中国疾控中心--控烟策略

WHO FCTC的八年 世界卫生组织烟草控制框架公约(World Health Organization Framework Convention on Tobacco Control (WHO FCTC)，2003 年 5月 21日世界卫生大 会批准，呼吁所有国家开展尽可能广泛的国际合作，控制烟草的广泛流行。中 国于 2003年 11月 10日正式签署烟草控制框架公约。 2013 年 2月 27日， WHO FCTC 实施已八年。今年 5月，也将是该条约在世 界卫生大会通过十周年的时候。WHO FCTC 是公共卫生促进的一个里程碑，并且 为国际卫生合作提供了新的法律依据。 过去的几年，显著进展有目共睹。公约缔约国数量迅速增加-从 2005年 2 月 27日公约实施时加入的 40个缔约国增加至现在的 176个。公约现在覆盖了 大概 90%的世界人口。 对于在世界范围实施公约至关重要的条约制定自 2006年缔约方大会 （COP）以来取得了积极的发展。公约的八项条款涵盖了已由 COP通过的准则， 以及目前被 COP授权的政府间组织条款。此外，公约的第一个协议-消除烟草制 品非法贸易议定书，在 2012年 11月 COP第五次会议上通过。该协议为一项拥 有自主权利的国际条约，将在第 40个批准文书交存后 90天生效。 公约的报告系统，是全球进展报告的基础，已被很好的建立，并与 COP常 规会议的两年周期一致。超过 90%的缔约国在公约实施后提交了至少一份实施 报告。 近年来，人们逐渐关注到 WHO FCTC对全球健康和发展议程的政治性作用。 他们也见证了强化的支持条约在多部门间传播和国家级工作的国际合作关系， 包括联合国系统的组织。 缔约国已通过实施公约获得了烟草控制方面的惊人进步。几乎 80%的缔约 国在签署 WHO FCTC后通过或强化了烟草控制法律。这些取得的成就有助于保护 世界各国的公民，并且可鼓励每个人加入到烟草控制中。 消除烟草制品非法贸易议定书已开放供签署 2013年 1月 10日 | 日内瓦 - 世界卫生组织烟草控制框架公约缔约方于 去年 11月通过了消除烟草制品非法贸易议定书。该议定书已在世卫组织总 部举行的仪式上开放供各缔约方签署。 这项新的国际条约旨在通过供应链控制和国际合作，打击烟草制品非法贸 易。作为一项主要措施，各缔约方承诺建立一个全球跟踪和追踪系统，减少并 最终消除非法贸易。 全球性问题 “该议定书使世界拥有了一个独一无二的法律文书，用来打击并且最终消除 一种复杂且代价高昂（尤其对健康而言）的国际犯罪活动。” 世卫组织总 干事 陈冯富珍 博士 烟草制品非法贸易是个全球性问题。它会扩大烟草制品的可及性和可负担 性，从而对控烟政策造成破坏并且给卫生系统带来沉重负担。此外，非法贸易 使政府的收入遭受大量损失。消除走私和非法生产等所有形式的非法贸易，就 成为控烟工作的必要内容。 “该议定书使世界拥有了一个独一无二的法律文书，用来打击并且最终消 除一种复杂且代价高昂（尤其对健康而言）的国际犯罪活动，”世卫组织总干 事陈冯富珍博士在签署仪式上说。 保护人们免遭烟草带来的健康风险 这一新的议定书将有利于对全球各地的人形成保护，免遭烟草带来的健康 风险。烟草流行是世界迄今所面临的最大公共卫生威胁之一。每年导致近 600 万人死亡。每 6秒钟大约就有 1人死于烟草，这占到成人死亡的十分之一。 “议定书的通过是政府不同部门之间密切合作的结果，”世卫组织框架公 约秘书处首长 Haik Nikogosian博士说。“这还表明，对公共卫生问题持有统 一立场时，如何能够对卫生以及卫生之外的重要政府目标带来益处，比如保障 收入及打击违法犯罪活动。” 世卫组织所有六个区域的 12个缔约方代表签署议定书 代表世卫组织所有六个区域的 12个缔约方代表（中国、法国、加蓬、利比 亚、缅甸、尼加拉瓜、巴拿马、大韩民国、南非、阿拉伯叙利亚共和国、土耳 其和乌拉圭）在本次仪式上签署了议定书。最初在日内瓦开放两天之后，该议 定书将在纽约联合国总部继续开放供签署，直至 2014年 1月 9日。该议定书将 在获得第四十个缔约方批准之后的 90天开始生效。 消除烟草制品非法贸易议定书是于 2012年 11月 12日在大韩民国首尔 举行的世卫组织框架公约缔约方会议第五届会议上获得通过的。这是世卫组织 框架公约的首份议定书，其本身属于一项国际条约。 缔约方会议是该公约的核心机关和理事机构，到目前为止由 176个缔约方 组成。 世卫组织框架公约于 2003年 5月 21日获得世界卫生大会通过，并于 2005 年 2月 27日生效。该公约现已成为联合国历史上迅速获得最广泛接受的条约之 一。 全球控烟策略与措施 2003年 5月,第 56届世界卫生大会通过了烟草控制框架公约,这是联 合国系统第一部具有法律约束力的医药卫生多边条约。2008 年 2月,世界卫生 组织发布了2008 年全球烟草流行报告,总结了 179个成员国控烟履约的现 状和经验,提出了控制烟草流行的 MPOWER综合战略。烟草控制框架公约和 MPOWER综合战略是世界控烟实践与经验的最新总结。 面对全球烟草流行的严重健康威胁，世界卫生组织于 2003年通过了公共卫 生史上一个具有特殊意义的烟草控制框架公约，抗击烟草流行，为世界各 国提供了一份减少烟草供应和需求的蓝图，并提出国际法在预防疾病、促进健 康等方面具有极其重要的作用。 为了协助各缔约国实现对公约的承诺，2008 年，世界卫生组织根据 公约条款要求从减少烟草需求的角度提出了 6项十分重要且有效的烟草控 制政策，即 MPOWER政策，分别是：监测烟草使用和预防政策；保护人们不受二 手烟危害；为希望戒烟者提供帮助；警示所有人烟草的危害；确保禁止烟草广 告、促销和赞助；提高烟税。MPOWER 系列政策在世界卫生组织烟草控制框架 公约的基础上为世界各国提供了一个路线图，指导各国将这一全球共识转变 为全球现实。 （一）世界卫生组织烟草控制框架公约 1995年，第 48届世界卫生大会首次提出了制定烟草控制框架公约 （以下简称 FCTC）的设想。次年 5月，第 49届世界卫生大会通过了 WHA49.17 号决议，正式决定开始制定 FCTC。 从 1998年开始，世界卫生组织成立了“无烟行动倡议”（TFI）,以循证的 原则总结了世界各国控烟成功经验，起草了 FCTC。目前 FCTC已经在 173个国 家生效。 FCTC共有 11部分 38个条款，对烟草及其制品的成分、包装、广告、促销、 赞助、价格、税收、非法贸易、大众教育、戒烟服务、烟盒包装和监测等问题 均做出相应的规定，制定的主要思路是通过采取综合性的措施减少烟草的需求 和供应，从而保护当代和后代免受烟草消费及接触烟草烟雾对健康、社会、环 境和经济造成的破坏性影响。 （二）全球综合控烟政策（MPOWER） 世界卫生组织于 2008年制定 MPOWER控烟政策包： 2003年 11月中国政府签署了 FCTC，成为第 77个签约国。2005 年 8月， 全国人大常委会表决批准了该公约，10 月正式向联合国交存了批准书，成为第 89个生效 FCTC的国家。2006 年 1月 9日，FCTC 在我国生效。 （三） FCTC 的实施准则 框架公约就像公约的名字一样，2003 年间通过的只是一个框架性法律文件， 为各缔约国控烟指明了方向。秘书处要每 23 年组织一次政府间谈判（COP）， 通过一个个实施准则。 从理论上说，实施准则是公约的重要组成部分，各缔约国应不打折扣地实 施公约的准则。2007 年，第二次政府工作会议在泰国曼谷召开。会议通过了 FCTC 第 8 条的实施指南，提出了 7 点实施准则：(1) 要建立 100% 的无烟环 境，特别强调 100% 无烟环境之外的任何做法都是无效的，二手烟没有安全暴 露水平; (2) 所有室内工作场所和室内公共场所都应该是无烟的;(3) 必须以立 法的方式防止公众接触烟草烟雾;(4) 制定周密的计划和筹集充分的资源至关重 要;(5) 积极发挥民间社会的作用;(6) 要监测和评估无烟法的实施和执行情况 及其对社会的影响;(7) 防止接触烟草烟雾的工作应予加强和扩大。 2008年，第三次政府间工作会议（COP3）在南非德班召开，通过了 FCTC 第 5.3条、第 11条，第 13条实施准则。其中第 5.3条实施准则指出：(1)烟草 业和公共卫生政策之间存在根本无法和解的冲突；(2)在处理与烟草业的关系时， 缔约方应该负起责任并保持透明；(3)要求烟草业和促进烟草业利益者以负责任 和透明的方式运作和行事；(4)对烟草业不应给予任何有助于其建立或开展业务 的措施。 第 11条实施准则对烟盒包装健康警示做了更为详细的规定。包括：(1)警 示应位于烟盒包装上端；(2)应尽可能大，占主要可见部分 50%及以上；(3)应 使用图形方式警示；(4)应为彩色，且文字与背景为对比色；(5)应轮换使用； (6)应涉及一系列的信息；(7)使用辖区内一种或多种主要语言；(8)标明信息来 源；(9)应列出烟草和释放物成分，但不标明数值。 第 13条实施准则对于烟草广告、促销和赞助进行了更具体的阐述：(1)有 效禁止应该是全面的，适用于所有的烟草广告、促销和赞助；(2)全面禁止适用 于所有形式的商业性宣传、推介活动以及所有形式的捐助；(3)应禁止跨国界广 告、促销和赞助；(4)应涉及所有参与此类活动的个人或实体；(5)实施有力的 公众教育并提高社区认识，以促进政策的有效执行；(6)积极加强民间社会的支 持;(7)开展有效的国际合作;(8)制定并执行禁止烟草广告、促销和赞助的法律。 2010年，缔约方第四次政府间会议（COP4）在乌拉圭举行，通过了第 12 条、14 条实施准则、第 9条和第 10条实施准则部分案文。其中第 12条的实施 指导：(1)要采取多部门综合措施；(2)加强国际合作；(3)改变人们对烟草制品 的看法；(4)确保获得充足的资源支持；(5)必须确保每个人都能获得关于烟草 制品的危害，生产、销售过程及戒烟的益处等方面准确而全面的信息；(6)制定 规划时应考虑人群性别、年龄、宗教、文化程度、经济水平等的差异；(7)要动 员民间社会积极参与；(8)实施有效教育、交流和培训规划；(9)确保广泛获取 关于烟草业的信息；(10)监测准则的实施情况并及时进行修订。 第 14条包括：(1)要发展基础设施，支持戒烟和治疗烟草依赖；(2)帮助烟 草使用者戒烟系统的主要组成部分应包括：大众交流、简短戒烟建议、戒烟热 线、专门的烟草依赖治疗服务、开展戒烟支持阶梯式方法；(3)加强监测和评 估；(4)要开展国际合作。 第 9条和第 10条实施准则通内容包括：(1)为实施烟草制品管制措施积极 筹资；(2)建立用于披露目的的实验室；(3)建立用于监督遵守情况的实验室； (4)不得接受烟草业提出的信息保密要求；(5)向公众披露烟草内容物方面的保 密性；(6)要发挥民间社会的作用。 2012年，世界卫生组织将于韩国召开第五次政府间会议，计划讨论有关落 实经济上可持续替代性生计（涉及第 17 和 18 条）以及第 9条和第 10条部分 案文的政策方案和建议。 卫生部在京举行世界无烟日宣传活动 2012 年 5月 30日，卫生部在京举行世界无烟日宣传活动，发布了中国吸 烟危害健康报告（以下简称报告）。报告采集国内外科学研究证据， 系统阐述了吸烟及二手烟对健康的危害，分析了烟草依赖的原因，介绍了戒烟 策略与措施。卫生部部长陈竺、副部长刘谦出席会议，陈竺同志发表重要讲话。 陈竺指出，我国政府高度重视控烟履约工作。国务院批准成立了由工业和 信息化部、卫生部、外交部等 8个部门组成的“烟草控制框架公约履约工作部 际协调领导小组”。卫生部门按照履约职责，以创建全国无烟医疗卫生系统为 突破口，取得了积极进展。一是连续三年在全国开展创建无烟医疗卫生系统工 作，通过明察暗访等形式，推动卫生系统发挥控烟示范带头作用。二是积极推 动公共场所控烟立法，建设无烟环境。三是加大控烟宣传力度，积极开展世界 无烟日主题活动、全国戒烟大赛、中国烟草控制大众传播活动等大型宣传活动， 广泛宣传吸烟及二手烟的危害。四是制定印发中国临床戒烟指南，开展戒 烟门诊和戒烟热线试点，不断提高医务人员戒烟服务能力。五是推动北京、上 海圆满实现“无烟奥运”、“无烟世博”目标。 陈竺要求，各级卫生行政部门要发挥示范带头作用，加强对控烟工作的领 导，实行“一把手”负责制，巩固创建无烟医疗卫生系统工作成果，将创建无 烟医疗卫生机构作为医院等级评审和医疗卫生机构能力建设的重要内容。广大 卫生工作者要带头学习吸烟危害健康的科学知识，正确认识吸烟的危害，以身 作则，主动开展控烟工作。在提供医疗卫生服务的过程中，主动开展控烟健康 教育，提供简短戒烟服务。要通过多种形式，加大控烟宣传和健康教育，向所 有患者和广大群众宣传烟草危害健康的知识，发挥卫生工作者的专业优势，提 高全社会对吸烟危害的认识。 会议由卫生部妇幼保健与社区卫