赋予农民更多财产权利的若干思考

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 赋予农民更多财产权利的若干思考 摘 要：党的十八届三中全会 中共中央关于全面深化改革若干重大 问题的决定明确提出了“赋予农民更 多的财产权利” 的目标要求。笔者试图 对决定的这一内容进行解读，通过 介绍决定中有关农民土地财产权利 的改革举措，从“ 赋能” 和 “确权”两条进 路分析决定对既有制度的突破与创 新，并在法理层面上对决定中有关 农民土地财产权利的制度创新进行剖析， 最后，笔者将简要论述政府在赋予农民 财产权利中所应当发挥的作用。 中国论文网 /3/view-12758911.htm 关键词：农民财产权利；集体土 地所有权；集体经济组织成员权利 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 党的十八届三中全会中共中央 关于全面深化改革若干重大问题的决定 （以下简称决定）明确提出“赋予农民 更多的财产权利” 的目标要求。如何 “赋 予农民更多的财产权利” ，保障各项财 产权利有效实现，不仅关系到农民增收、 农业发展，也关系到能否打破长期以来 形成的城乡居民享有的财产权利不平等 困局，对于缩小我国城乡居民收入差异， 进一步推动城乡一体化进程意义重大。 一、谁来赋予农民财产权利 关于我国农村土地产权制度变迁， “其形成轨迹可归结为实践先行、政策 指导和法律兜底的三部曲模式”。1 农 民在生产生活中的制度创新为国家政权 认可和接受后，通过政策进行指导和推 行，经过实践中的不断完善最终交由法 律做出提炼和肯定。相较于农民群众的 实践先行与政府部门的政策指导，在我 国农村土地制度的变革进程中，法律存 在明显的滞后性。事实上，国家法律法 规的模糊表述以及种种限制规定在某种 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 程度上已经成为导致农民财产权利的长 期得不到有效保护、处于不完全现状的 主要原因。2因此，在我国农村土地制 度必将发生深远变革之时，立法者应当 通过对实践的考察分析以及对政策的精 准解读，及时将国家政策导向法律规范 层面，通过修法、立法，在法律中明确 规范农民财产权利的内涵及外延，由法 律来确权赋能，从而给予农民更多更实 际的财产利益。 二、对“ 更多财产权利 ”内容的分 析 “长期以来，农民财产权利不明 晰、财产权利不充分、财产权利缺乏保 障、财产价值无法得到实现，以致农户 可支配财产少、农民家庭收入中财产性 收入比重偏低，是造成我国三农问 题的重要原因。 ”3农民财产权利尤其 是土地财产权利某种意义上的虚置是我 国城乡二元结构形成的根源之一，严重 阻碍了城乡的统筹发展。近年来，出台 了很多有关农民财产权利的政策，比如， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 党的十七大报告首次提出“创造条件让 更多群众拥有财产性收入”；十七届三 中全会通过的决定中要求“完善土地承 包经营权权能，依法保障农民对承包土 地的占有、使用、收益等权利”；党的 十八大报告明确要求“ 多渠道增加居民 财产性收入” 。可以看到财产权利的主 体从“群众”“居民” 逐步明确为“ 农民”， 十八届三中全会的决定延续了既有政策 思路，提出了“ 赋予农民更多财产权利 ” 的目标要求。从我国农村改革的历史发 展以及现实需要的角度出发，笔者认为 决定强调赋予农民更多的财产权利，可 以分为确权与赋能两方面。在确权方面， 决定首次提出“ 保障农民集体经济组织 成员权利，积极发展农民股份合作，赋 予农民对集体资产股份占有、收益、有 偿退出及抵押、担保、继承权。 ”在赋能 方面，决定对法律已明确赋予集体的集 体经营性建设用地所有权以及明确赋予 农民的土地承包经营权和宅基地上房屋 所有权的处分权能进行了补正，主要体 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 现在允许集体经营性建设用地使用权入 市，允许土地承包经营权的抵押以及宅 基地上房屋所有权的抵押、转让等方面。 （一）赋能补正农地财产权 利的处分权能 1.对农村土地承包经营权处分权 能的补正 “补正处分权能是 赋予农民更 多财产权利的题中之义。 ”土地承包经 营作为法律已明确赋予农民的财产权利， 其处分权能却一直受到多种限制。决定 强调“赋予农民对承包地占有、使用、 收益、流转及承包经营权抵押、担保权 能，允许农民以承包经营权人股发展农 业产业化经营” 实际上就是放开了对承 包经营权的限制，允许农民对承包经营 权进行抵押和担保，有利于拓宽农民的 融资渠道，缓解农资投入的压力。值得 注意的是，对于决定允许承包经营权抵 押的重大主张，有学者将其解读为所有 权、承包权、经营权“ 三权并行分置 ”的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 新型农地制度。对此观点，笔者难以认 同。同一物上所有权与用益物权的结构 安排，实际上就已经分离了物的归属与 利用问题。决定中允许对土地承包经营 权进行转让，在法理层面实际上是允许 用益物权人将用益物权转让给他人或设 定有期限的债权性质的利用权。根据一 物一权原则，同一物上不能并存两个以 上内容相近的用益物权。事实上，人为 地将土地经营权从土地承包经营权中分 离出来，实际会使得在承包经营权转让 期间，承包人所享有的所谓土地承包权 有名无实。决定所提出的对土地承包经 营权的抵押和担保权能实质上是对土地 承包经营权这种用益物权处分权能的补 正。 2.对农村宅基地制度的相关改革 和完善 决定提出“ 保障农户宅基地用益 物权，改革完善农村宅基地制度，选择 若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产 权抵押、担保、转让，探索农民增加财 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 产性收入渠道” 。实际上是采取了 “房地 分离”的改革方式。 “房地分离 ”是基于实 际情况考量而出台的政策，是“求其次 而不得已之举” ，其在法理上的正当性 向来受到颇多争议。笔者认为，尽管宅 基地使用权的转让是农地用益物权完善 的内在要求，但在目前宅基地使用权仍 具有其福利与居住保障功能、现阶段城 乡土地市场分割仍有其一定合理性的情 况下，对宅基地使用权的转让应当“慎 重委托”，有条件地逐步放开。 3.对集体建设用地使用权转让制 度的改革 随着时代的变革，虚置的集体土 地所有权制度越来越难以为农民的经济 收入增长提供助力。为了发展壮大农村 集体经济，提高农村集体成员的财产性 收入，决定提出了一项十分重要的改革 举措集体经营性建设用地使用权入 市。 我国长期以来实行城乡二元土地 结构，从市场的角度来看，由于农村集 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 体建设用地不能直接进入市场，使得地 方政府拥有一级土地市场的垄断地位， 只要土地需要转为非农使用就要由国家 征用，使土地变为国有。由于政府拥有 市场的垄断权力，集体所有的土地在政 府招标、拍卖的过程中发生了巨额的增 值，但在实际操作中，集体在土地增值 利益的收入分配中所占的比例却是少之 又少。与此同时，对于补偿给集体的款 项，还存在乡镇或村集体以各种名目截 留部分资金的问题。集体建设用地使用 权市场化，使集体直接成为市场交易的 主体，同时在政府征收土地时，大大增 加了农村集体与政府谈判的资本，从而 能够更好地保障农民集体与农民个体土 地财产权益的实现，也可以对政府出于 获得巨额收入的目的恣意征收土地进行 限制，同时也“ 有利于通过集体建设用 地使用权流转收益来发展农村集体经济， 为村庄公共产品与公共服务的供给奠定 经济基础”。 （二）确权赋 予农民集体经济组织成员权利 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 为了进一步明确集体成员所享有 的财产权利，决定明确指出“保障农民 集体经济组织成员权利，积极发展农民 股份合作，赋予农民对集体资产股份占 有、收益、有偿退出及抵押、担保、继 承权。 ”笔者认为集体经济组织成员权利 主要包含两方面内容，一是集体收益分 配权，二是集体成员的程序参与权。 1.集体收益分配权 “集体收益分配权是指农民作为 集体经济组织的一分子，有参与集体所 有的各种自然资源和资产收益分配的权 利。 ”首先，要鼓励农民发展以农村集体 土地所有权为核心的社区型农村土地股 份合作社，让每一位集体成员获得相应 的股份，使其能够通过股份享受对集体 资产的占有和收益权利；其次，如果集 体成员进入城镇定居生活，其既可以有 偿退出集体经济组织，也可以将其所享 有的股份有偿转让给其他集体成员；再 次，集体成员可以把这个股份用于金融 机构的抵押、担保等从而进行融资或获 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 得其他收益；最后，集体成员死亡后， 其所享有的股份可以由其法定继承人继 承。 2.集体成员的程序参与权 “集体成员之程序参与权虽不是 一项实体性的财产权利，却是保障成员 个人意志能够顺利表达从而构成集体意 志合力的程序推动器。当成员个体的财 产权利需要集体公意决断时，参与权则 是维护自身权益的重要手段。 ”首先，集 体组织成员享有对集体事务的知情权； 其次，成员享有表决权，对于重大事项 只有通过集体组织成员的表决，方可形 成集体意思；最后，集体成员享有监督 权，监督权是集体经济组织成员权利中 重要的保障性权利，当集体管理机构或 管理人员怠于履职或对集体利益有所损 害时，集体成员可行使其监督权。 三、如何赋予农民更多财产权利 为了更好的实现农民的财产权利， 除了在法律层面上明确规范农民财产权 利的内涵及外延，由法律来确权赋能， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 给予农民更多更实际的财产利益之外， 政府的服务和监管也是农民财产权利得 到实现的重要保障。集体土地所有权、 土地承包经营权、宅基地使用权等农村 土地权利均属重要的不动产权利，而对 权利进行登记确权是不动产物权的重要 公示方式，也是保护物权的重要手段。 政府应当强化其服务职能，健全农村土 地承包经营权登记制度，尽快完成土地 承包经营权确权、登记、颁证工作；