至将房屋出售， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 失去了法律意义上的村民资格，但仍然 被认为是该村的村民，有时候还能够再 次获得宅基地。 二是在宅基地使用权交易过程中， 存在“优先购买权 ”，即根据血缘关系的 远近，房屋出售人会依次询问亲属是否 购买。当有亲属考虑购买时，则不能够 随意出售给其他人。这种农村地权交易 对象的优先性不以房屋的出售价格作为 唯一衡定标准，而取决于其与谁在社会 关系上与产权主体更为亲近。也就是说， 宅基地使用权人拥有的法律意义上的处 分权（虽然不完整）在社会中需要受到 亲属制度、村庄社会规范的制约。 三是在宅基地使用权的退出过程 中，农民依然存在着祖业观念。在祖业 观念下，土地不仅仅是目前在世的村民 所拥有的，它还是祖宗传给自己的，也 是需要自己传给子孙后代的，这样土地 一旦获得就超越了时空意义。按照现行 法律规定，农民在获得新的宅基地之后， 应该交还老的宅基地所有权证，即老房 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 子所占用的宅基地要上交给村集体。然 而，现实是村民一般会以祖业为依据占 有老宅基地，祖业观念仍然影响着农村 土地的利益分配。这一点在宅基地的继 承中可以更明显地看出来。虽然法律没 有明文规定农民具有宅基地的继承权， 但是依照乡村习俗，农民在事实上可以 继承作为祖业的房屋及其宅基地，即便 房屋不在了，土地仍然被认为是属于该 农民的，具有一种延续的使用权，而作 为管理者的村委会也会予以确认。 四是宅基地使用权的运作与界定 不仅意味着农民对宅基地使用的支配性 和产权的排他性，也蕴含着权利主体及 其社会关系中的权利实践问题，是一个 社会结构中的阶层竞争问题，它受制于 村庄社会阶层关系和权力结构。20 土 地的使用规则经常是不确定的，力量的 大小决定了分配利益的大小。21 这种 力量的大小，并不仅仅与单个农民个体 本身在村庄所具有的权力、资金、声望 以及人脉网络等因素相关，而且与个体 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 所在阶层的地位和力量有关。农民早已 经不是一个利益总体，可以划分为多个 次级阶层，内部呈现碎裂的状态，部分 农民在边缘化。 可见，集体土地产权的社会性深 植于当前我国的社会土壤中，如果弃之 不顾，只谈市场化的改革，就没有抓住 当前宅基地制度问题的根本。 四、我国宅基地制度改革道路的 选择 宅基地改革的主流观点产生于的 西方经验的权利产权理论，带有非常强 烈的价值判断，其认为相对于集体产权 和国有产权来说，私有产权最有效率。 毋庸置疑，私有产权的主要功能是可以 帮助个人形成在与他人进行交易时的预 期，减少交易中的成本，其天然指向市 场交易，要求地权主体清晰和权利完整。 然而，对于宅基地而言，我们不能H 仅考虑交易的效率而把私有产权或者企 业产权中的做法移植到宅基地改革中。 原因在于：第一，我国目前的宅基地制 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 度不仅具有经济功能，还具有社会功能， 现行的农村宅基地制度对宅基地的获取、 利用和交易等方面的规定，基本上符合 全国大多数农村社会的实际情况并且能 够基本满足农民对宅基地的使用需求； 第二，当前宅基地使用权的运行机制蕴 含着迥异于法律规定的社会产权，除了 由国家建构并“ 赋予” 农民的以法条为中 心的产权制度外，农村同样具有一种作 为地方性知识的地权制度安排 22，国家 制定的宅基地法律与政策，如果没能转 化成为地方性知识，在具体的地权实践 中便会变形走样从而不能真正地贯彻下 去。相反，如果转化成为一种地方性的 知识，也可能会直接影响地权的实践逻 辑。在农民内部阶层高度分化的当下， 没有取得地方认同，就仓促地推动宅基 地的确权与上市交易，必将激化农村内 部矛盾，造成严重的社会后果。 在宅基地改革实践中，应该清醒 地看到激烈的市场化改革很可能使农民 利益受损。我们必须从实际出发、从国 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 21 情出发推进宅基地制度改革。我国土地 征收法律关系是由土地征收决定法律关 系、土地征收许可法律关系以及土地征 收补偿法律关系所组成的复合系统。土 地征收决定法律关系和土地征收许可法 律关系属于公法性法律关系范畴；土地 征收补偿法律关系属于私法性法律关系 范畴。23 应根据关于农村土地征收、 集体经营性建设用地入市、宅基地制度 改革试点工作的意见 ，在宅基地改革 中，先试点再推广，将试点严格限制在 经法律授权的县（市）开展，确保试点 封闭运行，在试点取得实效的情况下， 再逐步分地域施行，逐步放宽对宅基地 使用权流转和抵押融资的限制，赋予宅 基地使用权完全财产性权利的法律地位。 这样才能够确保农民获得更多土地财产 权利的同时，避免农民利益受损、农村 社会动荡。 注释： 刘守英：中共十八届三中 全会后的土地制度改革及其实施 ， 法 商研究2014 年第 2 期。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 22 刘俊：农村宅基地使用权 制度研究 ， 西南民族大学学报 （人 文社会科学版）2007 年第 3 期。 吴九兴，王秀兰：土地产 权与失地农民土地权益保护 ， 经济体 制改革2008 年第 6 期。 吕方：治理情境分析：风 险约束下的地方政府行基于武陵市 扶贫办“申诉 ”个案的研究 ， 社会学研 究2013 年第 2 期。 李稻葵：转型经济中的模 糊产权理论 ， 经济研究1995 年第 4 期。 丁关良：“ 集体土地所有权 ” 性质之客观界定 ， 淮阴师范学院学报 （哲学社会科学版）2007 年第 1 期。 钱忠好、马凯：我国城乡 非农建设用地市场：垄断、分割与整合 ， 管理世界2007 年第 6 期。 路斐：我国农村土地所有 权制度的“体制性 ”品格 ， 法律科学 2009 年第 5 期。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 23 张先贵：集体土地所有权 改革的法理思辨 ， 中国土地科学 2013 年第 10 期。 彭长生：农民对宅基地产 权认识情况及其差异基于