试述新型城镇化背景下土地利用规划制度的改革方向

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 试述新型城镇化背景下土地利用规 划制度的改革方向 摘要：研究目的：以“人地挂钩” 为改革思路，探讨土地利用规划制度如 何保障和促进我国新型城镇化的发展。 研究方法：文献查阅法，归纳分析法。 研究结果：（1）土地利用规划在新型 城镇化发展中具有特殊地位和作用，不 仅决定城镇的增长边界，而且也影响城 镇化发展的质量；（2）目前的土地利 用规划还不能适应新型城镇化发展的需 要。 （3）构建“ 人地挂钩”的用地指标分 配是现行土地利用规划制度改革的突破 口。 中国论文网 /8/view-12880732.htm 关键词：新型城镇化；土地利用 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 规划；人地挂钩 一、 相关概念界定 1、新型城镇化的概念 研讨新型城镇化背景下的土地利 用规划问题，首先要界定清楚什么是新 型城镇化。目前关于新型城镇化的内涵， 主流学者从不同侧面进行了相应的解读， 综合不同学者的提法大致可以概括为 “新型城镇化 ”是以人为核心的 “综合城 镇化”，是以城乡统筹、城乡一体、产 城互动、节约集约、生态宜居、和谐发 展为基本特征，社会经济、自然资源、 生态环境等各个层面综合协同的城镇化 过程。因此，新型城镇化需要从“土地” 破题，以土地利用方式的根本转变，促 进城市发展的转变，提升城镇化发展的 质量，这离不开土地规划的强力支撑。 2、土地利用规划的本质、地位 和作用 规划是人类解决未来发展问题的 重要手段，是对客观事物和现象未来的 发展进行超前性的调配和安排。土地利 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 用总体规划是指在一定规划区域内，根 据自然和社会经济条件以及国民经济发 展的需要，协调与平衡土地总供给与总 需求，优化土地利用结构与土地利用布 局的宏观战略活动。对土地利用规划相 关概念的探讨和认识，既是科学编制土 地利用规划的基础，也是正确审视当前 土地利用规划制度的问题和不足的前提。 在关于土地规划的地位作用等概 念上，可以从六个方面去理解：一从历 史上看：规划是人类文明用地的产物， 规划的历史渊源植根于人类对土地的开 发利用和对土地开发利用的认知；二从 权利上看：规划是对土地发展权的分配， 土地利用规划是一项合理分配和组织土 地利用的综合性措施；三从行政上看： 规划是对土地市场失灵的一种纠正，国 外大量实践表明，通过对土地进行合理 调控，可以弥补市场缺陷，调节经济运 行，在保障经济社会发展和促进国土资 源均衡开发等方面发挥着重要的和不可 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 替代的作用。四从宗旨上看：规划是对 土地未来利用的控制，是对未来土地利 用时空的导向，即对未来土地资源的分 配和时空组织；五从技术上看：规划是 对土地利用系统时空的优化，土地利用 系统是指为人类活动所利用的土地表层 及其以上和以下的所有要素相互联系、 相互制约而结合成的具有特定功能的有 机综合体；六从管理上看：规划是提高 土地利用决策科学性的手段，土地利用 规划是一种带有公共政策属性的制度安 排，实质上，土地利用规划方案既是一 个土地利用的决策，又是一定时期内土 地利用的政策。 二、我国当前土地利用规划制度 存在的问题 一、前瞻性不足，在编制过程中 对大都市辐射、工业化、城镇化进程估 计不足，对规划科学性大打折扣，同时 在规划方案编制时受当时编制背景等因 素的制约，对未来土地利用需求缺乏准 确预测，导致土地利用战略目标相对单 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 一，较少兼顾社会、经济、生态各方的 需要，因而土地差异化引导功能不足。 二、 “弹性 ”较低，当前土地利用 规划仍具有较强的指令性和强制性，以 指标控制和土地用途分区控制为主，缺 乏针对不可预测、偶然特殊情况的应变 “弹性”，往往导致遇到突发情况就不得 不进行规划调整，长此以往将会损害规 划的权威性。 三、缺乏统一性，表现为横向不 协调，即土地规划与城乡规划目标差异 大、话语不一致、分类标准不统一；纵 向不衔接，即省市级规划与县乡级规划 衔接不够 四、机制不健全，缺乏权威性， 规划修改频繁，整体管控作用未充分体 现，对土地产权关注不够，空间规划碎 片化问题突出，相关规划各自为政、交 叉重叠甚至相互冲突；农村土地规划工 作基础相对薄弱。 三、土地利用规划改革的方向和 建议 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 促进新型城镇化健康发展，土地 规划应解决好“ 人往哪里去 ”、 “地从哪里 来”两大问题。解决这两大问题关键， 在于以“人地挂钩 ”的用地指标分配制度 为方向，对现行土地利用规划做出改革。 1、 “人地挂钩 ”的内涵和意义 人地挂钩政策可以通俗简单地理 解为“地随人走 ”，即人口到哪里。在笔 者看来，所谓人地挂钩，是指以城乡统 筹发展为前提，以解决用地矛盾为目的， 在本行政区域社会经济发展规划、土地 利用总体规划和城乡建设规划中，遵循 人口城镇化与土地城镇化的规律，实行 城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口 进入城市定居规模相挂钩、城市化地区 建设用地增加规模与吸纳外来人口进入 城市定居规模相挂钩，从而有序推进城 乡之问、地区之问土地和资金等要素流 转和市场配置，实现城乡建设用地和耕 地的动态平衡，有效破解城镇化过程中 的“人、地、钱 ”矛盾，促进城乡一体化 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 发展进步，这也正是新型城镇化的题中 应有之义。 2、 “人地挂钩 ”引入土地规划编制 中需要解决的关键问题 第一、主要相关指标的把控核算： 在“人地挂钩 ”具体实践中，明确各项指 标的核算和应用是实施的基础。如：人 地挂钩中的城镇人口规模，在人地挂钩 政策实施中，测算城镇人口增加规模， 可以按照当年的城镇化率，结合国民经 济和社会发展五年规划确定的预期目标 进行科学合理的核定和测算；城镇建设 用地增加规模，应结合区域定位、功能 目标和发展规模，区分大中小城市和乡 镇社区，规定不同的建设用地标准。通 过制度设计并严格控制，确保居住面 e 只减不增、耕地面积只增不减；农村 建设用地减少规模，只有处理好农村土 地产权问题，做好农村土地产权确权、 登记、颁证工作，建立和完善地籍档案， 才能夯实人地挂钩工作基础。 第二、人地挂钩指标使用问题。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 农村集体建设用地复垦为耕地后形成建 设用地指标，扣除当地农村各项建设新 占耕地的面积，节余部分即为人地挂钩 指标。可以尝试通过建立城乡统一土地 市场，将一定比例的人地挂钩指标在省 辖市域或省域范围内进行交易，实现农 村土地指标收益最大化，为新农村建设 和新型城镇化发展的良性发展提供不竭 动力。 第三、构建“ 人地挂钩 ”的配套政 策制度体系。一是完善农民“两权” 的有 偿退出机制，增强农民进行市民化的动 力和实力。二是健全农村土地综合整治， 在农民转入城镇之后结余下的土地要进 行有效的整理成为耕地，提高土