广东省城中村改造的现状与发展思路研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 广东省城中村改造的现状与发展思 路研究 摘要：在国土资源部与广东省合 作共建“节约集约用地试点示范省” 的背 景下，广东省积极探索、创新实践城中 村改造工作并初显成效。本文基于调研 分析，阐述了当前广东省城中村改造的 基本情况，初步归纳了现行多种旧村改 造模式，剖析了改造中存在问题的主要 原因，探索城市存量建设用地再开发的 方法、机制与政策，提出了对广东省城 中村改造的建议，推动城市土地开发实 现从“外延式 ”扩张向“内涵式”挖潜的转 变。 中国论文网 /4/view-12844422.htm 关键词：城中村改造；问题；原 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 因；发展思路 中图分类号：TU984 文献标志码： A 文章编号：1009-055X（2016）06- 0098-07 doi：10.19366/ki.1009- 055X.2016.06.017 城中村是指存在于城市建成区内， 仍实行农村集体所有制和农村经营体制 的农村社区，是我国城乡二元体制下城 市快速发展过程中的衍生物，与时代发 展不相匹配，城市管理较为困难，生活 环境质量较差。尽管城中村可以为大量 的外来流动人口提供廉价住房1，但也 长期存在环境脏乱差、公共配套设施匮 乏、市政管线工程薄弱、村内道路未按 城市标准进行建设、交通极为混乱等一 系列经济、社会和环境问题，严重制约 着土地资源的节约集约利用，阻碍了城 市现代化进程和可持续发展。因此，城 中村改造是现阶段城市发展必须面对和 解决的重要问题。 一、广东省城中村改造中存在问 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 题及主要原因分析 由于多种历史原因，城中村问题 在广东省相对突出，成为制约广东发展 的重要因素之一。20 世纪 90 年代末， 珠三角地区开始进行城中村改造。1997 年，深圳市提出了“ 以政府为主导，规 划全面、制度跟上” 的思路，出现了村 集体自主改造的渔民村模式、提高容积 率的鹿丹村模式和开发商主导的蔡屋围 模式；2000 年，珠海市计划用 35 年 的时间改造 26 个城中村， “政府决定、 政策推动、市场运作” ，通过 3 年内暂 停新出让土地等一系列强有力的政策和 行政手段，为城中村改造提供了充足的 市场空间，最大程度地让村民获利，改 造工作取得了显著成绩，初步实现了 “五大转变”，但仍有一些后续工作仍 待加强。2001 年，广州市按照“先行 试点、积极稳妥、逐步升温、不出乱子” 的原则，计划用 10 年的时间开展 139 个城中村的改造，但由于多种原因未能 如愿；之后提出“ 自然淘汰 ”的理念，尝 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 试通过时间和观念的逐步转变实现城市 的现代化，但由于这个进程过于缓慢难 以见效；之后又从 139 个城中村中选择 了 7 个急需改造的城中村先行试点2， 提出了“先改制、后改造 ”“政府宏观调 控和市场调节结合”“集体资产量化入股、 多渠道融资”“以村集体经济组织为主体， 一村一策”的原则和手段，但时至今日 仍未完成。 城中村改造是一项全新的探索， 并无较多成功先例可循，广东省城中村 改造尽管取得了一定成效，但在推进过 程中也不可避免地会出现一些问题，如 对于城中村等存量建设用地再开发利用 的规律、特征还不能完全把握，工作合 力还不够强，完成的改造面积占可改造 面积的比例还比较低，综合效益还不够 明显等问题。经过调研，笔者认为主要 原因包括以下几个方面。 （一）历史遗留问题复杂，拆迁 补偿期望过高 经过调研分析发现，村民对改善 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 居住条件的要求十分强烈迫切，普遍渴 望借助综合改造彻底改善整个地区的生 产、生活条件。但由于大部分村民文化 程度低且缺乏专业技能，工作和生活稳 定性差，就业和收入缺乏保障，特别是 随着近年来富裕程度的提高，部分村民 不愿放弃农村土地、房屋权益和农村集 体收入分配，想继续享有国家对农民在 房屋、计划生育等方面的优惠政策，转 为市民的愿望并不迫切，改造积极性较 低；同时由于城乡二元体制等历史原因， 社会保障未能得到落实，在教育、医疗、 养老、保障性住房、公共服务等方面难 以享受与城镇居民同等的待遇，部分村 民积怨甚多；另外，城中村改造牵涉到 拆除违章建筑、农宅买卖、家庭财产分 割等诸多利益纠纷，情况极为复杂，解 决难度较大。一些城中村缺少统一的改 造策略和思路，拆迁补偿标准混乱，盲 目开发建设，使村民形成了“早搬吃亏、 后搬受益”的错误观念；加之近年来我 国房价持续快速上涨，村民对拆迁补偿 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 期望值越来越高，这些因素都极大地制 约了改造工作的顺利进行。 （二）民主协商时有失效，拆迁 改造困难较大 在一些政府主导的城中村改造中， 是否实施改造、如何改造以及如何补偿 安置等问题主要取决于政府的意愿，村 民和村集体处于相对被动接受的状态， 政府与村民之间缺乏良好的沟通，容易 形成双方的对抗，使改造陷入困境；在 自主改造或社会力量参与城中村改造中， 采用民主协商方式对是否进行改造和改 造补偿安置标准表决时，又容易出现大 多数人同意，而少部分人反对的情况， 导致改造进度拖后，项目难以开展甚至 夭折，个别人甚至不顾大多数人的意愿 阻碍改造，钉子户现象时有发生，造成 了极为恶劣的社会影响。 （三）城乡规划调整频繁，控制 指标面临突破 城中村改造应尊重村民、村集体 等利益主体的意愿，同时也应遵从城市 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 整体规划的控制框架。但在现实中，这 种“自下而上 ”的价值取向和 “自上而下” 的规划控制体系之间往往发生摩擦，在 一定程度上影响了改造的进程。 在目前广东省开展的原地拆迁、 原址还建的改造案例中，大部分城中村 已经没有耕地，可利用的土地捉襟见肘， 加之民宅建筑量和建筑密度普遍较大， 为确保村民利益，必须需要留足安置用 地、村集体经济发展用地、道路基础设 施和公共服务设施配套用地，折旧导致 用于开发融资的用地规模十分有限，为 实现改造成本的平衡并获得相应的开发 利益，城中村用地的建设强度和容积率 明显高于周边地区，加大了城市交通、 市政和公共服务设施的压力，对城市整 体形象、环境均会产生一定程度的负面 影响，与城市规划的总体控制要求及指 标体系产生较大冲突，各方意见难以统 一，导致城乡规划反复调整，加之规划 调整程序复杂、周期较长，在一定程度 上可能会影响改造进度。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 （四）土地政策供给不足，创新 缺乏法律支撑 城中村改造属于 存量建设用地的再开发利用。1对比新 增建设用地，存量建设用地的再开发在 土地占用、开发、处置、收益等方面都 存在较大差别，但目前实行的土地管理 政策法规主要是适用于新增建设用地的 规范和管理。3由于历史原因，广东省 没有合法手续的城中村用地数量较多、 涉及面较广，若完全按照新增建设用地 的法规政策严格执行，在一定程度上可 能会降低村民和村集体参与改造的积极 性，导致改造工作难以顺利推进。4实 际工作中需要针对存量土地再开发的实 际情况，加强对现行的土地利用规划编 制实施、土地产权制度、土地公开市场 建设和交易程序等政策法规的深入研究。 （五）文化遗存遭受威胁，社会 转型尚未实现 城中村改造中往往注重物质空间 的重构，而忽略文化的保护和传承。广 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 东省城中村中常见的宗祠、古建筑、古 桥、古树等极富岭南特色和文化特征的 历史符号属于历代村民的记忆，但在改 造中往往由于不注意保护而面临破坏， 一大批文化遗存湮没在改造的尘土中。 改造过程中，在城中村传统的乡 土文明和邻里关系逐渐瓦解的同时，其 社会结构、社会组织、管理体制与方式 还远未实现与现代城市的接轨，村民向 市民的转化也未完全实现。调研中发现， 撤村建居的管理体制转变难，很多撤村 建居后仍保留农村社区形式，导致村居 混杂，职责不清；农民的社会行为方式 转变难，农民的文化素养、劳动技能、 法制观念、生活习惯等都与城市生活仍 有较大差距，要有相当长的时间才能融 入城市生活。 二、广东省城中村改造现状情况 与分析 2008 年底，国土资源部与广东省 合作共建节约集约用地试点示范省，广 东省人民政府于 2009 年 8 月 25 日颁布 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 了关于推进“ 三旧” 改造促进节约集约 用地的若干意见 （粤府200978 号， 以下简称若干意见 ）5，正式拉开 了广东省“三旧 ”“三旧改造”指对旧城镇、 旧厂房、旧村庄进行改造。改造的序幕， 城中村改造也纳入“ 三旧”改造的范畴。 6 经过 6 年多的探索实践，广东省 城中村改造遵循“ 全面探索、局部试点、 封闭运行、结果可控” 的原则，先后开 展了摸底调查、标图建库、编制专项规 划、制定操作规范、城市试点等工作， 截至 2015 年 6 月，全省共已纳入“三旧” 改造标图建库的旧村庄面积为 1679694.2 亩，其中珠三角地区 835539.2 亩，粤东地区 342139.1 亩，粤 西地区 248818 亩，粤北地区 253197.9 亩；如图 1 所示。至 2015 年 9 月，全 省共已完成改造的旧村庄面积为 52667 亩，完成率为 3.14%，其中珠三角地区 36386.6 亩，完成率为 4.35%，粤东地 区 6794.8 亩，完成率为 1.99%，粤西地 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 区 5737 亩，完成率为 2.31%，粤北地 区 3748.6 亩，完成率为 1.48%珠三角地 区包括广州市、深圳市、珠海市、佛山 市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、 肇庆市、顺德区；粤东地区包括汕头市、 汕尾市、潮州市、揭阳市；粤西地区包 括阳江市、湛江市、茂名市、云浮市； 粤北地区包括韶关市、河源市、梅州市、 清远市。 ，如图 2 所示。 总体而言，广东省城中村改造工 作已破冰启航，初显成效。在改善民生、 提高节约集约用地水平、带动投资和消 费增长、增强经济发展动力、创新政策 等方面进行了有益的探索，逐渐实现从 过去依赖新增土地向利用存量土地转变， 从低效粗放使用向高效精细挖潜转变， 取得了显著的成效，探索了新型城镇化 背景下土地制度改革的新路径，为全国 其他省市开展新型城镇化建设积累了宝 贵经验。 （一）摸清基本数据，明确改造 范围 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 广东省要求各地市在实施城中村 改造之前开展极为详细的调查工作，对 城中村中的各类房屋进行确权登记，把 计划改造的地块进行“ 标图建库 ”，并按 照“实事求是、定期调整、可增可减、 动态监管”的原则，完善动态调整机制， 允许各地每半年对辖区内的城中村改造 地块数据进行增减或修改，强化动态监 管，杜绝弄虚作假。 （二）改善民生环境，提升城乡 形象 通过对过去缺乏规划指导、治安 和消防隐患较多的城中村进行集中整治 与改造，初步改变了城中村“脏、乱、 差”、基础设施落后、建筑安全隐患较 多的状况，改善了原村民的生活居住环 境，推进了城市基础设施建设，完善了 公共服务功能，增加了城市绿地，提升 了城市形象。据统计，截至 2015 年 9 月，在已完成的包括城中村在内的“三 旧”改造项目中，建设城市基础设施和 公益事业项目 1149 个，涉及用地 3.34 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 万亩，新增公共绿地 8754.75 亩，修缮 传统人文历史建筑 775.97 万平方米。 事实证明，在科学合理的规划指 引下，通过城中村改造使村民实实在在 地分享改造成果，成功化解矛盾纠纷， 妥善处理历史遗留问题，消除社会不安 定因素，基本做到村民“ 住得起、住得 好、能就业、有保障” 。特别指出的是， 在补偿村、组集体经营的商业用房的基 础上，广东省还为村民预留了产业发展 用地，积极引导村民采取土地入股等方 式促进经济增收，确保城中村居民生活 质量得以提升。 （三）带动经济增长，增强用地 保障 广东省特别是珠三角地区经过 30 多年的改革开放和高速发展，局部地区 土地开发规模已接近资源环境承载能力 的极限，部分城市建设用地占比甚至超 过 50%。而随着经济社会的进一步持续 快速发展，用地需求仍呈高位增长态势， 现行以扩大增量为主的土地利用方式不 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 可持续，必须走盘活存量用地、内涵挖 潜的发展道路。7城中村改造为此提供 了现实的选择，并在实践中初显成效， 自 2008 年以来，盘活了部分低效存量 土地，通过包括城中村在内的“三旧” 改 造，腾挪和增加可利用土地面积占已完 成改造面积的 49.04%，节约用地约 11.06 万亩，有力推进了土地循环利用， 提升了节约集约用地水平，缓解了土地 资源供需矛盾。 （四）坚持政府引导，吸引多元 主体 广东省城中村改造坚持政府统一 组织和严格规范管理，通过政策与机制 创新，探索市场导向下多元主体的运作 模式，鼓励集体经济组织和社会资金参 与改造。根据各城中村不同的区位、类 型和经济条件，初步形成了“政府主导、 自我主导、开发商主导和半市场化”等 形式多样、各具特点的改造模式8，有 力调动了各方参与城中村改造工程的积 极性。具体如表 1 所示。 （五） -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 省部协同创新，破解政策瓶颈 由于受到一些现行法律、政策因 素的限制，城中村改造之前一直难以大 规模推动，当前的城中村改造需要打破 城乡土地的“ 二元” 困局，推动农村集体 土地由“资源 ”到“资产”的转化。 为此，在遵守“ 以人为本、执政 为民、保障民权” 的基础上，国土资源 部和广东省政府力图联合破解现有体制 瓶颈，共同探索存量建设用地再开发的 有效路径，初步制定了城中村改造的系 列政策。对比以往政策，广东省城中村 改造允许村民和村集体参与城中村改造， 并对改造用地采取协议出让方式补办供 地手续（政府收购储备后再次供地除外） ，一定程度上改善了过去由政府主导、 投入大、成本高、相关权利人利益缺少 保障的改造方式；对于村集体不愿意或 无力自行改造的农村集体建设用地，可 由政府依法征收后公开出让，出让纯收 益可按一定的比例，依照有关规定专项 用于支持村集体发展9；允许无合法手 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 续的存量建设用地按照用地发生时的土 地管理法律政策落实处理（处罚）后按 土地现状办理征收手续，降低村民完善 手续的成本，提高村民参与改造的积极 性；允许将改造范围周边的边角地、插 花地、夹心地一并纳入城中村改造范围， 不再按照现行政策办理有关报批手续， 科学引导区域的整体改造开发10；允 许村集体经济组织自愿将其所有的集体 建设用地经申请报省人民政府批准转为 国有建设用地，同时鼓励各地市就改造 项目审批程序、土地使用权收购价格、 补缴地价标准、土地出让收益分配和使 用管理等方面制定适应本地的配套政策， 化解现行征收程序复杂、审批时间长的 问题等。 这些政策的创新与突破得到了广 东省社会各界的普遍拥护和支持，有力 地保障了村民的权益，一定程度上调动 了他们参与改造的积极性，并取得了一 定的成效。 （六）开展先行试点，形成全国 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 示范 城中村改造是广东省与国土资源 部合作共建“ 节约集约用地试点示范省 ” 的重要工作内容之一。结合三旧改造工 作，广东省制定了城中村改造的总体要 求、工作目标和基本原则，奠定了城中 村改造的群众基础，建立了多方共赢的 利益机制，探索了市场导向下的多种运 作模式，鼓励社会资金参与城中村改造， 完善了平等协商机制，凝聚了改造的共 识和合力，成立了省、市、县（区）三 级领导小组等工作机构加强统筹引导， 建立了定期联席会议制度，强化了国土、 发改、规划、建设、财政、消防、环保 等有关部门的协同工作机制。1特别是 2015 年 2 月抓住政府职能转变和机构改 革机遇，广东省政府批准成立了全国首 家专门负责城市更新的政府机构广 州市城市更新局，这标志着广州市的城 市更新工作进入了常态化发展的阶段。 广东省为全国其他省市开展城中 村改造工作积累了宝贵的实践经验与政 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 策储备。2012 年 5 月，国土资源部和广 东省政府在广州市联合召开了全国“节 约集约用地政策创新座谈会”，系统总 结了包括城中村改造在内的部省节约集 约用地试点示范省的建设经验，国土资 源部发文向全国其他省市推广应用。 11 三、对广东省城中村改造的思考 和建议 城中村改造内容庞杂、工作艰巨、 极富挑战性，涉及社会发展、产业经济、 基础设施建设、环境保护等多个领域的 方方面面，是一项全面综合、创新务实 的系统性工作，须按照国家“十三五” 规 划所确定的“ 创新、协调、绿色、开放、 共享”理念，进一步切实推进。1 （一）坚定信心，稳步推进 城中村改造作为新型城镇化战略 下的持续性改造行动，可以缓解广东省 目前土地资源的供需矛盾，是保障城镇 发展用地的重要途径，是促进广东省从 “外延式”扩张发展向“内涵式”结构挖潜 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 转变的重要手段，是实现城乡可持续发 展的必由之路和内在要求，具有十分重 要的理论和实践意义。1 城中村改造必须进一步统一认识、 坚定信心。按照“ 规划引导、应保尽保， 以人为本、能改尽改” 的原则，大力推 动比较成熟的城中村改造项目，扩大城 中村改造的试点范围，通过试点积累经 验；坚持科学谋划，遵循市场经济规律， 针对各类城中村不同的区位、类型和特 点，找准改造时机；坚持依法办事，遵 循“规范、服务、统筹、高效” 的原则1， 加快城中村改造公共服务平台的建设， 实现信息公开和共享，强化动态跟踪和 监督反馈，持续开展操作程序、监督机 制和政策机制创新研究等一系列日常基 础性工作。 （二）科学规划，区域统筹 强化规划的科学引导和宏观管控 是城中村改造成功的重要条件。在城中 村改造规划的编制中应加强现状的调研 摸查，进一步完善规划编制的内容、深 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 度、成果形式等，在原有城中村改造规 划要求的基础上，增加利益平衡、责任 捆绑、风险评估等内容，出台规范的技 术指引。在改造范围上，考虑区域整体 格局，实施连片改造1；在产业提升上， 引入现代服务业等相对高端的产业，建 立项目信息库，促进产业与空间对接； 在用地布局上，保障必要的基础设施、 公共服务设施和生态用地等非经营性用 地；在确保城市环境良好、交通顺畅、 景观优美的前提下，根据具体情况适当 提高开发强度，增强改造的可行性。 （三）协调发展，和谐共赢 利益分配与协调是城中村改造成 功的关键。应充分协调村民、企业与公 共利益，坚持以人为本，妥善处理好政 府（城市） 、企业、村集体、个人四者 利益的再平衡，通过激活新的经济增长 点，向市场要价值，向空间要价值，向 品质要价值，