公共事业管理论文

论事业单位管理体制改革 班级：社会 104 班 学号：10163305 姓名：张丽丽 【摘要】事业单位是我国传统计划经济管理体制下形成的一种特有的社会组织，随着社会主义市场经济体制 的不断完善，建立现代事业单 位管理制度已经成为我国事 业管理体制改革的一项重要任务。目前，事业单位还是 我国公共事业管理的主要承担者， 而随着新型公共事业的形成和政府社会管理改革的深入，以及非政府组织的发 展，改革我国事业单位管理体制是当前迫在眉睫的任 务。本文从当前事业单位存在问题，改革的必要性，以及改 革的措施等三个方面进行分析，从而完善事 业单位管理体制。 【关键字】事业单位 改革 传统体制 政府 计划经济 公共事业 事业单位是具有中国特色的一种社会组织和体制现象，它是在我国计划经济体制下诞生的，国 外并无与其相当的概念。1998 年 4 月国务院发布的事业单位登记管理暂行条例 1是这样界定 事业单位的：“指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资源举办的， 从事教育、科技、文化、卫 生等活动的社会服务组织。 ”2随着社会主义市场经济体制的不断完善， 建立现代事业单位管理制度已经成为我国事业管理体制改革的一项重要任务。 事业单位承担着政府为公民提供公共物品和公共服务的职能，作为公益服务的主要载体，广泛 分布于政治、经济、文化和社会生活等各个领域，对每个中国人都在产生影响，是中国经济建设 和社会发展不可或缺的重要力量。目前，中国的事业单位约有 130 多万个，职工 2800 多万人，加 上离退休人员约 3000 万人。其中专业技术人员占 62%，70%以上的科研人员、95%以上的教师和医 生都集中在事业单位。事业单位掌管的国有资产近 3 万亿元，各项事业经费支出约占国家财政总 支出的 1/33。在计划经济体制下形成的传统事业单位管理体制，曾经在计划经济时代的经济建设 中起到重要的作用。随着逐渐的改革和完善，已形成了具有中国特色的事业单位管理体制，其中 有着许多合理的成分和成功的经验。因此，新型的事业单位应该继承和发扬传统事业单位管理体 制的优势之处，特别是一些提供公共产品和服务的事业单位如科、教、文、卫等行业，如果没有 政府来主管，仅事业单位独立经营，则势必会导致亏损或损害公共利益。政府直接管理这些公共 事业的传统管理体制，可以保证这些事业的稳定性和公共产品的充分供应。 1（1998 年 10 月 25 日中华人民共和国国务院令第 252 号发布 根据 2004 年 6 月 27 日国务院关于修改事业单位 登记管理暂行条例的决定修订） 2公共事业管理教程31 页对事业单位的描述 3 成思危;中国事业单位改革 模式选择与分类指导，北京：民主与建设出版社，2000 年版，第 40 页 一、事业单位的产生 建国初始，百废待兴，百业待举，如何组织和管理社会经济和各项事业，还是一个崭新的课题， 没有现成的答案。由于缺乏管理经验，我们既不能保留旧体制，又不能模仿西方国家，也没有更多 的时间去探索和积累管理经验；唯一可行的就是在总结解放区管理经验的基础上，借鉴苏联的管理 模式。因此，我们在照搬苏联经济管理模式的同时，也基本上照搬了苏联的事业管理模式。加上思 想理论上的片面认识，促进了中国传统事业管理体制的形成和发展。长期以来，中国的各项事业均 被视为“社会”活动，而不是经济活动。这种对于事业活动性质与功能的片面认识，导致事业发展 严重地脱离于经济发展，并造成事业功能的政治化与事业单位的行政化。另外，建国初期的国内外 政治军事和社会经济形势，以及后来所进行的一系列政治运动，更进一步强化了人们的上述认识， 从而为中国传统事业管理体制提供了理论依据。 总之，中国传统事业管理体制的形成与发展，具有多方面的原因。在传统的计划经济体制下， 具有一定的历史必然性和现实合理性。事实上，中国传统的事业单位管理体制是与传统的计划经济 体制相适应的，也为推动中国各项事业的发展发挥过重要的积极作用。建国后，国家集中了必要的 人力、物力和财力，大力发展各项科学、教育、文化、体育和卫生事业，不仅迅速摆脱了贫穷的经 状况，而且改变了极端落后的社会面貌，增强了综合国力，改善了人民的生活水平和精神面貌，取 得了举世公认的巨大成就。 二、事业单位体制改革的必要性 现阶段，虽然我国传统的“事业”已向新的公共事业转型，由于多种原因，事业单位还是社会 公共服务和社会管理的主要承担者。但是，事业单位适应新型公共事业的改革已势在必行。改革的 目标，就是通过政事分开的改革，达到事业单位的社会化以及运行的法制化和民主化。 其一，国家兴办的事业单位规模仍然很大，增长过快，从而财政负担过重没有根本性的缓解。 据统计，1997 年底，全国 114 万个事业机构中，全额拨款的 744391 家，占总数的 65.3%,而事业单 位的在编人数则由 1998 年的 1997.9 万人 4，发展为 1997 年的 2840 万人，事业单位人员的快速增 长尤其是“吃皇粮”的人员增长过快，使得事业单位的人头费每年高达上亿元，占年财政支出的 1/3，各级财政不堪重负。 其二，社会效益不高。由于事业单位总体上仍然由国家财政供给，且与行政管理部门的隶属关 系内有根本上改变，因而一方面，国家对事业单位统得过多，管得过死，导致事业单位内部机构的 不完善、影响活力和效益的情况仍然存在。在国家财政紧张的情况下，事业单位得不到足够的发展 事业的经费，仅有的一点经费也主要为了养人，事业发展缺少必要的资金，从而使事业单位在从事 4 王元.事业机构改革选择什么思路.见网页：http//macro-econ/jp181.html. 本职工作的积极性不高，导致了事业单位服务社会功能逐渐弱化、萎缩。另一方面，由于在对事业 单位“放权” 、 “搞活”时对事业单位的根本性质缺乏明确的符合新型公共事业发展的定位，因而使 不少事业单位热衷于通过各种方式甚至利用手中所执掌的行政权力去“营利” 、 “创收” ，而弱化了 公共服务。 其三，与经济建设不紧密。由于传统上将事业单位视为非经济领域的定位没有改变，也没有相 应提高对现代公共事业本质及其与社会经济联系的认识，没有对事业单位尤其是其中的科研等单位 进行必要的分类管理，因而或是使科研单位的成果难以转化为生产力，或是使科研单位难以有必需 的经费支持从事虽不是直接但却是经济建设基础性的研究工作，结果是事业单位长期游离于经济建 设的情况没有根本的改善。 目前我国的事业管理体制面对新型公共事业的发展，总体上仍然是计划经济体制下形成的事业 单位管理体制存在诸多问题，概括地说，即政事职责不分、管理方式单一、社会化程度不高、布局 结构不合理、管理体制和运行机制不适应市场经济的要求。因此，适应社会主义市场经济和新型公 共事业发展要求的改革已势在必行。 总之，事业单位改革的关键在于政事分开，而政事分开的难点又在于如何使这支拥有 3000 多万 人的公益事业大军，顺利有序地从“国家人”转向“社会人” 5。为此，事业单位人事制度改革提 出了实现三个转变：即从身份管理向岗位管理转变，从终身制向聘用合同制转变，从固定工资制向 绩效工资制转变。这三位一体的改革是事业单位发展 50 多年来具有历史意义的重大体制性变化， 同时，这一新兴的制度设计和改革目标，也必然带来思想观念、管理体制、人员素质、利益分配、 政策保障等方面的诸多问题，能否有一个好的预期效果，关键取决于这项改革推进过程中的方法和 策略，这就需要我们以科学的精神和负责的态度，进行实证研究与理性探索。 三、事业单位管理体制改革的措施 （一）重新界定政府部门的职能 按照“政事分开、管办分离”的原则，界定政府部门职能，规范政府部门权限，将政府部门 定位于管宏观、定政策、做规划、抓监管。主要有三方面内容：一是取消政府部门举办事业单位 的职能，压缩所属事业单位人、财、物等方面的内设机构和行政编制，加强其社会管理的业务力 量；二是对事业单位进行分类，规范事业单位职能。将原由事业单位承担的行政职能回归政府部 门管理；将主要从事生产经营活动的事业单位，逐步转为企业；将主要从事公益活动的事业单位， 继续保留在事业单位序列；三是将政府部门作为购买公共服务的代表，采取合同外包、招投标、 5 2009 年 11 月 16 日，在中国 进行国事访问的美国总统奥巴 马在上海科技馆就中美关系的未来与青年学生对话 民办公助等形式，与事业单位或其他社会主体建立契约式管理模式，逐步实现多元社会主体参与 公共服务的提供，实现公共服务资源由部门内配置向全社会配置的转变。 （二）成立管理政府公共服务的机构 在界定职能的基础上，国家应成立了“事业单位监管委员会（局） ”，作为政府的特设机构， “事业单位监管委员会（局） ”实行行政首长负责制。该机构使用行政编制，人员由各政府部门按 照“人随事走” 6的原则调剂解决。设立“事业单位监管委员会（局） ”的目的在于把它作为政府 构建公共服务体系的骨干力量，理顺公共服务机构内部管理及外部衔接工作机制，像推进经营性 国有资本有序进退一样，加强政府所属公共事业资源的整合，为社会提供优质高效的公共服务。 “事业单位监管委员会（局） ”主要承担以下五个方面的职责：一是负责组织协调所属事业单位贯 彻落实相关法律法规、规章政策、规划标准以及行业体制改革措施，并参与有关行业规划和标准 的研究拟定工作；二是负责所属事业单位财务管理和审计管理工作；三是负责所属事业单位固定 资产的管理、存量资产的整合以及系统内政府投资基本建设项目的组织实施工作；四是负责所属 事业单位机构编制和人事管理工作；五是负责所属事业单位党群工作、精神文明建设和安全稳定 工作。 （三）改革事业单位的管理模式和制度 成立公共服务提供的管理机构后，改革将以完善公共服务体系为目的，推进事业单位管理模 式和制度的创新。主要有三方面内容：一是梳理事业单位承担的职能，明确事业单位分类，将经 营服务类事业单位转制或撤销，将承担公共服务职责的事业单位划入“事业单位监管委员会（局） ” 管理。二是改革事业单位人事管理制度，扩大事业单位的用人自主权。 “事业单位监管委员会（局） ”只负责所属事业单位法定代表人的考核任免，其他人员由事业单位自主逐级聘任。三是按照中 央关于事业单位改革的有关精神和办法，研究并促进“事业单位监管委员会（局） ”所属事业单位 的改革，完善事业单位法人治理结构，推进事业单位依法独立运作，创建事业单位自我管理的现 代运行机制。 （四）鼓励事业单位挖掘内部潜力，放手开展多种形式的经营。 改革之前，我国各类事业单位的经费来源，主要是依靠国家的统一拨款，其经营范围和管理 方式，通常受到国家的严格限制和约束，基本上是朝着单纯公益化和福利化的方向运作的，这就使 得各类事业单位在经营目标、经营方式上长期处于一种陈旧、单一、僵化的状态。为克服这一弊端， 政府财政部门在公共事业单位管理体制的改革中，针对不同类型的事业单位，对其经费供应采取了 6 新 组建机构的人员编制从被划转职责部门现有人员编制中调整；成建职责划转的部门，人员编制一并划转；部 分职责划转的部门，承担划转职责 的人员， 连同编制一并划 转 一些改进措施：其一，凡经费来源属于自收自支、经济上能够自主自立的事业单位，可通过承包责 任制的实施，对其实行企业化管理，经济上独立核算，自负盈亏。其二，凡经费不能完全自主、部 分经费来源需要依靠财政差额补贴的事业单位，以及经费来源为城市维护费的事业单位，则通过承 包经营责任制的积极推行，使其逐步达到“吃饭靠自己，发展靠国家” ，并逐步削减其事业费的额 度和比例，促使其在一定时期内实现经济上的完全独立。其三，凡经费来源全部依靠财政拨款的事 业单位，则实行事业费与人头费分开的方式，并规定人头费总额包干，超支不补，节余可以留用。 同时还采取了“鼓励创收” 、 “政府让利”和“优惠免税” 7等措施。 这些政策拓宽了各类事业单位的经费来源，减轻了政府的财政压力。在国家的事业职能和事业 发展目标能够得到基本保证的前提下，放手让各类事业单位开展多种经营项目，采取灵活多样的经 营方式，广开财路，激发了各类事业单位的创新能力和自我更新能力，提高了它们的管理水平和经 营效益。 （五）权力下放，扩大事业单位的自主管理权。 改革之前，整个公共事业领域采取高度集中的管理体制，各个事业单位的具体运作都是由政府 部门事先做出安排的，这是造成了事业单位长期缺乏应有活力、效率低下的根本原因。因此，初期 的改革，首先是将原来由国家直接掌握的一些管理权力下放给事业单位，扩大各个事业单位的自主 管理权，实行行政首长负责制，明确行政首长在本部门的中心地位及其生产经营权、机构设置权、 用人自主权和分配决定权，这些措施打破了各类事业单位死气沉沉的僵化局面，提高了其决策水平 和工作效率。 我国事业单位扩大自主权的改革实践证明，政府部门的“放权” ，是事业部门“搞活”的前提 条件；政府部门只有逐步扩大各类事业单位在人事任用、业务经营、物资调配、资金使用上的自主 管理权，才能提高我国事业单位自我发展和适应环境变化的能力，增强事业单位的创造性和积极性。 从 80 年代中期以来，我国的公共事业部门管理体制改革之所以能够一直保持向前挺进的势头，一 个重要的原因，就是改革一直是围绕着政府与事业部门之间的权力关系的重新构建而展开的。 事业单位管理体制改革是一复杂的系统工程，需要总体设计，更需要以“摸着石头过河”的 渐进方式不断创新，不断开拓新的管理思路。同时，要发动广大事业单位的群众积极参与，使这 一改革真正调动起事业人员为全面建设小康社会目标奋斗的积极性和创造性。随着中国加入世界 贸易组织，市场经济国家通行的国际贸易规则、经济运行机制和公共服务方式，必将对作为中国 社会经济活动管理者和公共服务提供者的政府及其事业单位产生重大影响。中国政府需要不断深 化公共行政体制改革，调整公共部门的组织结构，实行精兵简政，在政府公共服务理念和运行机 7 政府工作报告：要抓紧研究出台鼓励引导社会投资的优惠政策。通