农村公路质量管理的调查与思考

谷城县农村公路质量管理的调查与思考 谷城县交通局 摘 要本文对基层农村公路质量监管的作法、问题进行了专题 调查，依此提供了一些针对地性地改进意见。 关键词农村公路 质量监管 监管经费 规范 工程质量是农村公路的生命和灵魂，更是坚持科学发展观，推 进“ 三个服务 ”的关键之举，如何抓好农村公路建设质量管理值得进 行深入探讨。谷城县在农村公路建设过程中，树立“质量第一” 、 “质量大于天 ”的管理理念，把质量管理当作农村公路建设的第一大 事、要事来抓，取得了很大的成效，但一些问题也值得特别关注， 深入研讨，认真加以解决。 一、作法与成效 谷城县地处鄂西北，全县版土面积 2553 平方公里，素有“八山 半水分半田” 之称，辖 9 镇 1 乡，287 个行政村，人口 55 万人，现 有农村公路 3266 公里。近年来，谷城积极抢抓“三农” 政策机遇， 大力改善农村交通基础设施条件。截止目前，“通畅” 工程完成 1300 余公里，“ 通达 ”工程完成 400 余公里，全部达到优质、合格 标准，让全县 240 多个行政村近 40 万群众舒心、安全、通畅出行。 在质量管理上他们主要切实抓好五点： 1、合理构建农村公路质量监管网络。 农村公路建设点多、线长、面广、较为分散，质量监管如若不 形成网络，很容易出现庇漏，对此，他们经过几年的探索和实践， 建立了交通部门行业监督，镇村两级业主监管，专班专人监理，施 工队伍自检，群众代表现场监督等五级质量管理体系，着力健全农 村公路质量监管网络。其中，质量监督专班主要是由交通、镇村共 同组建，质量监理人员由质量监理专班聘请专业人员担任。目前， 全县总计聘请了专业质量监理人员 24 名，对各项工程实施质量监 理；群众代表一般是由当地的人大代表（政协委员）、老党员、老 干部、责任心强的村民等组成。同时，他们明确各方的质量监管职 责，保证了农村公路质量监管网络健全，职责到位。 2、着力完善农村公路质量管理各项制度。 为了使农村公路质量监督有章可查，有规可循，他们积极实行 “两手抓”，一手是编制农村公路建设工程操作指南，收录 27 个通知、办法、决定、细则等，分发到农村公路在建乡镇、施工专 班和各质量监管责任人手中，切实为农村公路建设工程提供业务指 导；另一手是制定建设业主管理制度、工程招投标管理制度、工程 监理制度、合同管理制度、质量事故责任追究制度、施工安全责任 制度、施工队伍资质准入制度、驻地监理制度和质量巡查制度等 33 项涉及质量监管工作制度，努力为质量监管的有效落实提供制 度上的保证。 3、严格执行农村公路质量监管的硬性措施。 农村公路质量监管重在落实，工作中，他们坚持做到“五严” ： 一是严格施工队伍的资质准入。他们要求所有参与通村水泥路 建设施工队伍必须具备三级以上专业施工企业资质，必须拥有 500 升强制拌合机、三滚轴、高 20CM 模板等必备设备，必须有良好的 建设业绩，通过交通部门的资质审查，持有相应的“资质准入证” ， 避免“草台班子 ”进入农村公路建设市场。 二是严格实行建设工程招投标。规定所有农村公路建设工程必 须通过公开招投标确定建设施工方，所有有资质的建设施工队伍必 须通过招投标竞争获得项目建设权，避免暗箱操作招致的质量隐患。 三是严格执行建设施工程序。重点把好“规划设计关”（凡新建 项目必须符合整体规划，提交开工报告，通过交通部门的勘察 初验，方可立项）；“路基达 标关” （路基必 须碾压、补强、平整、密实， 管涵布设合理，宽度强度达标，排水通畅，方可开工）；“路面浇筑 试验段关” （路面浇筑必 须先铺试验段，试验段合格后全段才可全 段开工）；“ 工程施工关 ”（水泥： 统一采购 ，统一供给；砂石：按标准 提供；级配：按试验室测定数据确定；操作：摊铺时使用振捣棒、平 板振动器、三滚轴振实，手滚简整平提浆，表面修整，体现平实、 顺美，做到内实外美，线型顺畅，弯曲自然、和谐，养生切缝视情 按照规定程序处理）。 四是严格工程质量监管。他们体会工程质量始于“源头” ，形成 于“ 过程”，完成于“ 现场”。因此工作中，特别注重加强现场监督， 派驻专业质监人员实行驻地监理，开展质量巡查强化监督，要求建 设工程的各个环节必须达到规定的标准和要求，不达标者必须停工 整改。 五是严格责任追究。他们树立质量监督责任牌，实行工程质量 责任追究终身制，对出现的质量事故召开质量事故现场会给予公开 曝光，责任成有关部门给予行政处理，向事故责任方追究经济损失 等。 4、不断进行农村公路质量教育和理念更新。 他们的农村公路建设队伍最初多数从其他行业转移而来，与专 业队伍相比，有很大的差距，对此，他们特别重视对农村公路建设 队伍的技术培训工作，每年举办 35 期农村公路建设施工技术员、 质量监督员、护路管理员“三大员”骨干培训班，聘请专业人士 讲解农村公路建设的作业程序、质量控制要点，利用专题会、现场 会现场说法，不断提高队伍的业务素质，增强质量管理观念。随着 农村公路质量管理的深入和新农村建设的开展，他们在保证建一条、 成一条、受益一条的基础上，进一步拓展“ 坚固耐用 ”的质量理念， 把交通建设工程质量提升为创造人类文明财富，保护生态环境，推 进科技创新，展现人文景观成果的综合反映，为此在工程建设中， 倡导以人为本，高度重视景观、线型布局，及细节技术处理，使其 与经济、与人居、与自然高度融洽和谐，并建设 100 公里示范路。 5、坚持实行奖罚分明的激励机制。 为了进一步促进农村公路建设的质量管理工作，他们充分利用 调节手段，落实农村公路建设的质量奖惩。制定了农村公路建设质 量办法和实施细则，将农村公路建设质量与竣工验收和国家奖补资 金兑现密切挂钩，具体要求划分为五个奖惩档次：第一档，验收为 优质工程，在国家奖补资金的基础上加奖 10%；第二档，验收为合 格工程，按国家奖补资金标准兑现奖惩；第三档，验收为基本合格 工程，在兑现国家奖补资金时扣罚 10%；第四档，验收为不合格工 程，不予兑现国家奖补资金，同时按规定追究有关责任人的行政的、 经济的、法律的责任。激励机制的实施，从一个方面促进了农村公 路建设质量。 二、问题及建议 （一）问题 尽管谷城县在农村公路建设质量管理的成效非常显著，但也有 一些突出的矛盾和问题与之相挑战： 1、建设投资先天不足，建设质量难保证。 国家现行的农村公路建设政策是“民办公助 ”、“先干后补”、 “以奖代补 ”，属于补助性投资。因为不是全额投资，所以差额部分 还需地方政府和人民群众共同筹措。现今面临对大规模的农村公路 建设工程，地方政府财务有限，中央转移支付资金“杯水车薪” ，根 本无力满足资金需要，而群众的投工投劳在“ 费改税” 后又有明显的 限制，每人每年不超过 15 个义务工日。因此，资金筹措成了最大 的难题，建设资金筹措不足成了不争的事实。以谷城通畅工程为例， 全县 2007 年 310 公里建设任务，国家及上级补助性投资只有 3410 万元（且先干后补），地方还需自筹 2170 万元，可用的中央转移 支付只有 79 万元，剩余 2091 万元要自我筹措，而群众投工投劳、 捐助砂石料，充其量只能解决 1000 万元，还有 1091 万元的缺口。 建设投资不足，尤其是在山区更为明显，山区本来人口稀少，经济 基础差，加之建设里程长，材料运距远，工程难度大，建设成本要 高出平原 20%以上，其建设筹资的缺口更大。以谷城赵湾乡方家坪 为例，方家坪村远离县城 98 公里，人口仅 648 人，如果要修水泥 路，从村界通到村委会还有 10 公里距离，按投资概算总计需要 200 万元投资，减去国家奖补资金，仍然有 100 万元缺口，如完全 靠群众自我筹资，群众人平要筹 1543.2 元，这对于一个人均纯收 入只有 1800 元，无分文积累的村集体来说简直无法实现。加之国 家的先干后补政策更使筹资压力增大。试想，没有足够的建设资金 支持，又强调道路的标准和等级，其建设工程质量又哪来的保证？ 2、监管经费无着落，开展工作难度大。 农村公路的建设质量必须依靠加强质量监管才得以顺利实现。 农村公路质量监管要对大范围开工建设的农村公路建设前期的勘测、 设计，要对乡镇村组干部、驻地监理、群众监督代表等从事农村公 路的施工人员进行技术培训，要对施工材料进行检测，要对路面旗 操作进行质量监管，要对竣工后进行质量检查验收评定、考核等等。 所有的这一切都需要必要质监成本经费。据调查谷城县 2007 年对 全县 442.4 公里通达及通畅工程实施质量监管，需支付 24 名监理 人员工资 33.12 万元，试验检测费 23.985 万元，巡查车辆油耗、 维修及材料费 10 万元，培训费 1.5 万元等共计 68.6 万元。但是目 前国家、省市并没有明确规定开展这一系列工作必要的经费来源， 由于必要的经费不到位，质监人员难出门，质监工作难开展，农村 公路质量也就难以保证。 3、监管依据缺参考，实施监管“法”无力。 虽然农村公路建设在大规模的实施，但迄今为止没有出现完事 配套的政策，尤其没有整套的农村公路建设技术标准和质监规范。 受此困扰，不少地方只能沿用干线公路四级路标准，然而由于农村 公路建设的投资不多，现有公路线型不够合理，路基较差，路面较 窄决定了农村公路建设不可能达到干线公路技术标准，此标准难以 适用于农村公路建设。质监人员正是苦于手中无“法定” 依据，因而 行使质监职能时往往无所适从，茫然无计。 4、人少事多素质低，履行职责难到位。 一方面由于整个交通建设质监人员过少，一些高素质的质监人 员只能派驻到交通重点建设工程，能够用到农村公路建设的高素质 的质监人员几乎为零，以致于农村公路建设工程使用的质监人员只 能东拼西揍。这些质监人员，有的只是稍微有一点交通建设的常识， 有的则是从其他行业转化而来，有的还是乡镇行政干部兼担任，大 多数人既没有经过专业质监的培训、认证，又缺乏公路建设行业质 监经验。因此在开展质监工作时往往力不从心。另一方面，近年来 谷城县农村公路建设发展进度非常快，每年农村公路建设规模在 400 公里以上，而与其发展速度相比，质监人员严重不足，2007 年 全县 440 公里农村公路建设工程所聘请到的质监人员只有区区 24 名，平均 3 个村 18.4 公里的施工路段才拥有 1 名质监人员。由于 施工路段多，质监人员少，质量监理难免有袖长手短、鞭长莫及之 憾。交通部门虽然负有全县农村公路建设的行业管理（包括质量监 理），然而也受机关编制控制，终究势单力薄，应接不暇。 （二）建议 鉴于上述农村公路建设质量监管过程存在的实际问题，对农村 公路建设健康发展产生的制约，笔者建议： 1、改进现有的投资政策，进一步加大农村公路建设筹资力度。 即按照“分类指导 ”的原则，适当对经济落后地区实施投资倾斜， 同时改“先干后补 ”为与工程建设同步奖补。加大地方财政配套力度， 在国家省市奖补资金没有到位的情况下，先行从县财政拨付资金用 于农村公路建设。适当减免涉及农村公路建设工程的建安税、劳务 税，以降低成本。鼓励社会各界及相关部门积极为农村公泥路建设 工程提供必要的物资支持，弥补农村公路建设投资的不足。 2、切实解决好农村公路建设指导和质量监管经费问题。 谷城交通部门作为农村公路的行业管理部门，每年履行行业管 理职责，加强技术指导和质量监管，进行踏勘、测设、选线和用于 质量监人员、车辆及相关费用垫支多达 68 万元，占全县建设投资 的 0.8%，由于没有合理的地处置渠道，其垫支费用长期难以处理， 日积月累不堪重负。反观其他部门对此类问题的处理相当完备，据 了解，林业部门“ 退耕还林 ”、土地部门的 “土地整理”、水利部门的 “水流域治理 ”、卫生部门的“流行病防治” 等在拨付有关资金时适当 地解决了质量监理等相关经费问题。农村公路建设也是一项非常重 视系统性工作，理应参照有关部门在质量监管经费等配套措施上加 以完善。建议国家和上级部门提出明确规定，即从国家和上级部门 农村公路建设奖补资金中按 1%的比例拿出相应资金用于农村公路 建设的质量监管。 3、尽快健全农村公路建设的质量监管标准和技术操作规范。 要针对农村公路投资少，路基差，路面窄，线型多与山林田路 和群众居住及生产生活物资运输有关，山区的农村公路有的山大人 稀，有的路险石坚，有的经济基础薄弱，若建设沿用国省道干线公 路的建设标准，质量很难达到国省干线公路的质量要求。若建设标 准过低，又很难适应小康社会的发展需要，也使一次能够建设好的 公路人为造成多次改造完成，走了不必要走的弯路的客观实际。积 极明确确定路基改造前期工程建设规范，路面建设施工规范，竣工 验收规范；建设施工材料、物质和资金使用规范；建设施工队伍的 资质管理和设备配置规范；建设工程“四制 ”、管理规范；质量监管 和质量事故责任追究规范等等。 4、认真落实交通部门具体的技术指导和质量监管职责。 目前有的地方因机构改革将负责农村公路的管理职能合并，机 构精简，使农村公路管理一定程度上弱化。而随着“三农” 问题重视 程度日益提升，农村公路建设正在大面积铺开，今后的建设场面将 越来越大，其建设事务越来越多