2010-9论政协专门委员会议事制度改革与完善

论政协专门委员会议事制度改革与完善 潘小登 政协专门委员会是根据政协章程和工作需要而设立由政协常务 委员会和主席会议领导下的工作机构，它的议事制度自建立以来与 政协的主要工作任务要求基本相适应，对推动和规范政协履行职能 的基础性工作发挥了重要作用。要适应新时期、新形势、新任务的 要求，必须重新认识专门委员会议事制度的特点，正视专门委员会 议事制度的不足，应当深入改革与完善政协专门委员会议事制度。 一、政协专门委员会议事制度的特点 政协专门委员会议事制度伴随着专门委员会的发展和政协“两 化”建设与“三化”建设1的进程，经历了一个前期波浪发展、 “文革”期间遭受破坏、新时期再发展和深化的过程，形成了自身 的三大特点： （一）政协专门委员会议事制度发展呈“波浪式” 首先从政协专门委员会成立以来变化的数字和政协履行职能的 “两化”建设（最初指经常化、制度化建设，后为规范化、制度化 建设）演变过程看，专门委员会议事制度发展的这一特点尤为突出。 追溯专门委员会的前身，开始是 8 个工作组成立于全国政协第一届 常务委员会第一次会议上，后来高发至 15 个。专门委员会在后相继 成立，第二届、第三届、第六届政协都是成立了 2 个专门委员会， 2 第七届政协在原有工作组和专门委员会的基础上升高设置了 14 个专 门委员会，第八届政协而将专门委员会从 14 个高位往下调低为 8 个； 第九届政协专门委员会变 8 为 9；第十届政协也设立 9 个专门委员 会，分别为：提案委员会、人口资源环境委员会、经济委员会、教 科文卫体委员会、民族和宗教委员会、社会和法制委员会、台港澳 侨委员会、外事委员会、文史和学习委员会。2在此时间段内，全 国政协先后制定通过了中国人民政治协商会议组织法和第一部 政协章程以及常委会工作规则、专门委员会组织通则、委员视察简 则等一系列工作制度，虽然发展有过低潮，而更多的是高潮。特别 是 1982 年在邓小平亲自主持和领导下制定了第三部政协章程，1995 年 1 月中共中央发出转发政协全国委员会关于政治协商、民主监 督、参政议政的规定的通知和全国政协这一规定的颁布实施之后， 全国政协又陆续修订了常务委员会工作规则、专门委员会通则等规 章制度；各级地方党委、政府、政协也陆续制定和进一步修订了有 关工作制度，使政协专门委员会的议事制度发展几度出现质的飞跃。 其次从“文革”十年间的政协工作被迫停顿和停止活动情况看， 政协专门委员会的议事制度遭受破坏，直跌至最低谷，停止了发展。 再次从政协履行职能的“三化”建设（指目前制度化、规范化、 程序化建设）进程看，政协“三化”建设于 2002 年 11 月开始走向 轨道，促使政协专门委员会议事制度发展呈现良好局面。全国政协 3 十届二次会议在 2004 年 3 月对政协章程进行了全面修订，紧接着又 制定和修订了一系列与政协章程相配套的规章制度，如中国人民 政治协商会议全国委员会专门委员会通则、中国人民政治协商 会议全国委员会提案工作条例、中国人民政治协商会议全国委 员会视察工作条例等。其中在全国和地方政协逐步制定和修订的 专门委员会通则和各专门委员会工作简则中，明确规定了专门 委员会的职责任务，规范了专门委员会议事规则和具体工作程序。 （二）政协专门委员会议事制度条款为“集散型” 由于政协专门委员会既不同于国家的权力机关的工作委员会， 不同于行政机关的职能部门，也不同于司法部门与其他政治组织和 社会团体，所以它按照政协章程和其他有关规定的原则和工作程序 进行民主协商、参政议政；专门委员会的委员不论来自什么界别， 法律的地位都平等，对于国家与地方大政方针和重要事务在决策之 前进行充分讨论协商，各种主张都可以发表、所有政见都允许表达， 任何一方都不能把自己的意见强加于人，从不同的层次和不同的角 度提出有见地、有份量的意见与建议；但这些意见、建议均不具有 法律的约束力和强制性。政协专门委员会坚持将民主协商作为基本 议事原则，但是进行议事的制度条款都未以“规则”形式体现，都 是散见于有关意见、协商规程、政协章程、通则及各专门委员会的 工作制度之中。 如中共中央关于加强人民政协工作的意见在关于“人民政 协民主监督的主要形式”中规定“各专门委员会提出建议或有关报 4 告”。中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则规定， 专门委员会的主要任务是“学习、宣传国家的方针政策，积极反映 社情民意；就国家的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中 的重要问题、人民群众普遍关心的问题，选择其中具有综合性、全 局性、前瞻性的课题，深入开展调查研究，提出意见、建议和提案” 。 又如中共广州市委政治协商规程（试行）（中共广州市委 办公厅 2009 年 9 月 3 日印发）规定，“市政协专门委员会会议，不 定期举行。协商讨论市委、市人大常委会、市政府职能部门提出的 须市政协专门委员会协商的议题，或协商讨论市政协专门委员会拟 提请市委、市政府职能部门协商的议题。” 再如中国人民政治协商会议广州市萝岗区委员会专门委员会 通则第十一条规定“专门委员会的各项活动应广泛联系各界人士， 发扬社会主义民主，注重调查研究，进行充分协商。对需要作决定 的事项，按照民主集中制原则办理。” （三）政协专门委员会议事制度分类属“界别化” 所谓政协的界别，是指适应政协工作要求而设置的协商议政、 开展活动的基本单位，是由我国经济社会结构和统一战线内部结构 所决定的政协委员的一种类别划分。3由于政协的参加单位不仅有 中国共产党、八个民主党派和无党派人士、工会、共青团、妇联、 青联、工商联、科协、台联、侨联等八个主要人民团体，还有我国 56 个民族和五大宗教团体的代表人物、港澳特邀人士和台湾同胞， 5 以及其他各个界别的代表人士。所以政协的界别不仅是政协区别于 其他政治组织的显著特征，而且是政协履行职能的有效途径和重要 载体。政协一般是将一个党派、一个团体或同一个领域委员设置为 一个界别，这也就决定了每一个政协专门委员会，一般都是由具有 相似身份和职业特征、联系和代表着某些特定群体的政协委员组成。 政协专门委员会为此设置了界别小组，如城建委设立城建交通组、 人口资源组、经济委设立工业组、农业组、商贸服务组等等，这些 政协专门委员会的委员都是以界别代表的身份参与议事活动，界别 意识较强、界别内容丰富，而每一个政协专门委员会的具体议事制 度，也就是在各自的工作制度中关于开展协商议政活动的主要条款 规定之中。由此对政协专门委员会议事制度进行类别划分就自然突 显出政协的界别特色。 二、政协专门委员会议事制度的不足 （一）议事制度表见欠缺统一性 政协专门委员会的议事制度如前所述，是从有关意见、协商规 程、政协章程、通则及各专门委员会工作制度中集散而成，这既不 同于党委的议事规则和政府的议事规则，也不同于人大的议事规则， 相比较而言政协专门委员会议事制度是不存在统一性，不否认实际 上是没有表见统一的议事规则。政协专门委员会议的操作规程不像 人大专门的“代表大会议事规则”、“常务委员会议事规则”、 “主任会议议事规则”等规范各个具体环节，因而可以说在政协专 6 门委员会的“集散型”议事制度中很难找到具有统一性的总则与议 事原则、议事范围等主要规范条款。 （二）议事制度较易产生随意性 由于政协专门委员会的议事制度不是专门的议事规则形式规范， 没有具体的操作规程，就各专门委员会议事的启动程序来说也没有 很确切的明文规定，具体每次议事的启动程序又各有不同，每一次 议事会议的具体程序亦会有差异；对于党委、人大常委会、政府职 能部门提出的须政协专门委员会协商的议题不同，也会在举行议事 会议的时间、表决事项操作等方面会有区别，甚至在协商讨论政协 专门委员会拟提请党委、政府职能部门协商的议题时，也会因议事 提起主体的层次不一样而出现差别，因而不可否认上述这些方面是 随意性易于产生的因素。 （三）议事制度仍少一点程序性 虽然政协专门委员会议事不是临时的、可有可无的，而是相对 固定的。但由于目前政协专门委员会议事制度在程序方面缺乏十分 明确的规定，所谓的议事操作规程在实际操作中出现较大的弹性空 间，具体每一个专门委员会的议事程序又未进行细化，对如何进行 议事也就没有规范，可以说既没有建立完善定期议事的启动程序制 度，也没有建立议事过程的监督程序机制，更没有形成议事结果报 告程序化，让人浏览专门委员会议事制度，直觉就会感到专门委员 会议事在程序方面仍然缺少了一点点。 三、关于政协专门委员会议事制度改革与完善的思考 7 （一）制定体现政协总体要求的专门委员会议事规则及实施细 则 为了实现政协专门委员会议事的制度化、规范化、程序化，保 障政协专门委员会议事的民主化、科学化和议决事项的贯彻落实， 必须专门制定“政协专门委员会议事规则”，内容不仅要包括统一 的总则、例会的规制、议题的提出、以及协商讨论规定等，还应有 议事的总体原则（如坚持解放思想、坚持实事求是、坚持围绕中心 和服务大局、少数服从多数、集体领导与个人分工负责相结合）、 议事的基本范围（如传达学习上级方针政策、有关指示、需要议决 的事项）、议事的主要程序及议事结果报告程序化规定等统一的基 本规范条款。 政协各专门委员会要根据统一的“议事规则”，结合自身的工 作任务等实际，分别订出具体实施细则。如对于专门委员会议事实 行例会制，分别规定一般每二个月或三个月召开一次，必要时可以 延期或临时召开；如专门委员会召开议事会议由专门委员会主任主 持，专门委员会主任因故不能参加会议时，可以委托专门委员会副 主任召集并主持等；如关于专门委员会的界别小组开展调查研究、 视察考察活动等规范机制。 （二）规范政协专门委员会议事方面保证质量的内部程序 为了保证政协专门委员会议事的质量，可从下列内部程序进行 规范：1规范专门委员会议事提起主体的层次。议事提起主体第一 层次是党委、人大常委会、政府职能部门；第二层次是政协常务委 8 员会；第三层次是政协正、副主席；第四层次是专门委员会主任； 第五层次为专门委员会的界别小组。2规范议事会议召开的启动程 序。实行专门委员会议事计划制，严格议事会议的审批手续。各专 门委员会议事前应将拟召开的议事会议计划书送交专业委员会主任 同意，并报请主管的政协副主席审批。未列入计划的议事会议原则 上不得另行召开。如确因特别情况需临时召开，应书面报请主管的 政协副主席审批决定。3规范议事会议的通知期限。专门委员会确 定“议事会议的议题”和“召开的时间”之后，应在会前三天通知 专门委员会的委员，并将会议有关材料发给委员先行审阅和做好参 会前的准备。4规范议事会议的缺席请假制度。专门委员会的委员 要保证按时出席会议，没有特殊情况不能缺席议事会议，因故确实 不能出席会议的，应提前用书面向专门委员会主任请假。5规范议 事会议的记录与纪要制作。专门委员会议事会议应指定专人负责记 录，并由专人将协商讨论决定的事项及时制作形成会议纪要，在会 后五个工作日内送交专门委员会主任审批签发。 （三）建立政协专门委员会议事前置机制 政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定 表明，参政议政是政治协商和民主监督的拓展和延伸，它的内容与 形式除政治协商和民主监督的规定之外，还包括选择人民群众关心、 党政部门重视、政协有条件做的课题，组织调查和研究，积极主动 地向各级党政领导机关提出建设性的意见；通过多种方式，广开言 路，广开才路，充分发挥委员的专长和作用，为改革开放和社会主 9 义现代化建设献计献策；广泛参与政治、经济、文化和社会活动， 对一些共同关心的事项开展评议，等等4。鉴于此，政协专门委员 会要提高议事的效率和质量，充分发挥政协下通各界、上达党政部 门的作用，及时做到下情上达和上情下达，应当创新设立议事前置 机制将议事前置于专门委员会的界别小组，改变专门委员会原 来那种议事仅仅采取听汇报、看材料的方式，由界别小组委员就所 选课题进行调查研究和开展专题视察考察活动。因为专门委员会界 别小组的委员，一般都具有专业知识水平、相关工作的阅历和调查 研究的能力，有时间和精力参加课题的调研等经常性活动，能够深 入研究一些宏观的、重大的、深层次的问题，提出有深度和具建设 性的意见建议。为此，专门委员会要以制度规范“议事前置”，经 选择的课题或议事会议的议题确定后，都必须有议事前置的具体方 案，对议事前置工作予以精心组织和周密部署。界别小组的委员在 议事前要了解课题或议题的有关情况，对于政治、经济、文化和社 会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，深入开展调研 活动，深入到基层第一线和群众中去，了解真实民意、把握社会民 情，认真进行协商讨论，积极发表真知灼见，为党政决策提供有份 量、有价值、高质量的意见建议，并及时采用调研报告、建议案、 提案等方式报送给党委和政府，以保证做到重大问题协商于党委决 策之前、人大通过之前、政府实施之前5。 （四）建立完善党委、人大、政府相关官员列席政协专门委员 会议事会议制度 10 政协的性质决定了它是协商议事机关，在我国的政治体制运作 中起参谋的作用，主要表现参政议政为党委和政府出谋献策。为了 保证党委和政府的决策既能代表人民群众的根本利益，又能够兼顾 少数人的合理要求，促进各方面人士增进共识，加强专门委员会议 事过程的监督，政协专门委员会对于党委、人大、政府提出的须专 门委员会协商的议题，召开议事会议进行协商讨论，应规定党委、 人大、政府相关官员可以列席，专此提出“实施意见”成为制度加 以完善。首先要明确党委、人大、政府列席政协专门委员会议事会 议的人员范围。相关的党委办主任、人大常委会工作委员会主任、 政府办主任可以列席同级政协专门委员会的议事会议。上述官员不 能列席时，可以委托其副职列席同级政协专门委员会议事会议。其 次是规定党委、人大、政府相关官员列席同级政协专门委员会议事 会议的启动程序。第一、政协专门委员会决定把党委、人大、政府 提出须协商的议题提交议事会议进行协商讨论时，应当以书面文件 告知，或通过传真、电话和电子邮件等方式