总结经验积极开拓努力做好农村劳动力开发就业工作

总结经验积极开拓努力做好农村劳动力开发就业工作农村劳动力开发 就业试点工作报告 林用三 1996年 10月 11日 由劳动部、农业部和国务院发展研究中心共同组织的农村劳动力开发就业试点工 作，从 1991年开始实施，至今已进行了 5年，在各级政府的领导下，经过同志们的 共同努力，取得了较好的效果。在八届四次人大会议批准的国民经济和社会发展 “九五”计划和 2010年远景目标纲要中，将城乡就业列为一项重要内容，并提出 了明确的工作目标。前不久，江泽民主席对解决农村剩余劳动力问题作了重要论述， 主要精神是：要引导和组织农村劳动力进行农业深度和广度开发，努力发展乡镇企业、 第三产业、小城镇建设，增加劳动积累型工程和农村基础设施建设，以实现农村富余 劳动力就地就近转移。同时，根据大中城市和沿海等地区发展的需要，有计划地组织 一部分农村劳动力异地就业，促进劳动力合理有序地流动。江主席强调指出，确保广 大工人、农民的利益，是我们党和国家一切政策和基本出发点和归宿，正确处理农业、 农村、农民问题，也是我国革命、建设和改革不断取得成功和胜利的一条基本经验。 我们这次会议，就是要认真总结和积极推广农村劳动力开发就业试点的成功经验， 深入研究在新形势下搞好这项工作的对策措施，将国家“九五”计划中提出的农村劳 动力转移与就业的任务落到实处。 下面，我代表“两部一中心”试点工作指导小组，对 5年来的工作和今后的打算 作简要的汇报。 一、试点工作的成效和基本经验 80年代以来，随着农村改革的不断深入，特别是家庭联产承包责任制的稳定和 完善，调动了广大农民的积极性，社会生产力得到了进一步解放。同时，农村剩余劳 动力也逐渐显现出来。乡镇企业的发展，为农村劳动力的就业开辟了新的途径，但仅 此还不足以吸纳农村剩余劳动力。近些年来出现的“民工潮”，突出地反映出农村就 业不充分的严重趋势。我们认为，农村劳动就业是我国现代化进程中一个重大问题， 必须采取正确的对策措施加以解决。为此，“两部一中心”决定加强合作，共同开展 农村劳动力开发就业试点，先在一些试验区和示范区进行探索，在试点的基础上，总 结经验，再有步骤地向全国推广，并为国家进行宏观决策和制定相关政策提供参考。 整个试点工作分为两个阶段：19911993 年为第一阶段，以县市级为主，在 50个地 区进行；19941996 年为第二阶段，试点扩展到省一级，在四川、广东省、湖北、甘 肃、安徽、江苏、山东、河北 8省进行，试点县市增加到 100多个。经过几年的努力， 总结出一批各具特色的成功经验，出台了一批适应改革需要的新政策；同时，在试点 过程中，从中央到地方、政府各有关部门之间，加强了合作，初步建立起协调配合的 工作机制，实践证明，采取试点和典型引路的方法来推动农村劳动力开发就业工作， 相当有效。 试点工作从一开始就得到了国务院领导的重视和支持，得到试点地区政府的积极 响应。从事试点工作的同志花费了很多的心血，做了大量工作，为开拓这项事业作出 了重要贡献，为农村劳动者办了许多实事和好事。在这里，我代表劳动部、农业部和 国务院发展研究中心，向试点单位的领导同志，向支持我们工作的各个部门，向具体 组织实施这项工作的同志们表示衷心的感谢。 5年来，各试点地区将农村劳动力开发就业工作列为当地政府的重要任务，采取 了一系列有力的措施，使试点工作取得明显成效，主要表现在四个方面： 一是扩大了农村就业门路，增加了就业岗位。各地试点中，注意因地制宜，利用 本地自然资源、地理条件和经济优势，充分调动农民自主就业的积极性，开辟了多种 就业途径。例如：通过开发荒山、荒滩、荒水、荒坡，调整种植业结构，发展农业多 种经营，扩大农业的就业容量；通过大力兴办乡镇企业，发展乡村工业和第三产业， 引导农村剩余劳动力就地向非农产业转移；通过建设和发展小城镇，更多吸纳劳动力； 通过实行劳动积累工制度，充分利用剩余劳动力；通过组织劳务输出，引导劳动力跨 地区流动，增加就业机会等等。一些地区在运用市场导向和政府引路开拓就业新门路 方面，做了积极探索。如江苏大丰制定优惠政策，组织农民开发滩涂；湖北孝感市发 展各类市场和民办中介组织，引导农民在流通领域实现就业；浙江龙港镇吸引农民集 资建设小城镇，鼓励农民进城兴办小企业。 随着试点的深入，不少地区已将农村就业与经济发展紧密结合起来，进行整体规 划，制定配套政策，以实施“项目”“工程”等方式打总体战，使农村劳动力开发就 业取得规模效益。如湖北京山县在组织农民开发荒山的基础上，提出了“以建设生态 农业为轴心，大力开发山水资源，积极发展第二、三产业，全面发展县域经济，多层 次、多渠道、多形式引导农村剩余劳动力就地转移”的方针，将全县划分为四类地区， 分别确定产业发展和劳动力开发的重点，第一、二、三产业齐心并进，农村就业取得 明显成效。江苏淮安市一方面制定优惠政策，把“劳务输出”作为农村劳动力开发就 业的“前期工程”；另一方面狠抓就地转移，大力发展种植专业户、养殖专业户、专 业村和乡镇规模生产基地，鼓励和培植农民经纪人和民间销售组织，推动农村商品生 产，使全县大部分剩余劳动力得到消化。山东章丘市按照“以小城镇建设带动第二、 三产业为重点，以农业深层开发为基础，多渠道、多形式转移农村剩余劳动力”的总 体思路，4 年来从农业转移出 12万劳动力，非农产业就业比重上升 20%。 在省级试点中，各地结合本省特点，注意研究新政策、新办法，并抓了一批重点 县市，通过典型引路，促进了全省农村就业的发展，如甘肃省围绕贫困地区开发就业 的 8条渠道，先后出台了发展乡镇企业、劳务输出、移民开发、以工代赈等一系列政 策措施；江苏省根据苏南、苏北、苏中不同特点，总结了 15个试点县、市经验，在 全省推广，四川省建立劳务积累工制度，大搞农田水利基本建设，5 年实现劳动积累 41亿个工日，相当于每年为 300万劳动力创造就业岗位，经过努力，8 个试点省在扩 大农村就业方面都取得了明显成效。 二是提高了农村劳动者的素质和能力。各地在试点工作中，都将开展职业技能培 训作为促进农村就业的重要措施。通过开展农业实用技术培训、非农业产业职业培训 和劳务输出培训，并与就业紧密结合，提高劳动者就业能力，受到农民的普遍欢迎。 不少劳务输出地区“借地育才”，鼓励外出打工者学技术、学管理，回来建设家乡。 很多地区注意发挥“能人”在创造就业岗位和传播技术中的带头作用，为他们施展才 能创造条件，带动农村劳动者整体素质的提高。这些做法在农村很有成效，值得大力 推广。 进行整体规划，建立县、乡、村三级培训网络推动农村培训，是试点的一项重要 内容。如江苏省把农村劳动力培训纳入城乡职业培训规划，每年层层分解落实任务目 标，年终进行考核。山东省青州市面向农村劳动者开展多层次培训，市就业训练中心、 乡镇劳动服务站培训基地和农村夜校形成三级培训网络，两年来累计培训农村劳动力 8万人次，其中有 2000多人输往国外。湖北鄂州市杜山乡建成有线电视台和培训面 授教室，两年来共有 8000多人参加电视培训讲座，培训面授 900多人，受培训的农 民搞养殖、搞种植，成功率高，收入也有大幅度提高。 三是促进了劳动力合理有序流动。江苏、广东、山东 3个沿海省将建立统一的劳 动力市场，促进省内城乡劳动力的合理流动作为试点的内容，制定相应的政策，鼓励 本省贫困地区向发达地区定向输送劳动力。江苏省组织苏南、苏北 13县市对口劳务 交流，3 年交流 250万人次；山东省实施东西部就业扶贫，组织西部 50万农村劳动 力到东部就业，广东省发达城市与贫困地区开展对口劳务扶贫，每年接收贫困地区劳 动力达 15万人次。通过这种有组织的劳务交流，带动了贫困地区经济发展，增加了 贫困地区的收入。 与此同时，各试点省在跨省流动劳动力的管理服务方面也进行了有益的探索。广 东省与四川等劳动力输出省区合作，成立了 9省区劳务协作组织，建立了华南劳动力 市场信息网，共同开展劳务输出输入管理服务；同时加强劳动力市场管理和劳动监察， 春运期间相互配合，做好民工的组织疏导工作。四川、湖北、甘肃、安徽、河北等省 在试点中都把发展有组织的劳务输出作为促进就业的重要措施，大力加强劳动服务站 的建设，开展各项服务。通过上述工作，促进了农村劳动力跨地区合理有序流动。 四是为城乡就业工作提供了经验。农村劳动力开发就业，是城乡劳动就业工作的 重要组成部分，试点工作的成功经验，对全国城乡就业具有重要意义。其中一些改革 创新的做法，对就业体制改革提供了有益的启示。试点中逐步形成的促进农村劳动力 开发就业的指导思想和主要对策，已列入“九五”计划和 2010年远景目标纲要，在 国家相关政策中也有所体现，为完善就业立法和制定宏观政策提供了重要依据。近两 年来，由国务院统一部署的春运期间组织民工有序流动工作，正是运用了试点的成功 经验，取得较好效果。试点地区劳动力市场和城乡就业服务网络的发展，为劳动就业 的社会化服务和规范化管理创造了条件，为促进城乡经济协调发展起到了积极作用。 可以看出，农村就业与城镇就业是联系在一起的，应该统筹兼顾、合理安排。 总结试点工作，有以下一些体会： 第一，必须提高对农村劳动力开发就业的认识。试点地区的实践表明，推动农村 劳动力开发就业的关键是政府领导和有关部门对农村就业的重视和支持，搞好宣传工 作与组织工作是十分重要的，既要明确意义，又要明确责任。认识提高了，工作的自 觉性和主动性就有了，就能够将其纳入重要议事日程，认真组织试点，就能够在工作 中做到不等不靠，克服困难，积极探索，大胆创新，争取实效。这一点是我们在进一 步扩展试点工作时，首先要重视的问题。 第二，必须将农村劳动力资源的开发利用同经济发展紧密结合。试点地区的实践 表明，农村劳动力开发就业和剩余劳动力的转移，必须因地制宜，与各地经济开发的 重点统筹考虑，与经济发展的生长点有机结合。要顺应经济结构调整的客观要求，通 过搞活经济、发展生产来增加就业机会；同时，要通过开发利用劳动力资源，充分发 挥其对资金与物质资源的替代作用，来推动经济的发展。 第三，必须充分调动农民自主就业和创业的积极性。农民是农村就业的主体，要 尊重他们的自主就业的权利，鼓励他们的积极性和创造精神。试点工作之所以能够取 得实效，就是因为制定的政策顺应民心，建立的制度符合民情，为农村劳动者提高素 质和自主就业创造条件，为他们的合法权益提供保障。这些都有利于引导和激发劳动 者开发就业的主观能动性，有利于农村就业的开拓和扩展。今后，我们要在工作中坚 持这一方向。 第四，必须在运用市场机制的同时，加强宏观指导，搞好服务管理。农村劳动者 就业在市场中进行，必须遵循市场的客观规律。试点实践表明，开辟就业新领域，实 现劳动力资源的合理配置，必须突破计划体制下形成的城乡分割的局面，实行城乡统 筹协调，建立开放、竞争的就业机制，采取灵活多样的就业形式。同时，要加强宏观 调控和政策引导，在具体工作中要强化服务意识，提高服务质量，进行规范管理，保 证劳动力市场健康运行，为实现农村劳动力的合理转移和有序流动创造条件。下一步 在全国范围扩展试点，更要注意这一点。 我们在充分肯定成绩的同时，也要看到试点工作中存在的问题，如各地进展还不 平衡，有些工作没有按确定的计划落实到位，组织指导上也还存在不足等。这些问题 要在下一步工作中予以重视并加以解决。 二、认清形势，明确农村劳动力开发就业的任务 我国是世界上人口最多的国家，70%以上的人口在农村。由于农村人口基数大、 增长快，在土地不断减少、农业集约化程度不断提高的情况下，劳动力的剩余量还会 加大，而就业的岗位却相对不足。因此，农村剩余劳动力的就业问题在当前乃至今后 相当长的时期内仍会十分突出。 首先，劳动力供大于求的矛盾相当尖锐。“九五”时期，从供给方面看，农村新 增劳动力和剩余劳动力总量将超过 2.1亿人；从需求看，农业深度广度开发、农村非 农产业发展（特别是乡镇企业）和向城镇转移预计可提供就业岗位近 7000万个。如 果不采取有效措施，到 2000年末，农村剩余劳动力总量将保持甚至超过目前规模， 有可能达到 1.4亿人以上。 其次，目前解决农村就业的环境不容乐观。从农业生产看，由于耕地面积逐年减 少、人地矛盾紧张、资金不足、农业成本上扬等制约因素，影响了农民对农业增加投 入的积极性。投入减少，必将影响农业的发展，使农村的剩余劳动力越来越多。从乡 镇企业看，近些年就业弹性有所下降，一方面的原因是为了适应市场竞争的需要，有 机构成提高，技术含量加大；另一方面是由于布局过于分散、行业结构趋同、市场信 息不灵、管理模式落后，以及政策扶持力度不够，使乡镇企业的自身发展遇到新的必 须解决的问题。因此在一段时间之内，扩大吸纳就业能力是有困难的。从城镇的吸纳 能力看，由于城镇有大批下岗职工，再加上基础设施严重不足，吃、住、行困难，指 望城市大量吸纳农村劳动力就业也是不现实的。 第三，农村就业问题的解决还需要做更多的工作。例如，必须扩大宣传，提高人 们对农村劳动力开发就业的认识，争取全社会的支持；必须深入调查研究，总结推广 先进经验，采取积极的政策和有力措施，促进农村劳动力开发就业工作扎实开展；必 须加快城镇劳动力市场的建设，加强对农村劳动力开发就业的服务；必须开拓更多的 就业门路，增加就业岗位；必须加强理论研究，探索规律，使就业工作建立在科学的 基础之上。 同志们，为亿万农村劳动者创造就业机会，积极引导农业剩余劳动力向非农产业 稳步转移，是关系到我国社会经济发展和人民生活水平提高的重大问题，是 90年代 乃至更长时期内一项紧迫而艰巨的任务。在国民经济与社会发展“九五”计划中，明 确提出了 5年实现向非农产业转移 4000万农业劳动力的目标，并要求从积极拓宽就 业的渠道，统筹规划城乡就业，建立劳动力市场，促进劳动力合理有序流动等方面做 好工作。这是深化改革、保持稳定、促进发展和实现“两个根本性转变”的客观要求。 为此，要进一步明确指导思想，把充分开发和合理利用劳动力资源作为农村劳动 力开发就业的基本目标。劳动力是一个重要的生产要素，通过开发劳动力资源将人口 压力转化为创造社会财富的动力，通过农村劳动力资源来促进经济发展，是符合我国 基本国情的重要选择。实践证明，搞好农村劳动力开发就业，可以有效地发挥劳动力 对资金和物质资源的替代作用，推动生产力发展。因此，我们搞这项工作，就是要把 劳动力的开发利用作为农村经济发展的新的增长点，推动经济发展与扩大就业相互促 进，同步增长。 要确定正确的方针和工作重点，坚持多渠道、全方位开发就业，引导大部分农村 剩余劳动力通过农业深度广度开发、多种经营、发展乡镇企业和第三产业、建设小城 镇等途径就地就近实现转移。同时，加强对农村劳动力进城和跨地区就业的引导、管 理、协调和服务，把农村劳动力流动就业导入规范的市场轨道，实现有序化。 在工作中，要坚持城乡统筹，使城乡就业规划、政策相协调，城乡就业服务相衔 接。要坚持标本兼治，既要采取及时有效的措施疏导“民工潮”，又要从政策和制度 上入手，解决增加就业岗位和健全劳动力市场的问题。要坚持从实际出发，注重实效， 运用典型示范引路和先试点、后推广的方法，扎扎实实做好工作，促进农村劳动力开 发就业。 三、推广经验，扩展试点，将农村劳动力开发就业工作推向新阶段 今后一个时期，为落实国家“九五”规划中对农村就业提出的要求，我们要结合 农村改革和发展做好两件事：一是要大力推广试点地区的成功经验和行之有效的做法， 要结合实际，认真做好传播、交流工作，使这些经验在更大范围推开，发挥典型引路， 促进全国农村劳动力开发就业工作。二是深化和扩展试点工作，已进行试点的省要扩 大试点范围，并继续积极探索，解决一些深层次的矛盾，实现新的突破。其他省、自 治区、直辖市都应选择有条件的县市开展试点，先行一步，创造经验，使农村劳动力 开发就业取得新的进展。具体操作中，要将上述两个方面有机结合起来，重点抓好以 下六项工作。 （一） 加强领导，制定规划，落实责任，积极开展农村劳动力开发就业工作 各地要学习和借鉴试点地区加强领导的做法，一方面，提请各级政府充分认识农 村就业的严峻形势和做好就业工作对社会稳定与经济发展的重要作用，真正把促进农 村劳动力开发就业工作纳入政府重要议事日程，制定与当地资源状况和经济发展水平 相适应的农村劳动力开发就业规划，切实加强对这项工作的领导。另一方面，要加强 政府职能部门之间的沟通和协作，明确分工，落实责任，形成在统一的方针政策指导 下协调配合的工作机制。劳动部门和农业部门要根据各自的职责分工主动开展工作， 搞好规划、组织、管理和服务，还要主动争取计划、财政、建设、公安、工商等部门 的大力支持和配合，共同做好农村劳动力开发就业工作。 （二） 努力拓宽就业门路，开辟就业领域，引导农村劳动力全方位开发就业。 做好农村就业的关键是增加就业机会，要充分运用试点地区创造的丰富经验，在 这方面下功夫。一方面，要稳定和扩展现有的就业门路和渠道。要切实加强农业，增 加对农业的投入，扩大劳动积累，积极推进农业产业化经营，提高农业劳动者的收入， 使他们安心务农；鼓励发展专业户、专业村和庭院经济，扩大农业的多种经营，深化 乡镇企业改革，加强企业内部管理，指导合理布局，增强政策扶持，减轻企业负担， 进一步激发乡镇企业的活力，增强对劳动力的吸纳能力。另一方面，要结合各地实际， 着力进行就业途径的开拓。要引导农业剩余劳动力向“四荒”进军，开发闲置的自然 资源；发展园艺农业、观赏农业和养殖业；扶持发展各种农民自主就业的经济组织形 式；加速小城镇建设，结合县城和商品集散市场选点，搞好规划，增强小城镇对农民 的吸引力。有条件的地区，还可以学习试点地区打总体战的经验，结合当地经济发展 规划和支柱产业的建立，引导劳动力多渠道、多层次、全方位开发就业，促进经济和 就业同步发展。 （三） 制定和完善相关政策，调动和保护农村劳动者自主就业的积极性 农村就业的路子有了，还需要通过政策引导，调动劳动者自主就业和创业的积极 性。应学习和借鉴 试点地区成功的经验，在制定和实施有利于经济发展和有利于扩 大就业的政策上下功夫。既要研究制定促进农业深度广度开发、发展农村社会化服务 体系、推动乡镇企业的发展、扩大劳务输出、加快小城镇建设等有关政策，还要研究 制定与上述政策相关联的劳动和其他方面的政策。例如，与农业深度广度开发相联系 的劳动积累政策，与乡镇企业发展相联系的集体资产管理和劳动用工管理政策，与小 城镇建设相联系的就业、户籍管理和工商管理政策，与扶贫、东西部经济协作相关联 的劳动力流动政策，以合理配置劳动力资源，规范管理与服务行为、提高劳动者合法 权益为重要内容的劳动力市场政策和符合农村实际情况的社会保障政策，以提高劳动 者素质和能力为目的的培训和职业技能开发政策等。在这方面，要充分发挥各级研究 部门的作用，开展政策研究，为制定政策提供依据。要注意分析和解决政策执行中的 难点和重点，通过政策的贯彻执行，推动农村劳动力开发就业工作取得实效。 （四） 加快劳动力市场建设，促进农村劳动力合理有序流动 培育和发展劳动力市场，实现农村劳动力合理有序流动，是当前农村劳动力开发 就业工作的一个重要方面。试点中各地在培育城乡协调的劳动力市场方面做了大量探 索性工作。“九五”时期，要加快建设统一的劳动力市场，促进农村劳动力合理有序 流动。在有条件的地区，应根据实际情况，争取先在县、市范围内打破城乡界限，建 立起平等竞争和双向选择的就业机制。大力发展多元化、多层次的职业介绍机构，面 向城乡劳动者开展就业登记、信息咨询、职业介绍、职业指导、就业培训、劳动合同 鉴证等项服务，为农村劳动者择业提供帮助。要做好农村劳动力跨地区流动就业的管 理服务工作，既要发挥政府部门的作用，也要发挥各种民办组织的作用，提高劳动力 流动的组织化程度。要健全规章制度，加强法制建设，规范劳动力市场管理，打击坑 害劳动者的非法中介活动，切实贯彻劳动法，对流动就业劳动者的各项合法权益 给以保障。要规范管理行为，坚决反对只收费而疏于管理的倾向，树立为劳动者服务 的思想，将管理与服务相结合。寓管理于服务之中，真正为劳动者流动就业提供可靠 保障。 （五） 抓好农村职业培训，发挥“能人”作用，提高农村劳动力整体素质和就 业能力 农村劳动者，无论是从事农业生产，搞深度广度开发，还是从农业转移到工业和 第三产业，都需要尽快提高素质和能力。要推广试点地区的成功经验，建立职业培训 与促进开发就业的