我国新型农村合作医疗改革现状、问题与对策研究

我国新型农村合作医疗改革现状、问题与对策研究 袁肖肖 公共事业管理 公管 1011 班 2010133139 摘要农村合作医疗改革虽然对农村人口占总人口的 70%的中国来说具有重要 的积极意义， 但实际上目前农民“看病难, 看病贵”问题仍没有完全解决，目 前我国农民参保率低, 医药费报销比例过低, 村卫生所医疗设备差等问题仍然存 在。本文就襄阳市新型农村合作医疗改革现状、问题与解决对策作初步探讨。 关键词 新型农村合作医疗 现状 问题 对策 参保率 医疗保障 健康，作为成就一切事业之根本，是人们关注的重要内容之一。近些年来， 国家对城镇居民医疗以及农村合作医疗给予了极大的关注，出台了相应的政策， 使人民受惠不少。新型农村合作医疗就是在这样的背景下建立的。新农合自 2003 年试点以来，已取得了巨大成效，为农村卫生工作带来了希望。但作为一 种新型的医疗保障制度，新农合在制度执行中仍存在一些缺陷，影响着农村医 疗保险工作的健康、持续发展。本文就我国目前农村合作医疗的含义、现状、 存在的问题以及解决的方法做理论性分析。 一、新型农村合作医疗改革的意义 (一)新型农村合作医疗的含义 新型农村合作医疗是指由政府组织、引导、支持, 农民自愿参加, 个人、集 体和政府多方筹资, 以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、 集体扶持和政府资助的方式筹集资金。农村合作医疗制度是中国农村社会通过 集体和个人集资, 由合作医疗基金组织和个人按一定比例共同负担医疗费用的 一种互助互济制度。 (二)我国新型农村合作医疗改革的意义 1. 新型农村合作医疗有利于促进我国农民群众健康水平的提高。目前, 农 村医疗卫生机构的收入主要来源于医疗服务, 患病人数越多、患病越严重, 医疗 机构的收入就越高。通过支付方式改革, 采取总额预付可以促使基层医疗机构 由医疗经营向健康管理转化, 从注重治疗向注重预防转化, 切实转变服务方式, 使”预防为主 ”方针落到实处 , 从根本上降低卫生费用。这不仅可促进农民群众 健康水平的提高, 而且也可使农民群众的健康意识普遍增强 ,医疗保健需求不断 增长。在合作医疗的宣传发动过程中, 应注重健康消费观念的宣传, 引导农民主 动自觉地增加健康投入, 让广大农民群众的健康意识普遍得到增强。 2. 新型农村合作医疗有利于构建社会主义和谐社会，是检验我国和谐社会 程度的重要标准。虽然建立覆盖全民的基本医疗保障体系可能会在一定时期增 加财政支出, 但通过强化公共卫生和基本医疗服务 , 整个社会的医疗负担会大幅 度降低。当绝大多数居民的基本医疗得到保障时, 势必能够带动居民的消费预 期, 并带动整个经济的进一步发展及财政收入的进一步提高。同时构建覆盖全 民的基本医疗保障体系有利于提高农民的整体生活质量, 有利于实现全社会的 共同富裕, 让广大人民共享改革成果, 从而促进社会和谐。 二、我国新型农村合作医疗的现状及存在的问题 我国新型农村合作医疗改革成效显著,到 2012 年底, 全国 2566 个县（市、 区）开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率 98.1%；19 月 新型农村合作医疗基金支出总额为 1717 亿元，受益 11.5 亿人次。参加城镇基 本医疗保险的人数为 53589 万人，其中，参加城镇职工基本医疗保险人数 26467 万人，参加城镇居民医疗保险人数 27122 万人。参加城镇基本医疗保险 农民工 4996 万人。但是仍存在农民参合积极性不高、受益面窄，保障力度不够、 医药费报销比例过低等问题。 1. 农民参合积极性不高，参合率低。自 2003 年试点以来 ，参合的人数已 从 2004 年的 08 亿人上升到了 2008 年的 8.15 亿人 ，参合率也达到了 91.53，取得了巨大成效。尽管如此，我国部分地区农民参合的积极性并不高， 甚至有的农民在参合后由于种种原因又选择了退出翻。尤其是在经济条件较为 落后的地区农民对新农合始终抱着观望的态度。作为农业大国，我国的农民人 数约为 9 亿人 ，占全国总人数的 60以上。按 91.53的参合率计算，未参加 新农合的农民人数仍不容忽视。 2. 存在受益面窄，保障力度不够的问题 。虽然新农合在运行以来取得了 巨大成绩，其覆盖面不断扩大，但同时也应该看到，部分农民在得病后仍然得 不到应有的保障，而这些疾病常是一些非大病却危害不轻的慢性疾病、常见病 或多发病。农民长期受这些疾病的困扰既得不到有效医治，也得不到有效保障， 便不会去参加新农合，致使新农合受益面窄，无法保障大多数农民的看病需求。 除了受益的疾病有限制外，农民的补偿水平也是非常有限的。目前，新农合对 住院患者进行补偿的受益面窄，对门诊和慢性疾病病人考虑较少，这样就不利 于疾病的早发现、早诊断、早治疗，也不利于新农合的可持续发展。 3. 医药费报销比例过低，报销范围小，报销手续烦琐，报销时间较长，不 及时，缺少吸引力。对目前实行的住院医药费用报销比例, 群众普遍反映过低。 在农村中, 因病致贫、因病返贫的一般都是家庭主要劳动力患急病和慢性病, 需 要经常服药治疗, 开销大, 而在医疗费用日益上涨的今天, 农民抗大病的风险能 力明显不足, 按现行的较低的起付线和报销比例, 患者得到的补偿数额不大, 体 现不出新型农村合作医疗的“大病救助为主”精神, 也解决不了农民、特别是 困难家庭农民因病致贫、因病返贫的问题。同时我国的新型农村合作医疗是要 农民先垫付, 这样, 如果一些农民借不到钱还是看不起病, 然后持着有关手续到 合作医疗报账中心申报, 最后又要去信用社领钱。有的村庄离报账中心和信用 社很远, 来回的车费都比较贵。烦琐的登记、理赔程序增加了农民许多不必要 的麻烦, 降低了农民的满意度。 4. 政府在提供医疗公共产品方面存在着严重的缺位。在医疗卫生领域中,一 些本应由政府承担的具有公共产品性质的服务和产品( 如防疫等公共卫生服务) 却转由市场提供,由于这些产品本身存在的非竞争性、非排它性及外部性等特征, 仅靠市场无法有效提供,致使占人口多数的农村居民个人和家庭几乎全部承担医 疗保健支出，从而加剧了医疗保健的不公平性,导致城乡健康差距快速增大。 5. 政策执行偏差。因为参与了新农合，农民去医疗机构就医，甚至出现有 些医生提高医疗费用，本是几十块钱就可以看好的病花下来有几百块，虽然报 销了一部分，但是，所花费用远远超过理应花的钱数。也不乏某些医生因为农 民参与新农合，提高要价、多开药、开贵药的行为。有些无需住院的病让农民 住院，耗时耗资，也不可避免会出现“以药补医”等现象的发生。 6. 政策标准不够完善。据了解，享受新农合医疗报销的基数对于农民标准 有些偏高，既然是基本医疗，应落实“基本”二字，对于农民常出现的一些花 钱费用较高的常见病也应采取部分报销，避免出现以多数人的参保基金来补贴 少数人的就医金额等情况，让农村医疗惠及广大农民，另外，在制定的政策中， 明确指出是在指定医院的住院费用超过几百元以上才可享受部分报销。这里的 “指定医院”以及“住院基数在几百元以上”是否合理？这里可能会出现某些 农民为了达到报销标准，不用住院的去住院，花不到报销基础的，多买药、买 贵药的情况出现。这是违背医改初衷的。相反，农民有时候得到的反而不是实 惠，是一种负担。指定医院也可因此获利，做出一些违背职业道德的事情。 7. 监管组织建设有待加强，监管职能履行需要规范。新型农村合作医疗管 委会和基金监督管委会责权不是十分明确, 各地虽已成立了相应组织, 但应承担 哪些义务和权利没有明确规定, 缺乏规范化运作, 大都仍由政府部门直接承担, 缺乏民主管理制度。新型农村合作医疗基金收支和管理的审计监督, 还没有形 成规范的程序, 对委托商业保险公司运作的资金如何加强监督更缺乏依据, 所有 这些因素也在一定程度上影响了基金监管的规范性和权威性。 三、完善我国新型农村合作医疗制度的对策 1. 对农村合作医疗政策进行大力宣传引导。要有针对性地开展宣传教育, 采取多种形式向农民宣传实行新型农村合作医疗制度的重要意义和具体做法, 使其家喻户晓, 人人明白, 从而引导农民不断增强自我保障和互助共济意识, 并 最终形成广大农民的自觉行动。要利用广播、电视、报纸、传单等形式宣传合 作医疗对解决因病致贫、因病返贫的重大意义。同时, 宣传各级政府对开展合 作医疗的支持和承诺, 宣传合作医疗的相关规定 , 宣传国家对农村卫生事业和提 高农民健康水平的重视, 通过宣传让广大农民认识到参加合作医疗是农村社会 保障的重要内容, 是提高农民对医疗服务有效需求和互相共济的重要举措, 以此 改变农民的医疗消费观念, 消除农民参保的疑虑和困惑, 充分调动广大农民参保 的积极性, 使全社会支持农村合作医疗, 使农民人人参加合作医疗, 人人享受合 作医疗 。 2. 逐渐变“自愿参合”原则为“强制参合”原则。 “自愿”式的保障，没 有“强制型”的保障更加有力。唯有“强制”保障资金、管理体制才是健全的， 才能有效防止新农合运行中的“逆向选择”困境，真正解决农民看病难、看病 贵的问题。当前，可考虑从两个方面入手，达到“强制参合”的目的。可通 过立法来实现，要提高我国医疗保险的立法层次，实现人大立法，制定全国统 一的“社会保障法”或“新型农村医疗保险法” ，将各级政府和农民在新农合中 的权利和义务以法律条款的形式明确下来，尤其要强调农民“人人参合” ，杜绝 “逆向选择”现象的出现。在当前立法还没有实现的情况下，应该根据各地 实际情况，特别是在中西部经济发展水平较低的农村地区，政府可考虑逐渐采 取政策上的“强制参合”原则，保证每个农村居民都能够参合，提高新农合的 覆盖率，真正解决农民看病难、看病贵问题 ，防止贫困农民因病致贫、因病返 贫现象的发生。 3. 根据各地经济发展水平，探索不同标准的医疗保险模式应因地制宜、区 别对待，建立科学合理的医疗保险系统和筹资机制，可从 3 个方面实施。经 济发达的东部沿海地区，农民经济条件较好，可采取自愿原则，探索其他医疗 保险模式，鼓励农民参加商业保险，提高其赔付率，减轻财政负担。中部地 区的农民经济水平高于西部地区，可适度采取强制原则，严格贯彻执行卫生部 关于巩固和发展新型农村合作医疗制度的意见中关于“农民个人缴费由每 人每年 20 元增加到 30 元”的缴费标准，提高新农合筹资水平。 西部地区农 民普遍比较贫穷，也是因病致贫、因病返贫现象最为突出的地区，必须采取强 制原则，但需要加大财政补贴，尤其是中央财政的支持和帮助，做好特困家庭、 “五保”家庭的参合工作；进一步发展农村医疗救助制度，可以尝试在新型农 村合作医疗定点医疗机构中选择设立专门的医疗救助定点机构，对于符合标准 的贫困家庭，免费资助其参加新农合，减轻农民负担。 4. 逐渐扩大新农合的保障范围。新型农村合作医疗制度更加突出对大病医 疗费用的补偿，能够有效帮助农民抵抗大病风险。但大病发病频率低，这就造 成新农合的报销范围过窄，影响农民的参合积极性。当前，应逐渐扩大新农合 的保障范围，不但要“保大” ，而且要“保小” ，兼顾对小病医疗费用的补偿， 可以从两个方面着手实施。各地要严格按照卫生部的要求，积极开展大病统 筹与门诊统筹相结合的试点，探索门诊补偿的有效方式，提高门诊补偿水平。 要把影响农民健康的常见病、多发病和慢性病纳人保障范围。普通小病的医 疗费用，如感冒、发烧等，农民完全有能力支付，但一些慢性病无需住院却危 害不轻，需要患者长期花钱医治，时间一长就会形成巨大的经济负担，因此必 须纳入保障范围。只有解决了大多数农民小病医疗补偿问题，才能扩大新农合 的受益面，从而有效预防部分农民在患小病后因无钱医治而扛成大病的现象， 降低大病发生的频率。 5. 整体简化报销手续。繁琐的报销手续会使农民对新农合产生不满情绪， 影响农民参合的积极性，必须对补偿设计和程序进行简化，具体可从 3 个方面 着手。各地农村合作医疗管理机构应经过科学而合理地研究，制定简单、可 操作性强的报销程序，提高工作效率，减少农民在办理报销手续过程中不必要 的奔波，让农民真正感受到新农合所带来的方便。如小额补助可凭合作医疗证、 身份证和交费单据直接得到补贴，大额补助应减少农民申请的次数，简化审批 程序，提高合作医疗机构的办事效率。各级政府要充分认识到政策宣传工作 对巩固和完善新农合的意义，切实承担起宣传、组织、引导农民参加新型农村 合作医疗的责任，要组织专门人员向农民讲解新农合知识，宣传中央有关建立 新型农村合作医疗制度的政策和当地合作医疗的实施办法，让广大群众充分了 解实施新农合的目的、意义和具体补偿措施。农民对合作医疗制度了解得越多， 他们对这项制度的满意度、支持度就越高。针对区县以外就医的外出务工人 员，要组织专门人员制定科学、合理、方便快捷的审核程序和补偿办法，取消 一些不合理的限制。可以考虑在原有的报销办法外建立网上报销系统，充分利 用网络平台提高工作效率，简化报销流程 。 6. 加强公共卫生保健工作。大家都知道“预防“相比“治疗”所具有的优 势，应把农村医疗保健当成一项比较重要的工作来抓，医疗保健具有投资少， 效益高的优点，这样，既可以提高全民身体素质，也可以减少政府的人力、财 力等方面的投入。树立医疗保健意识，是政府部门应长期坚持的一项主要职责， 从而从根本上减少农民患病的机率，完备医疗保障政策。 7. 加强监管组织建设,规范监管职能履行。相关立法应注意在新型农村合作 医疗制度改革中