事业单位经营职能如何剥离

事业单位经营职能如何剥离 4 月 16 日，一份涉及包括离退休人员在内的 4000 万“事业人”的改革文件， 由新华社对社会正式公布，这意味我国事业单位分类改革在试点和探索整整 20 年后，正式开闸。意见明确了事业单位分类改革的整体思路框架和改革的时间 表，其中，5 年内事业单位将剥离行政和生产经营的职能，而其公益服务职能 将进一步加强。 据了解，这份名为中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导 意见（以下简称“意见”）的文件已于 2011 年 3 月 1 日印发，16 日由新华 社首次对社会公布。 意见称，事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社 会主义现代化建设的重要力量。也有统计表明，我国有 126 万个事业单位，共 计 3000 多万正式职工中，教育、卫生和农技服务从业人员三项相加，占总人数 的 3/4，其中教育系统人员即达到一半左右，另有 900 万离退休人员，总数超 过 4000 万人。 因此，这份关系几千万人利益的改革方案，一经发布，即引发社会各界的 强烈关注。意见对事业单位改革进行了总体设计，明确其推进改革的总原则， 即“政事分开、事企分开和管办分离”，其目的则是，“进一步增强事业单位 活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。” 鉴于事业单位改革是一个长期的过程，意见将总体目标时间设定到 2020 年。 届时，将建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行 机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中 国特色公益服务体系。 而今后 5 年则是专家眼中的“阵痛期”，要将最艰难的清理分类问题放在 5 年内完成。意见明确，5 年内，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行 政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成。这意味着，占 事业单位约 20%比例的承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位， 都将在 5 年内完成从事业单位中的剥离。同时，意见明确，今后不再批准设立 这两类事业单位。 此外，对于事业单位的“主力军”从事公益服务事业单位，5 年内要在人事 管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展， 管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度 环境进一步优化，为实现改革的总体目标奠定坚实基础。 总体解读 剥离“两头”留下公益 国家行政学院教授汪玉凯表示，分类推进事业单位改革总体思路还是一如 既往，但是从此次中央对于这一思路的具体实施措施上来看，其突出了一个主 导理念，就是强化事业单位的公益属性。 在汪玉凯看来，实际上，事业单位的分类改革，就是将当下有的事业单位 上承担的行政职能和生产经营职能剥离出来，对承担行政职能的，逐步将其行 政职能划为行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为 企业。 这两部分占整个事业单位的 20%。剩余 80%的事业单位是从事公益服务，对 这一部分要继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性，而他们也将是未 来基本公共服务的主要提供者。 事业单位存在三大问题 当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，加快发展社会事业、满 足人民群众公益服务需求的任务更加艰巨。面对新形势新要求，我国社会事业 发展相对滞后，意见明确了事业单位存在的三大问题： 一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务 供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益 服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。 这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类推进事业单位改 革加以解决。中国人事科学研究院院长吴江此前在接受本报记者采访时表示， 目前最突出的问题是，事业单位没有为纳税人提供最完美服务产品。“因此对 于事业单位的改革当然是非改不可了。” 分类步骤 第 1 步：撤并 中公教育给人改变未来的力量 具体举措：对未按规定设立或原承担特定任务已完成的，予以撤销。对布 局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的，予以整 合。 第 2 步：分类 具体举措：按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产 经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划 归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对 从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。 第 3 步：细分 具体举措：根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益 服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫 生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划 入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源 的，划入公益二类。 北京情况 清理工作基本完成 北京市现有事业单位约 1 万个，编制近 53 万名，而且还有一定数量的空编。 北京早已打响推进事业单位改革的“第一战”冻结北京事业单位总量与事业单 位编制，禁止新增。同时提出，事业单位改革期间，严禁突击提拔干部、严禁 超职数配备干部、严禁违反规定提高干部职级待遇。事业单位清理规范期间， 不再新增事业单位，不再新增事业编制。清理工作于 2012 年 2 月基本完成。 记者观察 事业单位改革 20 年终破冰 1992 年党的十四大提出，按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建 立健全分类管理的人事制度。 时至今日，这一分类推荐事业单位改革的基本思路没有变化。只是 20 年间， 有关这一思路的实践历程确属磕磕绊绊，也曾一度遇到瓶颈。 实际上，早在 1991 年企业养老保险制度建立时，事业单位养老制度改革试 点亦随之启动，“但 20 年过去了，可以说根本没有启动”，国家行政学院教授 汪玉凯表示。 的确，事业改革到 2000 年以后才开始有所动作。中央相继明确了事业单位 人事制度改革的方向，以及明确了聘用制度等相关政策规定。 一位参与制定改革方案的官员坦言，分类改革本身就困难重重。尽管从单 位性质上看，要进行分类划分并不困难，但由于所有事业单位都与政府行政机 关有着密切的关系，为平衡和照顾各方利益，要进行公平有效的划分争议极大。 党的十七大召开以后（2007 年），推进改革的步伐加快。在事业单位人事 制度、分配制度方面均有相关制度文件出台。而关注度最高的养老问题，则被 视作事业单位改革的“深水区”。 早在 2008 年初，国务院出台事业单位养老保险制度改革方案，确定在 山西、上海、浙江、广东、重庆五省市试点事业单位养老制度及分类改革。然 而，这一改革方案受到以教职工为代表的事业单位从业者的反对。其集中表现 在，因改革设计方案使得退休金待遇差异较大，以高校教职工为代表的公益类 事业单位内，掀起了一股提前退休潮。种种尴尬面前，分析普遍认为，有关部 门及全国各地对这项艰巨的改革任务，仍未做好准备。 对于这些“准备”，人社部中国人事科学研究院院长吴江提出其总体思路 是，要将事业单位人事管理制度建设放在前面来做，实现事业单位聘任制、绩 效工资和岗位管理，由此来推进改革。 2011 年 11 月底，国务院法制办公布事业单位人事管理条例征求意见稿， 该条例即解决了上述问题。其在实行事业单位员工岗位聘用制、绩效考核、工 资福利以及社会保险等方面做了相关制度建设的规定。如条例拟明确事业单位 新进人员应当公开招聘。在种种铺垫条件几近成熟之时，如今这份事业单位改 革顶层设计和实施方案兼具的指导意见问世，被舆论视为对事业单位改革实质 破冰。也因此，公众公众对其实施寄予厚望。 扩展阅读 事业单位可能出现提前退休潮 中公教育给人改变未来的力量 中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见哪些内容最 值得关注，能否加速一直以来“雷声大、雨点小”的事业单位改革？将事业单 位职工纳入社会保险体系，而公务员仍在享受数额更高的退休金，会否使社会 产生不公平感？ 过去就是因为把关不严，将许多根本不应纳入事业单位的部门纳入了事业 单位管理，直接导致事业单位量大面宽。 国家行政学院公共管理教研部教授 汪玉凯 养老制度改革的基本方向是企业、事业单位和机关都要形成统一的制度， 不能形成“双轨制”。 湖南省委党校公共管理教研部主任 王学杰 “公务员不能成为特殊利益群体” 记者：中央多次强调推进事业单位改革，但一直进展不大，原因在哪里？ 汪玉凯：我国事业单位改革进行了 10 多年，但进展一直不大，最主要的原因就 是没有一个像指导意见这样的国家层面的顶层设计。 长期以来，事业单位改革因为涉及多个部门，比如人事制度改革由组织、 人事部门负责，社会保障制度改革由劳动保障部门负责，分配制度改革由人事 部门牵头，各部门各自为政，导致改革进展缓慢。中央发布指导意见是战 略性规划，我相信后续不断会有具体措施出台。 王学杰：事业单位改革进展不大，主要原因在于部分企业改革过程中出现 过损害普通职工利益的情况，这使事业单位人员心有余悸，害怕失去过多的利 益，特别是养老制度改革。 因此，要从政策上给事业单位人员明确交底，特别是应当同步推行机关事 业单位养老制度改革，这样才不会使人产生不公平感。要大幅度提高企业退休 职工的养老金，特别是企业退休人员中高级专业技术人员的养老金，使其与所 作的贡献相当。 此外，还应当建立职业年金制度，无论是企业、事业单位还是机关工作人 员，养老金都要与本人的贡献挂钩。我这里特别强调，国家公务员应当视同普 通职业，不能在改革中成为特殊利益群体。 “部分单位可能出现提前退休潮” 记者：指导意见明确提出应推进事业单位社会保险制度改革，是不是 意味着所有的事业单位，包括高校、医院等，全部要纳入社会保险体系？ 汪玉凯：是这样的。根据“老人老办法，新人新办法”的总体要求，估计 部分单位还会出现提前退休潮，以享受事业单位的退休待遇，有些单位甚至可 能出现技术骨干的流失。但这些都是改革中的问题，我认为通过市场可以实现 资源重组，老百姓未来可以享受到更优质的教育、医疗资源。 王学杰：我认为高校(公立)、医院(公立)等应当划为公益性事业单位，不 应当推向市场。否则教育产业化、医疗市场化等会再次出现，最终会让老百姓 上不起学、看不起病，教育、医院会成为有钱人的“天堂”，社会会更加不公 平。任何国家公共教育和公共医疗都是政府的责任，政府不能把高校和医院推 向市场。 养老制度改革的基本方向是企业、事业单位和机关都要形成统一的制度， 不能形成“双轨制”。目前，欧盟国家的公务员制度改革有一个动向值得关注， 就是强调公务员与其他任何职业没有什么实质的不同，只不过是被不同的主体 雇佣。 因此，公务员也没有终身制，可以与其他职业一样公开考试聘用，也可以 与其他职业一样自由流动，公务员退休也一样进入社会保险轨道，这实质上破 除了 100 多年前确定的公务员“终身任职”原则。我国深圳市试行公务员聘用 制，也反映了这种改革的要求。 “分类”不能重蹈把关不严的覆辙 记者：事业单位改革涉及人事制度、分配制度、社会保障制度等各个层面， 您认为最难、最迫切需要改革的地方在哪里？ 中公教育给人改变未来的力量 汪玉凯：事业单位分类改革，实际上最难的还是“分类”，过去就是因为 把关不严，将许多根本不应纳入事业单位的部门纳入了事业单位管理，直接导 致事业单位量大面宽，达到 120 余万个单位。可以说能否科学分类、成功分类， 将影响到此次事业单位改革的成败。 王学杰：最为紧迫的应当是人事制度改革。目前，我国出现了年轻人千方 百计“挤进”机关、事业单位的现象，原因是这里还有“铁饭碗”，在人才招 聘过程中，种种暗箱操作的现象屡见不鲜。 这就需要深化人事制度改革，推行阳光招聘、公平招聘，形成公正的用人 制度和环境。只有这样，才会有力地促进事业单位的改革和发展。否则，公务 员和事业单位可能成为有权势人物安排子女亲属的地方，形成所谓“集体世袭” 现象。 记者：指导意见提出，为平稳推进从事生产经营活动事业单位转企改 制，可给予过渡期，一般为 5 年。这