加强乡镇财政干部培训 促进乡镇财政职能发1

加强乡镇财政干部培训 促进乡镇财政职能发挥（2010 年） 山西省会计函授学校 乡镇财政是我国财政预算体系中最基层的一级财政，处于财政管理的最前沿，直 接服务于农业、农村、农民，乡镇财政工作是贯彻落实党和国家各项“三农”政策的窗 口，承担着推进农村公共服务均衡化、落实财政支农惠农政策的职责，而乡镇财政干 部是实现乡镇财政职能的载体，如何与时俱进，调整、发展工作职能；如何打造一支 业务精、能力强、素质高的乡镇财政干部队伍，是摆在我们面前的一项紧迫任务。下 面我们将对如何通过加强乡镇财政干部培训，促进乡镇财政职能发挥的问题做一探讨， 以达到提高乡镇财政干部的政策水平、业务技能和规范乡镇财政职能，加强乡镇财政 管理，充分发挥乡镇财政监督作用的目的。 一、乡镇财政职能的演变 （一）建立期（1949 年1983 年）。新中国成立初期，百废待兴，随着土地改 革任务的完成和农业合作化运动的发展，乡镇财政处于建立萌芽期。1956 年全国大 部分县试建乡镇财政，实行“统收统支”管理体制，收大于支上缴，支大于收补助。 1958 年，中央作出关于在农村建立人民公社的决议，并要求建立公社财政。 公社收支分为固定收入、分成收入、正常收入、专案拨款几大类，实行“总额分成”体 制，本着国家与公社互不挤占的原则，实行“收支两条线”办法。随着“大跃进”的盲目 推进，以及随之而来的中央与地方财政体制的急剧变化，人民公社一级财政建立不久 即告解体，恢复了公社财政作为县级财政一级预算单位的管理体制。 1983 年政社分设试点, 公社收支包括国家预算收入、地方附加和社办企业财务， 其中国家预算部分实行“定收定支、收支挂钩、超收分成、结余归社”的办法。这一时 期的乡镇财政，从无到有。乡镇财政在“统收统支”的财政体制下，履行着组织收入、 安排支出、业务核算三项主要职能，保障乡镇政府运转的责任由县级财政负责，乡镇 没有财权，相应的事权和责任也相对较小，几乎没有为农村提供公共产品和公共服务 的职责。 （二）发展期（1983 年2002 年）。党的十一届三中全会以后，农村经济体制 改革在规定的几年里取得了显著成果。为了进一步促进农村经济发展和基层政权建设， 1983 年 10 月，中共中央、国务院关于实行政社分开，建立乡政府的通知中指出： “随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预、决算制度，明确收入来源和 开支范围”。1984 年山西省财政厅与省编委联合下发关于建立乡镇财政方案的通知 ，明确了乡镇财政的性质和任务，确定了乡镇财政收支范围和管理办法，规定了乡镇 财政的机构设置、干部配备和经费来源。1985 年山西省财政厅制定乡镇财政管理 试行办法，对乡镇财政体制采取的形式、收支范围、收支管理等问题做出明确规定。 乡镇财政从试点到全面铺开，步入发展巩固的成长时期。 为了加强乡镇财政的建设和管理。1989 年 7 月山西省七届十次人代会，审议通 过了山西省乡镇财政管理条例，对乡镇财政的责、权、利及管理体制、收支范围、 公共事业费的管理等进行了明确规定，至此，全省乡镇财政工作步入正轨化、法制化 的轨道。这一时期乡镇财政是基本完整的一级财政，主要履行着七项职能：一是负责 乡镇财政的预决算和预算执行管理等工作；二是负责农村税收政策的执行和农业四税 的征收管理；三是负责乡镇国有资产管理和五项统筹的征收管理；四是负责乡镇预算 外资金和收费票据的监督管理工作；五是通过安排支出，维持乡镇政府以及各机构的 运转，指导村级财务管理；六是对乡镇区域内财政资金实行统管；七是负责乡镇政府 交办的其它工作。 1994 年国家全面实行“ 分税制”财政体制，主体税种层层被截留、分成，从上到下 基本上是“财力上收” 的一种体制，有时候还起到“鞭打快牛”的不利作用，增长的越多， 下轮体制调整时集中的就越多。由于转移支付制度不健全，随着人员工资等刚性支出、 各种保障性支出标准提高和建设性支出的增长，乡镇财政渐渐入不敷出，严重的乡镇 债台高筑，运转困难。财政职能局限于收收支支的框架内，资金监管和服务职能得不 到发挥，乡镇财政基本建设处于停滞局面。 （三）转型期（2002 年以来）。随着农村税费改革的深入，农村义务教育管理 体制的完善，农业税的取消以及公共财政体制的实施，乡镇财政的内涵和职能也相应 发生了很大变化，大致是从“收支管理型”向“支出管理型”过渡，再向“监管服务型”转变： 一是由组织收入为主向管理支出为主转变。税费改革前，农业四税收入占乡镇财 政预算内总收入的半数以上。农村税费改革后，随着屠宰税、农业特产税、乡统筹费 和农村义务教育集资、农村劳动积累工和义务工的取消，导致乡镇财政征收管理职能 大大削弱，直至 2006 年全面取消农业税，乡镇财政的征收管理职能基本不复存在， 乡镇财政职能开始由“征收型”向“支出型” 过渡。 二是由为乡镇支出为主向为农民生产生活服务为主转变。2002 年随着农村义务 教育管理体制的完善，原占乡镇财政支出 70%以上的支出管理职能转移到县级财政。 “乡财县管” 的试行，乡镇政府作为县级财政的一个预算单位，实行经费包干，乡镇财 政支出管理的职能大幅削弱。2004 年以来，国家陆续出台的一系列强农惠农政策， 对“三农 ”投入的力度不断加大，涉及农民的补贴种类越来越多，涉农资金规模越来越 大，乡镇财政不可替代的承担了兑付、监管工作。乡镇财政的支出管理工作量减轻了， 但工作重心转移到涉农资金监管和服务“三农”上，乡镇财政的职能由“支出型”向“监管 服务型”转变。 二、乡镇财政的基本情况和职能现状 （一）基本情况 据调查统计，截止到 2009 年底，山西全省共有乡镇 1397 个，其中有财政机构 的 1283 个，现有在编人数 4500 人，其中男性 4095 人、女性 405 人；在机构设置 上，财政所 659 个、财经管理中心 584 个；在隶属关系上，属县级财政垂直管理 382 个、属“双重管理”财政所 277 个、属乡政府管理 584 个；在年龄结构上，35 岁 以下 675 人、 36-45 岁 765 人、45 岁以上 3060 人，分别占在编人数的 15%、 17%、 68%；在学历程度上，本科学历 225 人、大专学历 1710 人、中专和高 中学历 2340 人、高中以下学历 135 人；在人员身份上，干部 4338 人、工人 162 人； 在占编制情况，占行政编制 1878 人、占事业编制 2622 人，平均每个乡镇 3-4 人。 乡镇财政的主要工作职责: 1、贯彻落实党和国家的财经方针政策，严格执行财经法律、法规和制度。 2、负责乡镇罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产（资源）有偿 使用收入征管，做好政府非税收入纳入预算管理和财政专户管理工作。 3、负责社会抚养费（计划生育罚款）、新型农村合作医疗费用的解缴上划等管 理工作。 4、负责编报年度乡镇财政收支预决算。 5、指导、监督乡镇行政企事业单位财务管理及会计核算工作，规范财务收支行 为。 6、负责对各项涉农专项资金的审核发放和监督管理。 7、负责乡镇国有资产管理，确保乡镇国有资产安全和保值增值。 8、按照授权依法监管乡镇行政企事业单位会计人员从业资格和会计信息，培训 会计人员，督促会计人员依法履行职责。 9、负责检查乡镇所属部门和单位对财税政策、财会制度的执行情况。 10、配合做好农村综合改革各项工作。 11、指导“村财乡管”工作，监督村级组织中财政性资金的使用情况。 12、同级政府或上级财政部门安排的其它工作。 （二）乡镇财政的职能现状 随着社会经济的强劲发展，农村综合改革不断深入和完善，乡镇财政职能、工作 环境和管理方式均发生很大变化。在这种情况下，山西省乡镇财政充分发挥主动性和 积极性，调整工作思路，转变工作职责，目前全省乡镇财政承担的工作大致相同，主 要体现为： 1、提供基本财力的职能 乡镇财政作为乡镇财力分配的职能部门，就要积极提供基本的财力保障，参与到 乡镇经济和社会事务管理的方方面面，去组织收入，监管支出，努力适应统筹城乡发 展的要求，增强预算的约束力，做好农村公益事业的发展。 2、服务经济发展的职能 在全面推进农村小康社会建设的历史进程中，乡镇财政的职能作用将更为显著。 一是运用财政政策，引导、支持、促进农村产业结构调整，服务于农民增收和财政增 收；二是建立健全防止农民负担反弹的监督制约机制，保护农民的利益，促进农民增 收；三是加强协调，负责党和政府的社会保障和涉农补贴政策的贯彻落实；四是大力 培植税源经济，更好地促进经济、社会事业的发展。这些都要求乡镇财政充分行使职 能，在培育和健全农村市场经济体系，促进农村社会进步和经济发展中发挥重要作用。 3、财政资金监管的职能 目前，乡镇财政虽然直接组织的收入规模减少，但需要管理的支出规模在不断扩 大，直接面向农村的转移支付资金和各种财政补贴资金也越来越多。如农廉建设、粮 食直补、退耕还林、三资清脱查、征地拆迁、移民征地、家电下乡、林权改革、一卡 通、脱贫款、修路款、良种补贴、农机具购置补贴、农村低保等。资金监管的任务在 不断加大，只有管好、用好财政资金，才能发挥财政资金的应有作用。 4、村级财务管理的职能 随着农村改革的深入，农村村级都取消了会计和出纳，村级财务实行由乡镇财政 所代管，乡镇财政所管理村级财务和集体资产的职能强化。 三、乡镇财政存在的问题 乡镇财政产生 20 多年来，其发展、壮大、调整、弱化，有着时代的背景和诸多 因素的影响。用发展的眼光，立足于当前乡镇财政的实际，尽管对乡镇财政的职能定 位和管理方式等方面进行了积极探索和改进，但从一级政府一级财政的角度看，乡镇 财政在职能转变和定位上、在资金监管上，还存在着一些问题： （一）职能弱化，工作消极被动 从近年来乡镇财政管理的现状看，按照预算法的规定，一级政府一级预算， 一级财政赋予了乡镇财政资源配置、收入分配、稳定和发展经济的职能，乡镇财政作 为乡镇财力分配的职能部门，就要积极提供基本的财力保障，去组织收入，监管支出。 但随着税费改革的深入，“三提五统”、农业税的取消，乡镇财政组织收入的职能已经 基本丧失，收入主要是反映上级拨入的各类经费和专项资金，绝大多数乡镇是靠上级 转移支付或补助过日子，根本无力支持农村社会事业的发展。从支出管理上看，原占 乡镇财政支出比例较大的卫生、教育等支出陆续划到县级财政预算支出，乡镇财政主 要承担人员经费和机关正常运转所需经费支出。特别是实行“乡财县管”体制后，从某 种意义上说，乡镇财政已不是一级完整的财政，而是县级财政的报账单位，致使乡镇 财政支出管理职能大幅削弱。财权和事权不统一，导致资金监督职能弱化。如上级财 政安排的水利、道路、林业、农业等“条块”涉农资金，下达到县级财政后由县级财政 根据项目的支出核拨到同级主管部门，由主管部门直接支付到乡镇“七站八所”，乡镇 财政很难参与监督管理，导致很多涉农资金游离于财政监督之外，形成了资金“体外 循环”现象，失去财权的乡镇财政已经不具有完整的财政概念。 （二）乡镇财政运行面临困难，偿还债务能力差 近年来，乡镇工作任务繁重，而自有收入及其有限，主要靠上级财政扶持，加之 债务包袱沉重，收入增长乏力。实行“乡财县管乡用”遏制了乡镇债务增加，但对财力 增长没有多大改善，乡镇实际支出大于收入，资金缺口大的现状仍然十分严重。由于 财力不足，势必造成许多关系到国计民生的大事因为资金问题而搁浅，严重影响了社 会经济建设的发展，也严重制约了广大农民致富的步伐。同时，也造成了诸多干群矛 盾和不稳定因素，乡镇一级政府的积极性难以调动，许多乡镇财政已经失去了债务偿 还的来源，乡镇财政运行面临较大困难。 （三）乡镇财政队伍建设滞后 首先，思想混乱的现象依然存在。一些乡镇财政干部产生了失落感，心里没底， 茫然无措，不知道下一步该干什么，出现涣散、消极等现象。其次，乡镇财政干部学 历层次不高，大专以上学历的人数占 43%，中专以下学历的人数占 57%，且大多数 乡镇财政干部的相关学历是通过在职教育取得的，自学能力相对较低，掌握的知识面 窄、浮浅，接受再教育的机会比较少。第三，年龄结构不合理。36 岁-45 岁占 17%，而 35 岁以下占 15%，青黄不接的趋势显现，老龄化问题突出，难以适应信息 化、自动化办公条件。第四，政策水平低。对政策了解得比较少、掌握得不够细、认 识上较浮浅。第五，人员编制少。从调查中了解到全省各乡镇财政人员不一，最多 5 人，还有一人的情况，平均为 3-5 人，据省财政厅初步统计，2010 年 110 月份山 西省用于乡镇的财政资金达 70 多项，要承担这么多项财政资金的管理确实困难，就 是监督和服务也很难到位。第六，知识结构不够合理。 （四）基础设施落后 实行分税制财政体制后，原来由财政所承担的农业税、农业特产税、耕地占用税、 契税等税种的征收职能划归地方税务部门，原财政所的工作人员大部分也随之上划地 方税务机关，乡镇财政所的房产大都划归地方税务所所有。造成许多乡镇财政所无固 定的办公场所，至今未得到解决。与同类型机构比较，如工商所、税务所、司法所、 公安派出所，都有固定的办公场所，配有交通工具、电脑等自动化办公设备，并定期 更新。而全省有工作用车的财政所寥寥无几，办公场地有限，办公设施落后和更新更 加缓慢，办公自动化、信息化基础发展较差，与当前繁忙的工作要求不相适应。 （五）机构性质和管理的差异，削弱工作进取心 我省乡镇财政的设置基本分为两种类型：一种是独立建制的乡镇财政所；另一种 是乡镇财经管理中心。在机构的性质上，有属行政机构，有属事业单位。在管理方式 上，有的隶属县级财政，有的隶属乡镇政府，也有的属“双重”管理。管理方式的不同， 在某种程度上会对乡镇财政形成制约，不利工作的开展。机构性质的差别，在实行公 务员津贴工资后，乡镇财政人员履行着公共财政职能却待遇不同，极大地挫伤了基层 财政人员的积极性，严重影响了各项工作的落实和开展。 四、解决问题的意见和建议 如何解决好当前乡镇财政存在的问题，应当因地制宜，找准不足，“对症下药”， 充分发挥各级财政的作用。面对问题，不遮不掩，不等不靠，立足当前，着眼长远。 特别是在新的“乡镇财政管理办法”出台前，乡镇财政的工作要以服务“三农”为重点， 在“不越位、不缺位、补到位”的前提下，积极转变和发挥职能。 （一）加大培训力度，转变思想观念 “思路决定出路” ，面对新形势，广大乡镇财政干部要统一思想，稳定人心，理出 新思路。要以创新的精神投入到本职工作中去，充分认识转变乡镇财政职能的重要性 和紧迫性，要从过去向农民抓收入的“征管型”向面向农民实施公共财政政策的“服务型” 转变；由过去“业务单纯型”向业务“综合协调型” 转变。努力发挥乡镇财政管理的积极 作用，服务“三农” 工作，促进经济社会发展。 （二）完善县乡财政体制，合理分配财权事权 分税制体制的实施，只是对整个财力在五级财政之间进行了调整，而对现行政府 间事权及支出划分没有进行调整，形成了事权与财权不统一的状况。按照适应政府职 能转变和建立农村工作新机制的要求，按照“财力与事权相匹配、激励和约束相结合、 因地制宜、分类指导”的原则，科学界定县乡政府事权和支出责任，合理划分收入范 围。加大对乡镇财政转移支付的补助力度，保障公共财政城乡均衡化。建立支持乡镇 发展经济、培养财源的激励机制。大力发展县乡经济，提高县乡财政保障能力，促进 和谐社会建设。 （三）创新体制机制 经省财政厅初步统计：2008 年末，乡镇一般预算收入 100 万以下的乡镇 674 个， 占全省乡镇数的 48.2%；100 万500 万的乡镇 321 个，占全省乡镇数的 23%；500 万1000 万的乡镇 170 个，占全省乡镇数的 12.2%；收入 1000 万以上的乡镇 232 个，占全省乡镇数的 16.6%，全省有 35 个财政赤字乡镇。由此看出我省乡镇经济条 件参差不齐，要根据乡镇经济发展水平和税源分布情况，分类实施乡镇财政体制，妥 善处理县与乡镇财政分配关系，积极探索符合当地实际的财政管理方式。应加大转移 支付力度，加强协调资金工作力度，缩小乡镇间财力差别，为乡镇财政履行职能提供 基本财力保障。 （四）积极主动服务，资金监管到位 乡镇财政工作的重心转移到涉农资金监管和服务于“三农”上，乡镇财政干部要增 强服务意识。一是充分利用乡镇财政贴近农村的优势，积极宣传和认真落实好中央各 项惠农政策，做好涉农补贴对象的申报、认定、审核和公示等基础工作，做到应保尽 保，确保支农惠农资金及时安全到位，要积极创新为民服务方式，努力为农民提供优 质、便捷、高效的服务。二是加强调查研究和督查督办，敏锐地把握经济形势，积极 主动履行好职责，不断提高服务水平。三是要加强涉农财政补贴信息化管理工作，借 助“金财工程 ”平台，建立涉农补贴资金信息管理系统。 随着公共财政职能的不断加强，国家财政用于乡镇的资金大幅增加。加强乡镇财 政资金监管工作，关系到党的民生政策的贯彻落实，关系到广大人民群众的切身利益， 关系到统筹城乡发展。因此，乡镇财政要认真做好监管文章，通过有效的监管，提高 财政整体管理水平。一是加强乡镇财政预算编制，坚持量入为出，收支平衡的原则， 科学合理的编制乡镇年度财政收支预算。确保乡镇机关和社会管理基本运转的支出需 要。二是切实转变重拨付、轻管理的作法，加强预算执行全过程的监管，对资金的审 核、拨付、使用情况进行全方位的监控。三是加强对专项资金的监管，严格按照“项 目申报、项目公示、跟踪项目实施、及时评估验收”的程序管好用好项目资金。对纳 入乡镇财政预算的专项资金，要建立健全项目库管理制度，加强项目真实性、可能性、 跟踪管理、评审验收和绩效考核各环节的监督，严防截留、挪用、挤占专项资金的行 为发生。对于上级财政与主管部门共同支持或上级主管部门直接下达到乡镇的资金， 上级财政部门在下达资金时，要告知有关乡镇财政机构，建立上级财政与乡镇财政之 间的信息沟通机制，保证乡镇财政全面掌握专项资金的政策、额度、项目要求等情况。 乡镇财政要主动收集项目资金文件，了解下达到本乡镇范围内的项目资金，及时实施 管理，及时将资金使用中存在的问题、项目实施效果等信息上报有关部门。四是加强 村级财务管理，完善村级财务管理制度，建立健全债务和化债工作规章制度；建立健 全乡村资产购建、验收、保管、使用、处置等管理制度，做到资产实物管理和价值管 理相统一，积极探索“村财乡管”的有效管理方式。 五、加强乡镇财政干部队伍建设的重要意义 （一）新农村建设需要一支健全的高素质乡镇财政干部队伍 社会主义新农村建设能不能向新的广度和深度推进，构建社会主义和谐农村能不 能迈出较大步伐，关键性的因素取决于乡镇财政干部队伍的执政能力和素质。而乡镇 财政干部处于财政体系的最前沿，是财政管理的基础，肩负着财政预算执行和政策落 实，他们在农村经济社会发展中起着支柱的作用，建设一支高素质的乡镇财政干部队 伍，是落实科学发展观、构建和谐社会、推进新农村建设的迫切需要，对加快建立和 完善县级公共财政体制具有特殊的意义。造就一支高素质、能胜任的乡镇财政干部队 伍是一项长期而艰巨的任务，需要取得社会的共识，得到各方面的支持和配合，建立 长效机制，采取综合措施，才能取得良好成效。 （二）农村党风廉政建设需要一支高素质乡镇财政干部队伍 乡镇财政工作是乡政府履行职能的基础，是政权建设和社会稳定的重要保障。乡 镇财政干部是财政部门的形象在农民群众中的直接反映，乡镇财政干部的思想品质、 廉政作风、公仆意识直接关系着党的威信，关系着农村发展的安定团结大局。因此， 加强农村基层党风廉政建设，既是建设社会主义新农村的必然要求，也是构建社会主 义和谐社会的重要保证；既是反腐倡廉工作的重要组成部分，也是进一步密切党群干 群关系、巩固党的执政基础的重要条件。因此，在新的历史条件下，如何加强农村基 层党风廉政建设，是摆在各级党委、政府和纪检监察机关面前的重要课题。乡镇财政 干部队伍站在直接服务“三农”工作的最前沿，履行着对财政资金的使用和管理职责， 加强乡镇财政干部队伍建设，更好地发挥乡镇财政管理的积极作用，对推进农村党风 廉政建设至关重要，就更加需要对这支队伍加强思想建设和组织建设。 （三）财政改革与发展需要一支高素质乡镇财政干部队伍 随着社会主义市场经济体制的逐步建立和财政体制改革的不断深化，乡镇财政面 临着非常严峻的形势和任务。特别是农村税费改革以来，乡镇财政的职能和任务都发 生了根本的改变。近年来，公共财政逐步覆盖了农村，“三农”资金投入大幅度增加， 必然要求基层财政加强对各项强农惠农资金的管理，以保护农民利益，提高资金的使 用效益。然而，当前乡镇财政存在的管理职能弱化、服务滞后等问题，影响了党和政 府强农惠农政策的落实效果。乡镇财政处于整个财政管理体系的末梢，是立足基层、 加强财政管理的基础环节。同时，乡镇财政又是我们最基层的一级政府财政，直接面 对广大农村和农民，肩负着重大的政治责任和经济责任，是“三农”工作的窗口。因此， 财政部要求在全国范围内开展乡镇财政干部培训工作，提高乡镇财政干部队伍的责任 意识、大局意识和政策水平；提高乡镇财政干部队伍的业务能力和财政资金监管能力； 提高乡镇财政干部解决实际问题的能力。因此，财政改革与发展的大局要求我们必须 加快建立一支思想技术过硬的高素质乡镇财政干部队伍。 六、加强乡镇财政干部队伍建设的思路与建议 （一）合理界定乡镇财政职能 乡镇财政职能是乡镇政府职能的重要组成部分和延伸，要结合乡镇政府的职能定 位和乡镇机构改革情况进行统筹考虑，做到不越位、不缺位、不错位和定好位。建议 将乡镇财政建设纳入国家财政的总体发展战略规划，中央尽快出台乡镇财政建设的指 导性文件，通过创新体制、完善政策、强化管理等手段，逐步解决乡镇财政的困难和 问题。要从乡镇政府职能出发，结合预算法、税收征管法等相关法律法规， 围绕发展经济、社会管理和公共服务来定位乡镇财政职能，并着重从管理、服务、监 督等方面予以细化。 （二）统一乡镇财政管理体制 建议财政部对乡镇财政的管理模式、机构设置、人员配备等制定统一的指导性意 见，为了便于管理，提高工作职极性，消除打破“条块”分割造成的各种弊端，有利于 加强乡镇财政的管理指导；建议将乡镇财政机构性质明确为行政管理机构，编制和人 事上划归县级财政局垂直管理，人员纳入国家公务员管理，副科级建制。把乡镇财政 干部提拔任用纳入县区组织人事部门的大盘子，建立能上能下、能进能出、合理流动 的良性机制。结合乡镇财政所工作量不断增加的实际，重新核定人员编制。从目前来 看，乡镇财政所 35 人的编制已无法适应工作，建议编制 68 人，以确保工作需 要。 （三）落实对口管理指导责任 建议在省农村综合改革工作领导小组办公室工作职能中增加指导乡镇财政工作， 加挂“农村财务管理局” 的牌子，副厅级建制，负责对全省乡镇财政所的管理和指导。 在市、县两级农村综合改革领导小组办公室加挂“农村财务管理局”的牌子，分别为县 级和科级建制，统管乡镇财政所的机构设置和人员编制，并对其人、财、物进行管理。 （四）加大基础设施投入力度 建议各级财政要加大对乡镇财政建设的投入力度，重点解决乡镇财政所硬件和软 件建设。硬件建设包括办公用房、交通工具、办公设备等，为乡镇财政干部创造必要 的工作环境，促进基层财政所规范化建设。应由县区财政部门统一组织，按照统一规 划、统一标准进行设计和建设。软件建设主要是加强乡镇财政人员培训，加快推进区 （县）、乡“金财工程” 建设，尽快将信息化管理技术应用到乡镇财政监管中，建立县 乡一体化的乡镇财政监督管理体系，使乡镇财政能够适应财政管理科学化精细化的新 要求，更好地为农村经济社会发展服务。 （五）加强乡镇财政制度建设 制度是规范工作行为的准则，加强乡镇财政制度建设是乡镇财政工作有效运转的 重要保证。乡镇财政要在原有制度的基础上，根据工作发展需要，进一步健全各项管 理制度，完善岗位责任制、分工负责制、目标考评制和廉政勤政制度，做到工作人员 分工明确、责任到位、政务公开，不断提高办事效率和服务水平。制订奖励约束机制， 切实推行首问负责制和行政效能机制。认真研究新时期乡镇财政干部工作的奖励机制， 理顺各种管理关系，充分调动乡镇财政干部的积极性、主动性和创造性，努力创建一 支新型的财政干部队伍。 建议制定出台资金管理使用办法、会计人员工作制度、财务收支审批制度、备 用金管理制度、民主理财财务公开制度、财会联络工作制度、集体资产管理制度、村 级筹资筹劳管理制度、村集体经济组织会计制度、档案管理制度及相关工作准则、规 定等。 （六）落实乡镇财政经费保障 建议将乡镇财政经费纳入预算，全面落实乡镇财政工作经费。随着乡财政所工作 量的大幅增加，需要的办公经费开支也相应增长，如惠农政策业务培训、电脑等办公 设备更新、下乡所需的交通工具开支、印刷大量的农户补贴清册等等，这些都是乡镇 财政正常经费预算难以保证的。经费紧张问题直接影响工作效率与工作实效，应将乡 镇财政日常工作经费纳入预算管理，满足乡镇财政工作的经费需要，确保各项工作顺 利完成，加快乡镇财政标准化、规范化建设的步伐。 七、开展乡镇财政干部培训是提高乡镇财政干部素质、促进乡镇财政职能发挥的 必然途径 温家宝总理在 2010 年的政府工作报告中指出：“三农”问题是最为重要的民生问 题，关乎国民素质、经济发展，关乎社会稳定、国家富强，民族复兴，只有解决好 “三农”问题，中国社会主义才能在真正意义上进入小康社会。各级财政部门贯彻落实 中央精神，陆续出台多项支农惠农涉农政策措施，逐年大幅增加“三农”资金投入，全 力支持农村经济社会发展。随着涉农政策资金规模的不断加大，如何加强乡镇财政资 金监管，提高财政支农政策实施效果，确保财政支农政策落实到位，财政资金使用安 全高效，成为乡镇财政推进财政科学化精细化管理的重点。广大乡镇财政干部是财政 预算执行和政策落实的具体执行者，其业务的精疏、素质的高低、能力的强弱直接关 系到资金的安全、有效和政策落实。因此，要紧紧围绕财政中心工作，以财政业务为 重点，以全面提高乡镇财政干部能力素质为目标，有计划、有步骤、有针对行地开展 乡镇财政干部培训，提高乡镇财政科学化精细化管理水平，促进乡镇财政发挥应有的 职能，是形势所需，势在必行，也是其落实的必然途径。概而言之，就是要通过培训， 着力打造一支业务精、能力强、素质高的乡镇财政干部队伍。 （一）乡镇财政职能转型要求培训 转型期的乡镇财政职能主要包括以下四个方面：一是乡镇财政预算管理，含税收 收入、非税收入、上年结余资金等收入全部纳入预算管理，实施综合预算；二是涉农 补贴管理工作，充分利用乡镇财政贴近农村、直接服务农村的优势，大力推行“一卡 通”或“一折通 ”发放形式，为农民提供高效、便捷、优质的服务；三是参与专项资金管 理，对上级财政部门直接管理、未列入乡镇财政预算管理的专项资金，包括农林水专 项、农业综合开发、环境保护、土地开发整理、国际金融组织和外国政府贷款等实施 监督检查和跟踪问效；四是加强财政监督，健全乡村理财机制。以上转型期的乡镇财 政职能与传统财政职能发生了较大变化，财政资金在使用管理上如出现较多较大的问 题，不仅会造成资金损失，也会使财政惠农政策大打折扣，在社会上造成不良影响。 切实加强财政资金监管，确保财政资金使用效益，是乡镇财政干部的光荣使命，责无 旁贷。因此，迫切需要通过培训，进一步提升乡镇财政干部资金监管的观念和能力， 确保资金在本乡镇安全、规范、有效运行。 （二）乡镇财政干部现状要求培训 目前，山西省乡镇级财政所有 1283 个，乡镇财政干部 4500 人，占全省财政系 统干部职工数的 26.5%，这部分财政干部的文化程度低，业务素质差，年龄偏高，执 行政策能力不强，制约了财政职能的发挥。加强乡镇财政干部培训，是提高乡镇财政 干部责任意识、大局意识和综合能力的重要途径，是提高财政科学化、精细化管理水 平的重要保证，在推动乡镇财政事业的改革与发展中起着不可替代的作用。 （三）财政改革与发展的形势要求培训 近年来，财政改革方兴未艾，经济政策频出新招，可以说随着我国经济市场化进 程的不断加深和公共财政体系的逐步建立，经济工作面临的形势越来越复杂，而我国 成功运用财政工具调控宏观经济的手段也越来越娴熟。但是，改革也存在不到位现象， 特别是基层财政更为突出。所以，通过加强培训，使乡镇财政干部明确财政改革的方 向、思路和措施，确保和各级财政改革同步，使改革不断向纵深推进。 （四）落实财政支农惠农政策要求培训 近年来，中央高度重视“三农”工作，对“三农” 实行了“多予、少取、放活”的方针， 并重点在“多予” 上下功夫，出台了大量的支农惠农政策，投资领域从注重农业生产环 节为主转向农业生产、农民生产生活并重，惠农政策力度不断加大。现在，用于财政 支农政策 60 多项，而且有标准、有对象、有程序和有要求。如何把这些政策真正落 实到农民手中，把公共财政的阳光洒向农村千家万户，乡镇财政干部肩负着重要责任， 这就要求乡镇财政干部必须及时、全面和准确地熟悉、理解政府出台的一系列政策， 不断加强业务学习，提高政策水平和为民服务的能力，这是乡镇财政职责所在，也是 广大人民群众的热情期盼。 八、开展乡镇财政干部培训的实施规划 开展乡镇财政干部培训，是新形势下健全乡镇财政职能的重要手段，必须统筹兼 顾、精心规划。按照财政部关于全国财政系统贯彻落实 2010-2020 年干部教育培 训改革纲要的实施意见（财办【2011】6 号）文件精神，将乡镇财政干部培训作为 整个财政系统干部培训工作的重要组成部分来做。山西省财政厅按照部署，于 2010 年 8 月制定了 山西省 2010 - 2012 年乡镇财政干部培训规划，此规划是我省近 3 年做好乡镇财政干部培训工作的指导性文件，规划对我省开展乡镇财政干部培训的基 本原则、目标与任务、内容和方式、管理与实施、保障措施等都有了明确的描述，但 课题组认为，乡镇财政干部培训还应在以下几个方面做出更高更细的规划： （一）培训工作目标 要根据不同时期乡镇财政工作的特点，梳理工作的主线，撬动面上的工作。从我 省情况看，近年来主要是解决农村税费改革后乡镇财政工作业务和管理体系再造问题， 着力解决乡镇财政管理体制机制中存在的若干问题，特别是要重点解决基本保障能力 薄弱问题、资金监管不到位等问题。要用改革的办法解决乡镇财政面临的问题，强化 乡镇财政科学化、精细化管理体系，推进乡镇财政发挥应有的职能作用。 （二）培训工作目的 以强化新形势下的乡镇财政职能、提高乡镇财政干部业务素质和廉政自率性，增 强乡镇财政预算管理和资金监管能力为目的，开展大规模的乡镇财政干部培训。通过 培训，使乡镇财政干部具有全面、较高的业务水平，熟练掌握方方面面的业务，树立 高度的责任意识、大局意识，强化为民理财的宗旨观念，锤炼求真务实的作风，提高 为群众服务的工作方法和工作能力；提升乡镇财政干部的资金监管能力、依法理财能 力、廉洁理财能力；使乡镇财政预算管理和资金监管能力明显增强，财政职能得到有 效发挥。 （三）培训工作对象 实施大范围的乡镇财政干部培训，即以全省近 4500 名乡镇财政干部为主体，含 其他涉农财政工作人员：包括乡镇分管财政工作的领导和县、市（区）负责乡镇财政 管理的工作人员，把他们统一作为“乡镇财政干部”培训的对象。 （四）组织实施 财政部关于推进财政科学化精细化管理的指导意见（财办【2009】37 号） 提出：“充分发挥各级财政部门中华会计函授学校作用，大规模培训基层财政干部和 农村财会人员”，因此，开展乡镇财政干部培训将是中华会计函授学校新的职能，这 充分体现了财政部党组对函校四级办学网络资源的重视。课题组认为，在财政部预算 司的总体指导下，各级财政预算处（科）负责领导工作，利用中华会计函授学校遍布 全国的教学资源，按照“分级负责、总校领导、省市两级函校具体实施”的培训原则， 对乡镇财政干部实施培训，是切合实际的正确决策。而在多部门、多岗位、多层次的 培训体制下，实施乡镇财政干部培训，需要凝练各方智慧，协调各部门资源，形成共 识，聚成合力。切实做到认识明确、思想到位，周密组织、精心安排，按需施教、分 类培训，创新形式、确保质量。把培训工作的各个环节落到实处，促进培训成果转化 为实际工作成绩。 （五）培训周期 按照财政部“每三年将所有的乡镇财政干部轮训一次”的要求，课题组认为，第一 轮培训可以按照三年周期来完成，以后建立乡镇财政干部的长效培训机制，应该是每 年培训一次。由会计函授学校为所有列入同级培训对象的乡镇财政干部建立培训档案， 按照类似于目前会计人员继续教育的做法与农村财会人员财政支农政策培训相结合， 开展乡镇财政干部年度培训。因为当前财政改革方兴未艾，涉农、惠农政策出台频繁， 如以三年作为一个培训周期，将不能很好地满足乡镇财政干部知识更新的需要。 （六）监督考核 为确保乡镇财政干部培训质量，实现培训工作的精细化、科学化管理，必须强化 培训工作的监督考核工作。课题组认为，对乡镇财政干部培训，必须制定严格的监督 考核办法，即在培训前应对乡镇财政干部进行摸底，准确掌握乡镇财政干部的年龄结 构、学历构成，重点了解乡镇财政干部在当前历史背景下对知识的渴求；在培训中， 要详细了解乡镇财政干部培训的时间是否合理、内容是否实际、方法是否得当，并要 了解学员们对培训的要求和建议；在培训结束后，要对各市分校乡镇财政干部培训工 作进行督促检查，重点检查各市分校乡镇财政干部培训经费使用情况、培训工作进展 及完成情况和急需解决的问题。 （七）经费保障 中央、省、市、县四级财政负担，财政条件较好的地区，可以考虑由中央、省、 市负担，上级财政负担部分建议按照转移支付下达，以避免截留和挪用。考虑培训成 本部分，建议按照人均 1000 元安排培训经费。 九、开展乡镇财政干部培训的内容、方式、方法 乡镇财政干部培训规划制定后，要按照规划，稳步组织落实，同时必须明确以下 几个重要问题： （一）培训内容 1、财政改革和财政政策。涉及当前财政改革背景和主要内容，现行财政政策， 农村税费改革后的乡镇政府收入来源等。 2、会计制度、财务制度和资产管理制度。涉及总预算会计制度和行政事业单位 会计制度，现行国有资产管理制度等。 3、财政涉农补助政策及资金管理办法。了解涉农补助政策的出台背景、政策内 容、资金管理方式、补贴发放操作办法等，涉及种粮补贴、家电下乡补贴、农机补贴、 农村社会保障资金等。 4、乡镇财政资金监管工作有关制度、工作模式和方法。国家金库制度、财政专 户管理制度、财政违法行为处罚处分条例等。 5、廉政建设与职业道德。了解党和国家及财政系统廉政建设的有关规定，不断 提高思想觉悟和政治素质，培养吃苦耐劳、精益求精的财政工作作风，树立良好的乡 镇财政干部形象。学习近年来发生在财政系统的案例，进行警示教育。 6、其他内容。结合形势发展的需要和当地实际，开展诸如简单的计算机基础知 识、银行卡知识、税务知识、经济法等相关知识的培训，这是一块不封闭的培训内容。 （二）培训方式 考虑到基层财政干部的特殊性，建议以集中面授为主要培训方式，每年规定学时， 制定培训内容，强制集中培训，培训记录记入干部档案；远期采用远程教育形式，由 中华会计函授学校总校在远程教育网上安排培训资源和内容，市级函校负责组织培训 和考评等具体工作；条件允许时，组织贫困地区和经济发达地区的乡镇财政干部相互 到所在地区考察学习，交流管理和理财经验，作为培训工作的延伸。 （三）培训教材 根据上述对乡镇财政干部的培训内容定位，可开设财政会计学、涉农惠农 政策汇编、财政干部职业道德等三门课程。教材的编写难度建议按照通俗易懂 的原则，深浅程度以职业中学教材为蓝本编写。 教材编写组织工作，建议由总校组织专家、教授和财政机关从事乡镇财政管理和 研究的同志来承担。每门课程教材的编写，应首先解决教学大纲的问题。教学大纲同 样按照通俗易懂的原则，以职业中学水平为基础确定。 （四）培训师资 由于乡镇财政干部培训定位为财经职业中学水平，因此，培训师资可以从几个渠 道解决：一是省、市函校现有教师，他们具备较好的理论知识和丰富的授课经验；二 是各级财政机关中熟悉乡镇财政实务、具有一定授课经验的专业干部，他们具有长期 接触乡镇财政具体业务的实际工作经验，教学中能做到有的放失，针对