单位主要负责人承担内部控制建立与实施责任情况

单位主要负责人承担内部控制建立与实施责任情况 一、完善对企事业单位主要负责人内部控制的重要性 企事业单位主要负责人贪污腐败，隐蔽性较强，有的头上还有一个乃至多个光环，难以发现，等东窗事发，已累积成大案要案，给国家造成难以挽回的巨大损失，如黑龙江省石油公司原总经理刘佐卿向国外转移资金 1 亿多美元，游离账外的国有资金 元 ;又如，甘肃省机械厅原厅长李连维在 1992 1994年间收受现金贿赂 245万元，以及高档家具、钻石项链、劳力士手表等物，又违法借款给个人，给国家造成 400 多万元的经济损失 ;再如，武汉市中国长 江动力集团公司原党委书记、董事长兼总经理于志安，将长江动力集团在国外投资兴建的注册资金为 50 万美元、年电费收入 1000 万美元的电厂从一开始就以个人名誉注册，逃到国外后“合理合法 地将该厂据为己有。究其原因，除这些人本性贪婪，党性原则性不强外，授权不当导致的权力过分集中，内部控制不健全导致的监管缺位，都是滋生腐败的温床。 与成熟市场经济国家相比，我国内控标准体系建设起步较晚，内部控制对国内大多数企业而言还是个新事物。而据统计，在我国，按照公司法注册的企业只有按照企业法注册的 1/6，这就意味着相当多的国有企业是 厂长负责制。因此笔者认为，尽早完善对企事业单位主要负责人的内部控制是重中之重。 二、优化企业内部控制设计，加强对企事业单位主要负责人的监督和约束 对一个组织来说，将内部控制设计得越符合实际，该组织的风险越小。财政部副部长王军对内部控制有精辟论述：“建立一套以防范风险和控制舞弊为中心，以控制标准和评价标准为主体，结构合理、层次分明、衔接有序、内容完整、方法科学的内部控制标准体系，以及有关政府部门为引导、各单位具体实施为基础、会计等中介机构咨询服务为支撑，政府监管、自我评估和社会评价相结合的内部控制实施体系，推 动企业完善治理结构和内部约束机制，不断提高经营管理水平和可持续发展能力。”具体可分解成以下几点： 制环境是企业内部控制的一个重要组成部分，它规定单位的纪律与架构，影响单位文化氛围并影响员工的控制意识，是由企业全体职工、主要是企业管理者所造就的，是充分有效的内部控制制度得以建立和运行的基础和保证。良好的控制环境是企业内部控制得以有效运行的前提条件。 控制环境的首要内容是董事会、经理层和员工的风险意识和风险管理理念。另外，科学合理的组织结构设计和适当的职责和权力的分配是控制的主 要内容。企业内部控制规范 基本规范 2007(征求意见稿 )指出：董事长 (或者法定代表人、代表企业行使职权的主要负责人 )对本企业内部控制的建立健全和有效实施负责。但由于我国国有企业和国有独资公司比重较大的特殊情况，这种法人代表负责制因缺乏必要的监督与约束反而容易导致腐败发生，因此需强调上级主管部门的责任。 事会或上级主管部门在选择时不仅要注重其经营管理才能，更要考察其诚信和道德价值观，包括对投资者、董事会、员工和客户的诚信度等，在以后的经营管理过程中还要加强对其重 大决策的参与和监督力度。 淮南为橘，淮北为枳”，如不清除滋生腐败的土壤，优良的种子也会结出邪恶的果实，而有效的反舞弊机制，正是企业防范、发现和处理舞弊行为、优化内部环境的重要举措。有个贪官，被捕后在看守所内写出如下悔过书我的错误是在无监督约束下发生的，据说许多贪官在落马后也爱抄袭这篇文章。虽然很可笑，却也是个例证。因此，企业应当建立健全反舞弊机制，明确有关部门在反舞弊工作中的职责权限和协调机制，规范反舞弊调查处理程序，建立情况通报制度，及时防范因舞弊而导致内部控制措施失效、 影响内部控制目标实现的风险 企业内部控制规范 基本规范 2007(征求意见稿 )第 30 条 。 (1)给予经营管理者适当授权。对于企业法定代表人，既要保证其经营决策的独立性和权威性，又要保证其经济行为的效益性和廉洁性，权力的度量界定是关键一环。恩格斯说过，有超过 300%的利润，资本家们敢冒杀头的风险。同样授权过大过多，必然导致意志薄弱者置国家法律法规于不顾而铤而走险 ;上级干预过多授权过少过死，又束缚了经营管理者的手脚，不能充分发挥其主观能动性。因此，在具体授权时，应先认真研究从而准确掌握，这样既能保证经营决 策有效运作、管理制度有效贯彻，又能保证权力制衡得到落实。另外，还需注意有人钻空子，化整为零，突破授权范围。 (2)充分发挥内部审计和外部审计的结合效用。国际内部审计师协会 (布的内部审计实务标准实务公告中明确规定：及时向审计委员会报告与公司内部控制有重大关联管理层或雇员的可疑舞弊行为，是内部审计部门的职责。据此规定，内部审计有义务监督、发现并报告企事业单位主要负责人的可疑舞弊行为，确保所有者对公司的最终控制权，从而保证企业内控制度更加完善、严密。内部审计部门应独立于具体操作和管理之外，直接对最高 决策层负责。最高决策层负责应赋予内审部门适当的权力，包括追查异常情况和提出处罚的权力，对其负责人的任免应慎重，并与其保持畅通沟通。为杜绝企事业单位主要负责人滥用职权所造成的内部会计控制制度形同虚设的情况，也为了弥补内部审计人员素质不高、结构欠合理的不足，要定期或不定期地请国家审计机关、会计师事务所等机构来开展企业内部审计工作。审计内容可以包括：企业经营管理者是否重视内部控制制度 ;产权关系是否明晰 ;法人治理结构是否健全 ;各种管理控制方法是否有效贯彻执行 ;内部审计是否独立 ;审计功能是否有效 ;企业能否自觉接受外部 监督等等。应当强调的是，接受外部审计的机构和承接单位年度审计的会计师事务所不能是同一家。 (3)企业应当完善投诉、举报管理制度。俗话说，群众的眼睛是雪亮的，企事业单位主要负责人贪污腐败虽然不易发现，但也不是没有蛛丝马迹可循的，往往最先发现的都是普通人民群众。必要时可考虑设置舞弊举报热线，明确投诉、举报处理程序、办理时限和办结要求，确保投诉、举报成为企业反舞弊和加强内部控制的重要途径。最高决策层对群众的举报应有足够的重视，任何事物的发展都经历着量变到质变的过程，大案要案也是由一顿饭一个红包累积成的，完善投诉、 举报制度可以把企事业单位主要负责人的贪念扼制在萌芽状态，避免小洞不补大洞吃苦的现象发生。 (4)董事会或上级主管部门应当结合企业的经营范围、业务流程和其他情况，明确针对主要负责人的反舞弊的重点领域和关键环节，如临时性授权、对内、对外的重大投资、工程决策、担保借款、预算控制等。 企业应当加强对临时性授权的管理，规范临时性授权的范围、权限、程序、责任和相关的记录措施。有条件的企业，可以采用远程办公等方式逐步减少临时性授权。 企业对于金额重大、重要性高、技术性强、影响范围广的对内、对外的重大投资、工程决策、担保借 款等，应当进行可行性研究，实行集体决策审批或者联签制度，应有完整的会议记录并明确责任，任何个人不得单独进行决策或者擅自改变集体决策意见。如特别重大的还需报上级主管部门联签批准和备案，以防主要负责人搞一言堂，操纵会议。 三、惩罚与激励机制并存 标准制定是内部控制和内部治理的基础，执行是内部控制和内部治理的灵魂，责任追究是内部控制和内部治理的保证。对于主要负责人的违法舞弊行为，发现一桩查处一桩，决不因他们有保护色或保护伞而姑息纵容。这既是对罪有应得者的惩罚，对其他有违法之念的人也是一把高悬的达摩克利斯之剑。此外 ，对企业有突出贡献的主要负责人，也应该进行重奖，即可避免红塔集团董事长因心理不平衡而走上犯罪道路的悲剧发生。 单位主要负责人承担内部控制建立与实施责任情况 (一 ) 注重系统性。各单位要认真分析当前内部控制制度的建设情况，对照内部控制规范的要求，加快完善单位内部控制制度体系，实现对经济活动的全面控制，特别要做好单位重要经济活动和经济活动重大风险的控制。 (二 ) 注重有效性。机构、岗位设置和权责分配应当科学合理，并符合内部控制的基本要求，确保不同部门、岗位之间权责分明，有利于相互制约、相互监督。 (三 ) 注重时效性。单位的内部控制制度应随着外部环境的变化、单位经济活动的变化和管理要求的变化及时修订和完善。 实施内部控制规范的主要任务 (一 )梳理各类经济活动业务流程，明确业务环节内容。 各单位应按内部控制规范要求，根据单位职能，对预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同等各项业务进行分析、总结和归纳，明确各项业务的目标、范围和内容，将各项业务中的决策机制、执行机制和监督机制融入到业务流程中的每个业务环节，并依此细化各个环节的部门和岗位设置，明确范围和分工。 (二 )分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策 略。风险分析要从各项业务面临的内外部环境入手，运用多种手段进行风险的定性和定量分析、评估，按照各项业务确定具体的风险点。风险评估的内容既包括组织机构设置，又包括业务层面本身的各项业务流程。 (三 )建立健全管理制度。各单位在制定内部控制管理制度时，要注意与相关制度的衔接，并将制衡机制嵌入到各项管理工作，实现决策、执行和监督相互分离、相互制约。着重在四个方面形成制衡机制：一是建立重大事项议事决策机制 ;二是规定不相容岗位相互分离和内部授权审批控制 ;三是建立预决算、政府采购、资产管理等部门和岗位间的沟通协调机制 ;四 是建立关键岗位工作人员的培训、轮岗和评价等机制。 (四 )提高内部控制的信息化水平。各单位要不断加强信息系统建设，利用信息化手段提高内部控制的科学性、及时性和有效性。通过信息的同步集成，改变单位各项经济活动分块管理、信息分割的局面，实现预算管理、资产管理、财务管理等整合集成在统一的平台，减少或消除人为操纵因素，确保财务信息和其他管理信息的及时、可靠、完整。 (五 )建立内部控制评价机制。各单位要将内部控制建设和实施情况纳入日常监管范围，并将其纳入领导干部经济责任审计内容，切实开展内部控制测试评价，编制内部控制自 评报告。 (六 )重视评价结果运用。各级教育行政部门要将内部控制工作开展情况，纳入领导干部经济责任履行和考核内容，将评价结果与财政绩效考核挂钩。内部审计监督部门要定期通过审计报告、审计建议书等形式将测试评价结果上报单位主要负责人，促进内部控制规范有效执行。 单位主要负责人承担内部控制建立与实施责任情况 为提高行政事业单位管理水平，严肃和规范财经秩序，有效防范舞弊和预防腐败，推进服务型政府建设。财政部 2012 年出台了行政事业单位内部控制规范 (试行 )、 2015 年发布了财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建 设的指导意见、 2016 年发布了关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知。这些意见或办法，对改进公共服务的质量和效率，“把权力关进制度的笼子里”，加强廉政风险防控机制建设，都具有重要意义。 内部控制是行政事业单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。如何将内部控制的基本原理与检验检疫部门的实际情况相结合，并将制衡机制嵌入到内部管理制度中，是我们需要继续加强的工作。为此，我们应当以本次内部控制基础性评价为契机，全力推动内部控制建设。 加强组织领导，建立联 合推进的工作机制。检验检疫行政事业单位要充分认识内控工作的重要性，切实加强组织领导，建立有效的工作机制，“一把手”负总责，亲自抓内控工作，并将其列入领导班子重要议事日程来统筹安排，研究制定切实可行的内控规范实施方案并严格加以落实，努力形成“领导模范带头，人人遵守内控”和“内控面前无例外”的内控工作氛围和机制。单位内部的相关职能部门特别是财务、纪检监察部门要对内控的贯彻实施工作负责，统筹部署，相互配合，联合推进，扎实做好宣传、培训、指导等各项工作。其他部门要积极配合主动作为，将自身的业务管理融入到内部控制范围 内，审视管理职能依据、业务流程和程序、成果输出等，形成权力制约的管理闭环，全面推动检验检疫内部控制建设。 以评促建，充分发挥两表一图、质量体系作用。检验检疫行政事业单位要按照内控基础性评价的文件要求，在做好基础性评价的基础上，按照评价指标评分表的具体情况，结合自身实际情况，有序推进内控建设，抓好建立健全内部管理制度、实施业务流程再造、强化信息系统建设、定期开展内控自我评价等重要环节，把内控规范的各项制度要求逐项落实到位。前些年，有些单位通过建立两表一图、健全内部质量体系，积累了一些内部控制建设成果，在借鉴近 期反腐败的经验做法基础上，单位层面上着重在三个方面形成制衡机制：一是建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。二是完善单位经济活动决策、执行和监督相分离的工作机制，建立不相容岗位相互分离、内部授权审批控制等控制机制，用制度管人、管事、管钱，筑牢拒腐防变的制度防线 ;三是建立预决算、政府采购、资产管理等部门和岗位间的沟通协调机制，形成管控合力，确保资产的合理配置和有效使用。 顺势应变，持续推动内部控制的建设。建立健全检验检疫行政事业单位内部控制是一个循序渐进的过程，需要统筹规划、分步实施、渐进推 进，因此，不可能一蹴而就，也不可能建成后就故步自封，它应该是一个开放、动态、循环的系统工程，必须随着形势任务要求的变化、政策法规的调整、单位内部管理风格的变化以及领导对风险的承受程度，而进行适时适度的调整，单位层面的内部控制如此，业务层面的内部控制也是如此。特别是业务层面的内部控制，应当充分借鉴权威部门如各级纪委发布的警示或巡视通报以及审计署审计报告，及时查找和分析自身管理中的业务流程或环节上的不足和漏洞，补足短板防范风险，内部控制建设永远在路上。 统分结合，正确处