中国养老保险制度改革从fdc层次向ndc层次转换

中国养老保险制度改革从 FDC 层次向 NDC 层次转换 内容提要中国养老保险制度目前仍然采用现收现付制的 DB 计 划 1995 年中国政府已决定建立多层次养老保险模式其 中第二层次为 FDC 计划但目前的情况表明上述改革思路面 临重重困难本文认为 NDC 计划是中国养老保险制度更为合 理的选择 关键词养老保险制度人口老龄化现收现付 在未来几十年里中国总人口的增长速度将趋于减缓 但是老年人口的增长速度却不断提高中国的老年赡养率将由 1999 年的 0.11 上升到 2030 的 0.25（Wangetal2001）退休比率 在 1978 年仅为 0.03 而 2001 年则上升到 0.29 那么在不改变 退休年龄的情况下该比率在 2030 年将增至 0.55（KeranCheng2002）另外由于中国的独生子女政策和预期 寿命的增加一对夫妇必须赡养两对父母甚至一个或者几个祖 父母再加之越来越多的农村人口涌人城市从而使得以前的家 庭保障制度开始破碎家庭保障制度是中国传统意义上最 为主要的老年保障形式 2 （FriedmanJamesKaneQueisser1996；McCarthyZheng1996） 在由计划经济向市场经济转轨的过程中中国的现收 现付 DB 计 划在 1990 年代中期之前已 经难以满足迅速增加 的老年人口的需要当前中国转而求助于多层次的养老保险模 式第一层次为强制性的现收现付 DB 计 划第二层次为强制性 的个人 FDC 计划但是人们并未就如何从旧的现收现付 DB 计划转向新的 NDC 层次模式这一问题达成共识本文将就 NDC 这一创新模式的潜在优势进行论述 在新中国建立之前中国的老年保障是家庭成员之间 的责任 1951 年中国开始建立覆盖城镇职工的老年保障制度 从 1953 年到 1969 年养老金由企业按 3的比例缴费形成其 中 30进入国家统筹基金剩下的 70进入地方统筹基金工 会（养老基金管理机构）则将养老金分配给当前的退休工人 （Davis1988；takayama2002）养老保障制度覆盖了国有企业、 政府机构以及城市大型集体企业的职工部分原因是由于在 1970 年代初期之前劳动力非常的年轻退休人员很少在 1969 年由于工会组织被取消中国的养老保障制度开始趋于分散具 有养老准备金性质的国家统筹基金被挪为它用（Sin2000）因 此中国的养老保险制度完全变成以企业单位为基础的现收现 付 DB 计划每一家国有企业都将为它的每个退休职工提供养 3 老金（Davis1988）另外国有企业还为职工提供大量其他形式 的补贴（如住房、医疗等等）职工的养老金替代率约为其退休 前收入的 80但是在较长时期中养老金一直没有指数化调节 杉制为此在高通货膨胀时期养老金的实际购买力大大减弱 （Lecjie2000；West1997） 自 1978 年以来由于中国开始建立市场经济体制大量 国有企业的生产力开始出现分化从而导致养老金待遇水平也 出现较大的差异在 1980 年代初缺乏统一和综合的养老保障 制度已经成为一个严重的问题它不仅对生产率产生消极的影 响并且已经成为劳动力流动的障碍其原因在于当职工从一个 单位转向另一个单位时原单位的养老金却不能随之转移 （Naughton1995；Bottelier2002） 从 1982 年到 2000 年中国政府推行一系列养老保险 方案的改革试点力图统一高度分散化的社会保障制度并且将 大量精力集中到地方政府的养老金账户上该账户作用在于解 决诸多国有企业面临的养老金不足问题因为它们应该向业已 退休的职工支付养老金但现在职职工数量却在快速地缩减政 府希望通过新兴企业的缴费来弥补处于同一城市（省）的衰退 行业的养老金债务但是当本地区的大多数企业都处于衰退行 业时该地区的养老金计划便面临普遍性的资金问题 4 （James2002） 1995 年的国务院第 6 号文件采纳了一种新的多层次 养老保险模式第一层次就是强制性的统筹账户也即是以前的 现收现付 DB 计划的另一个版本而已第二层次是强制性的完 全的 FDC 计划（KeranCheng2002 ）1995 年之后该模式便采取 多种方式进行试点和修正 1997 年国务院 26 号文件决定多层次养老保险模式 的缴费比例为 28雇主缴纳工资总额的 23职工个人交纳 工资总额的 5就雇主缴费而言其中工资总额的 17计人第 一层次的统筹账户即基本的现收现付 DB 计划剩余的 6和 职工的全部缴费都计人个人的 FDC 计划账户占职工工资总 额的 11退休时个人账户养老金支付月数为 120 个月退休人 员每月将获得个人账户总资产 1120 的养老金由于中国退 休年龄偏低及预期寿命增加那么相对于建立在退休的预期寿 命之上的年金而言上述给付方式显得过于慷慨因此应该进行 改革否则从长期来看养老金的给付承诺将难以维系从而需要 社保基金或中央政府补充资金 第一、二层次养老金的总替代率约为职工退休前工资 的 59（MinistryofLaborand 期 5 SocialSecurity1998；ZhaoXu2002）另外上述多层次养老保险模 式还包括自愿的第三层次当雇主和员工向政府所有的人寿保 险公司管理的个人储蓄计划缴费时政府提供税收优惠以促进 其较快发展（Leckie2000 ）第三层次的养老金不允许外国投资 公司管理并且在多层次养老保险模式中的地位相对很弱因此 中国的多层次养老保险模式往往被描述为两个层次 2000 年国务院 42 号文件决定建立更加统一的养老 金计划因此 2001 年辽宁省（其他地方政府）开始进行试点其 目的在于如果该模式运行良好将在全国推广 （KeranChange2002） 就辽宁试点模式而言第一层次是现收现付 DB 计划 的基础养老金对那些工作 15 年及其以上的劳动者按省平均 工资的 20计人（由于各省的发展状况不一平均工资差异也 较大）它源于雇主所交纳的工薪税（中国并没将这种缴费当作 税）各个地方的规模也大小不一（PoxPalmer2001；James2002 ） 同一地方的雇主费率都是一样但不同的地方则有所不同从 19到 29不等全国的平均费率为 20左右但是由于养老 保险未能在全国很好地整合所以各个地方不尽相同 （StateCouncilInformationOffice2002）对 那些已参加现收现付 DB 计 划的 劳动者而言他 们还可获得额 外的收益第二层次是 6 完全的 FDC 计划退休时从职工个人账户所积累的资产中按 年金形式支取它源于职工 8的工薪税就低工资的国有企业 职工缴纳 5剩下的 3由雇主缴纳目前个人账户的资产存 人国有银行或投资于收益率较低的某些政府债券以避免通货 膨胀的侵蚀 目前实际运作与国务院最新文件之间存在诸多差异 在辽宁试点中个人 8的缴费大多都存人个人账户这与其他 省是一致的但是在大多数省份职工的工薪税并没有存人个人 账户而被用于支付当前的养老金此时个人账户虽然建立起来 但只是记载个人的缴费记录而已没有实际的资产一些分析家 称之为名义养老金账户（WorldBank1997）在少数地方缴费实 际存人基金账户缴费费率为职工工资总额的 8全由职工缴 纳雇主不再负担 最近中国政府在养老保险改革方面的一些关键措施 在具体实施过程中面临重重困难一个难题在于由相对成熟的 现收现付 DB 计划转 向部分基金积累制 时所面临的“双重负 担” （WorldBank1997）当个人账户的缴费 已被用于当前养老金 支付时养老保险制度如何补偿职工缴纳 8的个人账户资产 呢在辽宁试点中 13 的差额由中央政府补偿 13 的差额由 省政府补偿 13 由雇主补偿这种解决思路若要在全国实施 7 却将导致另一个问题中央政府缺乏足够的资源来补偿全国的 13 的资金差额很多地方政府都将职工的个人账户资产用于 当前养老金的支付因此财政没有那么多的财力来补偿并且越 来越多的地方政府都需要中央政府在资金上的支持 （Pritchard2001） 中国目前的养老保险制度仅覆盖城镇职工就大多数 农村居民而言家庭养老仍然是最基本的老年保障制度相对于 发达国家而言即使在养老保险在城镇的覆盖面仍然较小 （KinsellaVelkoff2001）2000 年中国城镇职工为 2.13 亿人正规 的养老保障制度仅覆盖了其中的 1.05 亿人（SSB2001）正式制 度主要覆盖的是国有企业的职工目前中国的退休人员为 3600 万人与在职职工的比例为 12.9.作为中国经济最具活力的非国 有经济半数以上的职工都还徘徊在养老保险体系之外 （WorldBank1997） 中国目前的改革被其过于分割和不平衡的养老金待 遇所困扰即使在同一省份也是如此由于指数调节机制的作用 各省的基本养老金待遇不尽相同（James2002）只有少部分省 份形成了较为统一的养老保险制度如北京、上海、天津以及 重庆（Bottelier2002）由于 诸多因素的制 约要实现省级城镇养 老保险制度的统一仍显得困难原因之一在于省内各地方经济 8 发展的不平衡；原因之二在于省内不同区域、不同经济部门具 有不同劳动力年龄结构特别是对于拥有大量处于衰退时期的 国有企业的省份而言统一养老保险制度的难度更大就目前中 国社会保障所面临的问题而言 NDC 应该是一种较好的解决 思路 NDC 模式 1981 年智利率先将其现收现付 DB 计划转变为强制 性的 FDC 计划 1990 年代其他几个国家也采取了类似的改革 特别是拉美国家 （KayKritzer2002；Kritzer2000；Williamson2001）然而 20 世纪 中期也出现另一种创新模式基于名义账户的基金模式然 后瑞典（1999）、意大利（1995）、波兰（1999）、拉脱维亚（1996）、 蒙古（2000）和吉尔吉斯坦（1997）等国纷纷建立了 NDC 模式 从很多方面来看 NDC 模式可以被看作是 现收现付 DB 模式和 FDC 模式的混合物 类似于 现收现付 DB 模式 NDC 模式的资金源于工薪税用于当前退休人员的养老金支 付但不同之处在于 NDC 模式建立个人账户并将其缴费计人 账户但是没有真实的资产这点更类似于 FDC 模式相对于现 收现付模式而言 NDC 强化了缴费和待遇之间的联系 9 （Cichon1999）各国的工薪税规模并不相同在一些国家如瑞典 雇主和雇员缴纳相同的养老金并计入个人帐户但是更多的国 家雇主缴费更多瑞典的工薪税率为 18.5雇员和雇主各缴一 半其中 16计人 NDC 账户（Paline2003）吉尔吉斯坦的工薪 税率为 29雇主缴纳 24雇员缴纳 5（P.CastelpersonalcommunicationJuly52002） FDC 计划的受益水平主要取决于资本市场的走势当 养老保险制度的财务状况可持续时 NDC 计划受益水平取决 于工资总额的变化（所以纳入养老保险的职工工资）或者其他 工资指标如瑞典和蒙古养老金收益水平完全随工资水平的变 化而变化（Disney1999；BenderMacarthur2000）波兰的养老金 收益水平以工资水平 75的变化而变化（Chlon Dominczak2002）意大利则是随 GDP 的增长而增长 （Franco2002）另外退休之后养老金随着生活水平（工资增长） 和通货膨胀（价格上升）的变化而调节瑞典的指数调节公式不 仅考虑了通货膨胀也考虑了经济增长率（Palmer2002）然而意 大利和拉脱维亚养老金指数调节公式只与通货膨胀相联系 （Hamann1997；CastelFox2001） 几乎所有的名义账户的资产以年金形式支付那么当 退休人员的预期寿命增加时 NDC 计划则有权对养老金受益 10 水平进行调整如瑞士如果职工退休后的预期寿命增加（65 岁 为退休年龄）那么将减少每月给付的养老金额从而可以满足 预计增加后给付月数的养老金需求（Sunden2000）传统的现收 现付 DB 计 划也具有自 动调节机制但并不明显近年来由于诸 多因素的影响这种计划开始提高领取全额养老金的年龄 NDC 计 划激励职 工保持更长的工作 时间如意大利当 职工 65 岁才退休时新的 NDC 计划的替代率为 74高于改 革之前的计划 66的替代率（BmgiaviniFomero1998） 大多数国家的 NDC 计划只是其多 层次养老保障模式 的一个层次而已其他还包括 FDC 层次如瑞典 18.5的工薪 税 16计人名义账户剩下的 2.5计人个人的 FDC 退休账户 现收现付 DB 型计划（或者多层次计划）具有再分配 功能但 NDC 却没有如果要具备再分配功能应该建立单独的 最低养老金计划大多数国家的多层次 NDC 计划都包括层次 NextPage 11 NDC 模式适合于中国吗 由于 NDC 模式仍然是新生事物所以目前还没有可靠 的证据来表明其在实际运行中表现如何这就需要我们把 NDC 模式的来龙去脉把握清楚在下面的讨论中我们将简要 地论述 NDC 模式的作用然后结合中国的实际来证明上述论 点中国养老保险制度有其特有的政策构建并且目前还面临人 口统计、经济和政治方面的制约在讨论 NDC 模式的过程中 我们有时将其与现收现付 DB 模式进行比 较有时与 FDC 模 式进行比较对中国来说 NDC 应该是 FDC 计划暂时（或者长 期）的替代物 相对于现收现付 DB 模式 NDC 可以更好地平衡养老 金待遇与可利用的工薪税之间的关系大多数采用 NDC 模式 的国家都希望通过 NDC 模式避免工薪税的大幅增加而这在 以前的现收现付 DB 模式下是必然的譬如瑞典希望转为 NDC 模式之后仍然能 够维持现有 18.5的工薪税率目前中 国的工薪税率已经过高那么若采用 NDC 模式可以防止工薪 税率的增长这将使中国受益另外 NDC 模式还可以使未来的 工薪税收负担更轻尽管这将使养老金替代率更低但政府计划 者可把这看作收益当然上述观点可能会遭那些退休收入完全 依靠于养老金的职工的反对事实上 NDC 层次很可能会演变 12 为两个层次即缩小了的 NDC 层次和 FDC 层次一旦这种情况 发生从长期来看 FDC 层次的高收益将导致更低的工薪税 NDC 模式并不能依靠其自身为一个国家提供短期的 解决之道因为养老金收支方面将面临严重的不平衡 （VaidesPrieto2000）但是在转向 NDC 模式的过程中大多数 国家原先的现收现付 DB 计划都面临财务 危机为了解决养老 金的短期财务危机他们往往都采取一系列配套改革很多国家 都实现了养老基金的财务平衡从长期来看 NDC 模式有助于 中国养老保险制度的财务平衡但是从短期来看它并不能减少 当前工薪税收入和养老金债务之间的资金缺口因此中国若要 建立 NDC 模式那就需要通过其他的一些机制（如减少替代率 或者增加领取养老金的年龄）来保持养老基金的财务平衡 所有的 NDC 计 划都将随以下因素的 变化而变动即经 济增长、工资水平、人口老龄化以及劳动力规模如拉脱维亚 和波兰的养老金待遇将随着缴费职工人数的变化而变化诚然 NDC 计划可以在养老金待遇和统计人口波动、经济周期之间 实现自动调节但这并不能保证 NDC 计划一直能维持财务平 衡为此一些国家如瑞典已经运用储备基金来弥补财务危机另 外瑞典还有一些特殊条款当财务收支差额超过一定水平可以 降低名义账户的给付水平在波兰从 2002 年到 2008 年现收现 13 付制的养老金盈余和 1的工薪税都被用于建立专门的储备 基金以应付财务危机（ChlonDominczak2002）中国在建立 NDC 计划时应该建立有关人口老龄化、预期寿命变化以及工 资区域差异的调节机制以便克服未来快速的人口老龄化 一些人认为 FDC 计划比 NDC 计划更 为透明因为职 工可以在任何时点准确地知道其养老金账户资产的数量 FDC 计划拥有真实的资产而不是名义上的在此意义上 FDC 是透 明的然而由于 FDC 计划的资产总额取决于金融市场的走势 而后者又受制于新兴市场经济的波动所以 NDC 计划可能会 提供更为准确的养老金预期待遇水平现收现付 DB 模式也很 透明如美国每年都会向受益人提供年报信息但事实上由于中 国现收现付 DB 模式的养老金 债务所产 生的部分误解很多中 国的职工将会置疑任何现收现付 DB 层 次的透明度当然这不 包括目前第一层次的最低养老金 NDC 计 划在养老金 规模和缴费之间 的透明度激励职 工推迟退休（GrayWeig1999）对于存在提前退休问题的国家来 说它将是保持社会保障制度偿付能力的一个重要因素 但是 NDC 计划的 劳动力市场激励作用 对中国来说有 利有弊它可以减少人口老龄化带来预期的养老金负担但这需 14 要支付成本中国政府认为职工退休年龄的延长就意味着减少 年轻人的就业机会从而使得年轻人的失业问题更趋严重 （Bottelier2002）尽管中国决策者关心未来几十年预期的养老 金负担但他们更关心目前年轻人口群体的就业问题因此在中 国决策者看来 NDC 计划的劳动力激励更多的是负面作用 60 岁（女性为 55 岁）的法定退休年龄弱化了潜在的劳动力市场 激励作用显然这就削弱了 NDC 计划的一个主要优势 NDC 计 划经常被看作是建立真正的 FDC 计划之前 的第一步由于中国缺乏成熟的金融市场缺乏大量的资产管理 机构缺乏训练有素的金融业监管人才所以也就缺乏 FDC 计 划运行所需的基础条件另外中国银行系统较为脆弱资本市场 波动性强（James2002 ）股票市场存在严 重的内部交易问题很 多银行的偿付力明显不足在这些金融基础条件未形成之前建 立 NDC 计划可以促 进这些金融机构的发展那么随着金融市 场和金融机构的成熟多层次养老保险模式中的 FDC 层次将 由小变大不断发展 较之于 FDC 计划模式而言 NDC 模式更能 缓解转制 成本的影响（WorldBank2001 ）在养老保 险制度转轨时由于部 分缴费被计人基金制个人账户所以必须找到补偿的方法方法 之一是削减养老金待遇方法之二提高工薪税这是更为通行的 15 方法相对于民主国家而言中国更容易削减其养老金待遇但这 也并非易事因为中国政府不能忽视公众的感情和潜在的不安 定因素通过 NDC 模式转轨成本很容易通过更长的时间逐步 得以消化可以将其分担到今后若干代的职工身上目前中国难 以找到化解转轨成本的有效方法这也是 NDC 模式更适合中 国的又一重要原因职工被告知缴费将直接计人其基金制个人 账户但事实上这些资金并没有存k35 人账户它们被用于支 付当前退休人员的养老金实际运行情况与其提倡的情况之间 的差异将使社会保障机构的专家感到不安因为基金制个人账 户将失去信任基础 在那些关心女职工（特别是单身女职工）和低收入阶 层的人看来 NDC 模式的一个严重的缺点在于其缺乏再分配 功能较之于现收现付的 DB 计划而言 NDC 模式和 FDC 模式 的缺点也在于此正是由于 NDC 模式的这一缺点从而使得低 收入阶层在 NDC 模式下的情况比在原现收现付 DB 计划下 更糟除非像瑞典一样多层次养老保险模式中包括非常慷慨的 最低养老金层次如果目前中国以 NDC 层次代替 FDC 层次那 么第一层次具有现收现付性质的 DB 计 划将提供一定的再分 配功能但相对于瑞典的标准而言再分配效应不够明显 在大多数国家相对于原现收现付 DB 计划女职工（特 16 别是低收入单身女职工）在 NDC 计划下的情况更加糟糕但是 比 FDC 计划好由于女职工工资较低工作历史不规则以及全 职工作时间较短那么较之于男职工而言她们预期的退休年金 待遇就更低另外由于养老金待遇条款不鼓励提前退休这也有 损于女职工 相对于 FDC 计划中国女职工在 NDC 计划下的情况 更好但它是否也比现收现付的 DB 计划好呢在当前中国的多 层次养老保险模式下第一层次具有现收现付性质的 DB 计划 仅提供最低的基本养老金由于 DB 计划 仅提供最低的基本养 老金并不反映职工工资的差异我们也就没理由相信建立 NDC 层次可以提高女 职工的待遇然而相对于目前第二层次 的 FDC 计划建立 NDC 层次可以提高女职工的待遇原因之一 是 NDC 计划可以确保 NDC 计划的缴费较准确地反应一段时 期工资水平的变化从 NDC 计划的运行机制看它也可以为职 工（特别是照顾孩子的女职工）提供一些名义的信用但由于中 国大多数女职工都从事工作很少呆在家里照顾孩子因此 NDC 计划为因照顾 孩子或年长父母而失业的女职工提供名 义信用的机会相对较少另外如果我们假定某时点个人账户的 养老金资产都投于金融市场那么它将受到金融市场波动的影 响在此意义上大多数职工（特别是女职工和其他低收入阶层） 在 NDC 计划下的情况相对更好因为养老金待遇不会随金融 17 市场波动而变化也就更容易预测 相对于 FDC 模式 NDC 模式的一个主要缺点在于它 不能成为投资资本的来源中国政府最感兴趣的莫过于如何促 进经济发展因为这样可以提供更多的就业机会也可以为未来 的社会福利需求提供更多的资金大多数经济学家认为国民储 蓄率和投资水平的实质性提高可以促进经济长期、快速地发 展 FDC 模式是这类投资资本的一个潜在来源但 NDC 模式却 不是因为 NDC 模式 账户是名义的它并不能提高国民储蓄率 瑞典经验表明它甚至还有负面影响（Sunden2000）当 NDC 模 式的名义账户减少私人储蓄水平时该情况便会发生因此如果 中国在进行社保改革时仍更多关注长期经济的增长那么建立 NDC 模式的可能性就很小 诚然 NDC 模式的名 义资产并不会受金融市 场波动的 影响但这是有成本的如果 NDC 计划的养老金给付增长率高 于工资增长率时它将难以维系财务上的平衡有证据表明中国 资本在未来几十年的平均边际收益率将达到 12甚至更高 （Feldstein1999；WorldBank1997）如果上述估计准确的话相对 于 FDC 计划而言 NDC 计划的长期收益率更低然而由于规模 较小的 FDC 个人账户的管理成本较高（Williamson2001）那么 对低工资和拥有经常跳槽就业经历的人来说上述结论并不成 18 立 结论 如果中国政府采纳 NDC 计划（或者以 NDC 计划为 主的多层次模式）则可以视为在建立覆盖面更加广泛的强制 性 FDC 计划中迈出了第一步在目前的背景之下由于部分缴 费分流到新的个人账户若要迅速地建立基金制个人账户那就 需要中央政府给予大量的财政补贴以满足当期退休人员的养 老金支付由于 NDC 层次采取现收现付的筹资模式转制成本 便可以由更多的人分担那么在同样的工薪税率和中央政府补 贴的条件下 NDC 计 划在未来数十年里可以为更多的人提供 养老金 NDC 模式之所以对中国决策者具有吸引力存在多方 面原因对那些经历过随意削减、克扣甚至否认养老金的职工 来说 NDC 计划的透明度是具有吸引力的