农村中小学教师缺编探析

农村中小学教师缺编探析 贾 勇 宏 (华中师范大学 教育学院， 湖北 武汉 430079) 摘要：农村中小学在布局调整前后普遍陷入缺编困局。编制不合理，挤占严 重，投资 短缺和管理属地化是 农村教师缺编的主要原因。教师缺编直接影响学校 教育质量的提高，采取措施解决教师缺编问题刻不容缓。 关键词：农村中小学；教师；缺编 受教育财政压力的影响，全国各地适时进行了农村中小学布局调整，然而 由于多种原因，农村中小学按照现行教师编制标准普遍陷入缺编困局。本文将 对该问题加以探讨。 一、农村中小学教师缺编现状 1、教师整体缺编 农村税费改革后，县级政府的财政压力普遍加大。而教师工资往往是一个 地区财政支出的最大部分，于是各地普遍采取了以缩减教师编制为目标的多种 措施以减轻地方财政压力。在经济利益动机驱使下，不少地方政府不顾当地教 育发展的实际需要，强制撤点并校过度缩减教师编制，造成教师整体缺编问题 严重。 根据中西部 6 省区的问卷调查分析显示，在 8954 名教师中，有 73.5的教 师认为自己所在学校教师整体缺编。地方统计数据也证明了教师整体缺编问题 的严重性。如，根据河南省核定的编制，信阳市中小学教职工总数应为 68285 人，实际在岗教职工却缺编 10425 人，仅光山县就缺编 2477 人。 【1】 按照湖北 省定编制标准，农村教师与学生比为小学 1 ：21.6，初中 1 ：16.8，高中 1:13.8，公安县中小学应配编 9020 人，但该县中小学现行配编标准为：小学 1:26.6；初中 1:18.8；高中 1:16.8，实际只配编 7736 人，比省定标准少配 1284 人，加之教师自然减员，全县实际的教师编制标准比县自定的编制标准还要紧 【2】 。由此足见教师队伍整体缺编的严重性。 2 学科结构性短缺严重 在农村中小学教师不但整体缺编，而且存在严重的学科结构性短缺矛盾， 即部分学科教师富余，另一部分学科教师却短缺。学校的特殊性要求按照学科 配备专任教师，对于规模偏小的农村中小学在现行教师编制标准下很难配齐所 有学科的专职任课教师，学科教师短缺特别是农村中小学布局调整后，学校学 科教师富余与短缺共存的结构性短缺矛盾更加突出。 基金项目：本文为英国政府双边赠款“西部地区基础教育研究”项目国家级研究课题“中 西部地区农村学校合理布局研究”的阶段性成果之一。 作者简介：贾勇宏（1980） ，男，河南淅川县人，华中师范大学教育学院教育经济学专 业 2006 级博士生，主要研究方向为教育经济学、农村教育。 2 六省区的调查分析表明，小学教师最富余的学科是语文和数学，如，湖北 长阳的小学数学和语文教师竟然占全县小学教师总数的 90以上；而教师最为 短缺的学科则是英语、音乐、体育、美术、计算机和心理健康等。当问及教师 “目前您所在学校主要缺乏哪些科目教师？”时， 57.7%的教师认为缺乏信息 技术课老师，57的教师认为缺英语老师，54.7%的教师认为学校缺乏音、体、 美老师。因此，学科教师富余与短缺并存的结构性短缺问题比较突出。 3、班级规模过大 为了弥补教师缺编对学科教师需求的影响，以扩充班级规模为核心内容的 集中办学成为地方政府和学校的必然选择，平均班额过大现象由此突出，中心 学校或定点学校情况尤甚。 根据六省区的调查分析数据显示，小学已经进行过布局调整的学校班额平 均值为 38.36 人，略高于没有调整过和正在调整过的学校，但三类小学的班额 都在国家规定的 45 人标准以下；初中三类学校的班额都在 5659 人之间，规 模超过国家规定的 50 人标准；九年一贯制学校的已经调整过的学校班额低于另 两种学校，但均值都在国家标准以下；高中三类学校相差不大都在 58 人左右， 超过国家规定 55 人的标准（见表 1） 。值得注意的是尽管小学平均班额总体不 超标，但由于小学有大量教学点和小规模学校的存在，小学班额两级分化严重， 定点学校和中小学校往往规模过大，没有调整过的分散校点则班额不足。由此 可见，农村中小学都存在班级规模过大的现象，而初中和高中整体情况更严重。 表 1：农村中小学布局调整前后班均学生数变化情况表（人） 小学 初中 九年一贯制学校 高中布局调整 进行情况 平均值 标准差 平均值 标准差 平均值 标准差 平均值 标准差 已调整过 38.36 12.862 57.80 13.770 38.02 15.033 59.43 14.952 没调整过 37.43 14.695 58.32 16.681 43.63 14.492 59.84 16.647 正在进行 36.86 13.209 56.13 14.285 40.80 13.963 57.03 13.960 样本数量 5242 3425 592 364 4、生活教师匮乏 当前由于中小学布局调整带来的学生上学困难，以及留守儿童问题的出现， 寄宿制学校建设在许多地区成为一种必然趋势。寄宿制学校的出现意味着教师 工作量的增加。由于学校缺少甚至没有专职生活教师、保安人员的编制，导致 农村教师除了教学任务之外，还要承担学生的生活管理、学校的治安工作。有 的学校，男教师兼职当保安，负责巡逻护校；女教师兼职当保姆，照顾学生起 居。教师大都从早上 6 点开始工作，直到晚上孩子入睡才能休息，普遍感到工 作压力过大。并且，一旦寄宿生生病，学校教师承担的责任就更大了。不少教 师白天身兼多门学科或多个班级的教学工作，晚上还要值班陪寝，工作负担之 重可想而知。 二、农村中小学教师缺编原因 农村中小学教师缺编是我国教育特殊的生态环境下综合因素共同作用的结 果。具体而言有以下几种原因： 1、教师编制不合理 现行中小学教师编制标准由教育部、财政部和国家编制办于 2001 年联合制 3 定的。根据现行教师编制标准，农村初中生师比为 18：1，农村小学为 23：1。 这个标准比城市教师编制相比在口径上已经有所放宽，但仍有失妥当。这是因 为： 第一，城市偏向严重。农村人口不如城市那样密集，校点分散，规模较小， 一个学校无论规模大小，该校开设的任何一门课程都需要配备至少一名可以胜 任的专职教师，这样在同等学生数量下农村学校所需教师数量明显要高于城市。 在刚性的教师编制约束下，规模较小的学校按学生数量来定编的教师数量就无 法满足学校教学的实际需要。这种以人口密度为条件的编制标准明显不利于农 村。 第二，过于强调规模效益。该编制主要是依据学生数量来核定教师数量， 却对学校学科教学的实际需求以及偏远地区学校和教学点对教师的特殊需要缺 乏充分考虑。为了编制生师比达标，不少学校不得不以牺牲学科教师专职化为 代价，教师身兼数门课工作负担加重，影响了教育质量的提高；地方政府在布 局调整中不得不加大撤点并校的范围和力度，引发偏远处、贫困和交通不便地 区适龄儿童上学难问题，有损教育公。这些做法实际上已经形成规模效益至上 的错误倾向。 第三，不能满足新形势的需要。自 2002 年农村税费改革以来，各地普遍开 始了农村中小学布局调整，此间大量寄宿制学校应运而生，制定于 2001 年的教 师编制标没有考虑到寄宿制学校对生活教师和工勤人员编制的客观需求。同时 本世纪初开始的基础教育新课程改革新增部分学科，对专业教师的需求也有所 增加，而较早制定的教师编制标准难以适应这种变化。因而现行编制已经过时。 2、教师岗位编制挤占严重 在教师整体缺编的同时，学校实际缺编却更加严重。一个重要原因是实际 在岗教师的编制被非教学工作人员挤占。上世纪末我国开始进行以减员增效为 目标的政府机构改革，一些地方政府中的冗员被裁汰，原先设立在乡镇一级的 教育组被撤销，改由一名专职教育干事管理全乡镇教育行政工作的新体制。但 是调研中发现，多数地方的教育组只是换了牌子，却保留原班人马，是地道的 换汤不换药。深究其因发现原来这些本该裁汰的工作人员都因拥有教师编制而 继续留岗工作。除此之外，还有乡镇其它单位的政府裁汰人员也以获取教师编 制的办法而继续留岗工作。因此教师编制岗位实际挤占严重，加剧了学校实际 教师编制的短缺。 3、教育投资短缺 以县为主的农村义务教育新体制实行以后，农村义务教育阶段的投资短缺 并没有得到有效缓解。以县为主的新体制实际上是教育投资主体责任由乡镇向 县级政府的一次转移。对于中西部地区的许多县市而言，教师的工资始终是占 据全县财政支出的最主要部分，不少贫困县市更是号称“吃财政饭县”或“教 育财政县” ，除了依靠上级政府的转移支付本身并无力负担全县的教育支出，农 村教育投资因此处于短缺状态。由于县级财力的紧张，地方政府尽可能地压缩 教师编制，不少学校长期处于缺编难补的状态，教育部门依据实际需要提交的 教师进编申请往往遭到财政部门的否决。经费短缺问题成为制约教师缺编问题 的根本原因。地方政府目前在教师队伍问题上出现的许多矛盾几乎都与经费短 缺有关。 4、教育管理体制的属地化 4 当前我国的教育管理体制是一种以地方政府为核心的属地化管理模式，地 方政府对教师队伍的建设拥有绝对的自主权，而作为用人单位的学校却无权决 定教师的聘任。具有过强行政干预色彩属的属地化管理模式使教师编制供给与 需求严重脱节，不能满足教育的实际需要；同时属地化管理模式限制了教师的 自由流动，教师除了在编制区域内流动外很难再向其它地区流动，这不利于教 师结构性供求矛盾的解决，也不利于教师通过正常的人才流动形成教师队伍的 竞争机制和进出机制，实现人力资源利用效率的提高和编制动态平衡。因此属 地化管理模式加剧了教师的结构性短缺矛盾。 三、农村中小学教师缺编困局的破解 教师是保障学校教育质量的灵魂，教师缺编直接影响学校教育质量的提高。 采取措施解决农村中小学教师教师缺编问题刻不容缓。 首先，放宽农村教师编制。政府要根据农村中小学的实际情况对教师编制 标准实行分类动态管理，在科学化基础上实现农村教师编制的宽松化。所谓科 学化就是既要坚持规模效益原则，又要考虑学校实际需求和地区差异，做到实 事求是，因地制宜。因此，教师编制不能一刀切，应该在城乡分类的基础上进 一步对山区、平原和不同经济发展水平地区加以区分，分别制定编制标准，并 且根据实际情况在一定年期内做出编制标准的修订以适应实际情况的变化。在 坚持科学化基础上还要对农村中小学的偏远校点以及其它特殊情况的师资配备 予以特殊照顾，从教育公平的角度考虑保留必要的教师编制。 其次，严格编制管理。教师编制要从严管理，将行政管理岗位与普通教师 岗位分开，实行以岗位性质分类定编制办法，加大教师编制的透明度。对于已 经离开教育系统或者没有从事教育教学工作人员的编制要及时在教师系列中注 销，防止教师岗位编制被挤占。 再次，确保教育投资充足。政府要在以县为主现有教育投资和管理体制基 础上，增加中央和省级政府的农村义务教育投资责任，以减轻县级政府过重的 教育财政压力。对于中西部地区的贫困县市，中央政府要加大农村义务教育经 费的专项转移支付力度，省政府则分担这些贫困县市大部分的教师工资；对于 经济稍好的县市，由省政府与县政府根据实际情况按照一定比例分担教师工资。 这样就可以为地方政府放宽教师编制提供经济后盾。 最后，改革