我国失业问题及对策研究

当代经济 2007 年第 12 期(上) 经 济 生 活 【 摘要】 近年来, 我国经济的发展出现了“ 高增长、 低就 业” 的不协调局面, 失业问题越来越突出, 主要表现在体制转 轨与政策的脱节, 结构性调整与人口基数过大, 经济增长对就 业的拉动减弱。因此, 要解决我国就业问题, 需要针对性的采 取将充分就业作为政府宏观调控的优先目标, 协调就业与产 业结构, 加大人力资源的投资开发力度, 加快税制改革, 发展 中小金融机构, 促进劳动就业的提升。 【 关键词】 失业 经济政策 产业结构 税制改革 自 2003 年以来, 我国经济进入改革开放之后的第三次高 速增长的周期, 经济增长一直在 10%的平台上加速, 2006 年的 经济增长率更是高达 10.7%。 但从上世纪 90 年代开始, 失业压 力也在明显加大, 自 2002 年起一直在 4%以上, 到 2006 年底, 城镇登记失业人数达到 835 万人, 登记失业率达 4.1%。 需要指出的是, 用西方发达国家的标准来衡量, 我国目前 的失业率并不算高, 可我国政府向社会公布的是城镇登记失 业率。中国工程院院长徐匡迪直言, “ 没找到工作的大学生不 纳入这个范围, 因为他没去登记, 农村的剩余劳动力也不算失 业率。我们做过一个调查, 事实上, 将大中城市下岗、 待业等情 况包括在内, 总失业率接近 8%。 ” 一、 导致我国目前失业压力大的主要原因 1、 体制、 政策性因素 ( 1)在计划经济体制下, 我国实行低工资、 高就业政策, 表 面上人人有活儿干, 实际上大量的过剩劳动力以隐性失业形 式存在。改革开放以后, 随着经济体制的不断转换, 隐性失业 逐步显性化。市场的竞争迫使企业对长期计划经济体制下自 身就业存量结构进行调整, 对历史积淀下来的大量富余人员 进行剥离。企业要减人增效, 不仅向劳动力市场排放富余人 员, 而且还要减少招人的数量。 ( 2)我国正在建立的市场经济体制也使一些企业因经营 不佳而减产、 停产甚至破产, 也必定引起失业。加上我国当前 还处在由计划经济向市场经济转换的阶段, 市场经济体制还 未全面建立, 劳动力市场机制不完善, 就业信息不充分, 劳动 力流动遇到种种壁垒, 这些都加重了劳动力供给与需求的脱 节, 导致下岗失业的增加。 据统计, 1998 年至 2003 年全国仅国 有企业下岗职工就达 2818 万人。 ( 3)由于我国实行的是生产型增值税, 固定资产的投资在 税收中不予抵扣(除试点外) , 导致能扩大就业机会的投资、 创 业和经营税赋重, 进入市场的资金门槛和成本较高。学者胡鞍 钢认为, 产业经济的垄断政策, 特别是“ 国有经济长期垄断服 务部门不仅阻碍经济增长、 制度创新和技术创新, 还极大的阻 碍了创造就业机会。 ” 此外, 在经济活动中并不直接创造就业 的环节上, 其收税(如财产税、 消费税和个人所得税) 在全部税 收中所占比重却较小, 约为 18%。 2、 结构性因素 ( 1)我国现有的农村富余劳动力规模在 1.5 亿左右, 而我 国农村劳动年龄人口每年增长 1000 万左右。在城市化过程 中, 每年都有大量的农村人口进入城市地区寻找工作, 加剧了 初级劳动力市场的总量过剩, 对城镇人员就业必然会产生挤 出效应。 ( 2)据国家统计局的报告, 我国整体产业结构现已处于工 业化中期。资金密集型和技术密集型产业比重不断上升, 劳动 密集型产业比重没有提高, 导致原有的就业岗位不断减少, 新 的就业机会尚未出现, 本应成为吸纳新增劳动力主渠道的第 三产业, 却因自身实力不强而“ 力不从心” 。 ( 3)在高速工业化过程中, 产业结构升级与劳动力素质提 高不同步带来了中、 高级劳动力市场的结构矛盾: 第一产业的 劳动力向第二产业转移, 第二产业由于技术水平和资本密集 程度提高, 不能吸纳足够多的低素质、 低技能劳动力就业, 特 别是表现在年龄偏大的普通劳动力身上。根据劳动和社会保 障部 2001 年对 10 城市抽样调查, 35 岁以上下岗职工超过 72%, 而对这个年龄段的单位用人需求仅占总用人需求的三 成。 3、 人口因素 我国是一个人口众多, 经济发展水平不很高的发展中国 家, 2000 年我国适龄劳动人口达到 8.7 亿。这从根本上决定了 新增劳动力大大超过了生产资料的增长速度, 从而不可能在 短期内为大量的新增劳动力提供足够的就业岗位。根据劳动 和社会保障部公布的信息, 今年城镇新增求职人员将达到 2400 万人, 其中全国高校毕业生总数预计将从去年 413 万人 增加至 495 万人。如果按完成城镇新增就业不低于 900 万人 的目标, 加上一部分退休人员所腾出来的就业岗位, 大致能够 实现 1200 多万人的就业。 4、 经济增长因素 长期以来, 中国保持了比较高的经济增长速度, 依靠经济 曾天地 (重庆工程技术学院 重庆 400037) 我国失业问题及对策研究 38 当代经济 2007 年第 12 期(上) 经 济 生 活 扩张带动就业。 但从“ 九五” 时期到“ 十五” 时期, 就业增长弹性 系数由平均 0.13 下降到 0.11, 经济每增长一个百分点带动的 就业增加量, 由 94 万人减少到 80 万人。目前我们不得不注意 的一个事实是, 经济增长未必带动就业的增长。 正如经济学家 胡鞍钢所说, 中国正处于低级发展阶段的制造业, 已经不能作 为就业机器, 而且在排斥就业。 因此, 如果不改变发展模式、 政 策不做比较大的变化的话, 简单地以扩张经济增长来解决就 业问题可能效果会打折扣。 二、 促进就业增长的建议 1、 充分就业应是政府宏观调控的优先目标 ( 1)就业是社会和政治稳定的关键因素。 但它是建立在稳 定的和相对公平的利益格局基础之上的。失业使一小部分人 既没有事做, 也没有收入, 并承受着来自家庭、 社会的巨大压 力, 因此, 容易在心理上严重失衡, 往往成为诸多社会治安问 题的高危人群, 诱发社会危机, 产生社会动荡。 历史经验证明, 只有人民安居乐业, 才能长治久安。 ( 2)就业是民生之本, 是现时老百姓最关心的五大民生问 题之首(就业、 教育、 分配、 社保、 稳定) 。 就业的状况、 就业率是 效率与公平的结合点。过去一段时期, 单纯地追求经济增长, 强调效率优先, 导致就业率过低, 贫富差距进一步拉大, 从而 会使效率所导致的社会环境发生变化。 而扩大就业, 降低失业 率是缩小贫富差距的重要途径。在当前我国就业矛盾十分突 出的状况下, 应将扩大就业和老百姓的真正富裕作为政府工 作政绩的主要考核指标, 把经济社会的发展战略由单纯追求 效率转向以创造就业为优先目标。 2、 协调就业结构与产业结构 经济发展是促进就业的根本途径。就业结构与产业结构 调整之间是互相适应与制约的关系, 两者以收入与消费为媒 介, 共同影响经济增长。 ( 1) 在产业类型上, 充分发挥我国劳动力资源丰富的优 势, 发展就业容量大的产业, 如轻纺工业、 农产品加工业、 软件 产业等, 进一步扩大出口。特别是要大力发展第三产业, 这是 促进经济社会发展的必然要求, 也是解决就业问题的主要出 路。据统计, 从业人员在三大产业中比重从 1978 年的 70.5: 17.3:12.2 调整至 2005 年的 44.8:23.8:31.4, 第三产业的就业弹 性系数是第二产业的 5 倍。但仍与发达国家 60% 75%的比例 相去甚远, 与一些发展中国家 40% 50%的比例也有很大差距。 ( 2)在企业规模上, 注重扶持中小企业。 目前, 我国登记注 册的各类中小企业已超过 800 万家, 占企业总数的 99%以上, 吸纳了 75%以上的城镇就业人口。因此 , 在实施大企业、 大集 团战略的同时, 一定要重视中小企业的发展。政府在投融资、 税收、 技术服务、 市场开发、 信息咨询、 人员培训等方面, 要加 大对中小企业的扶持力度, 使他们在吸纳就业方面发挥更大 的作用。 ( 3)在就业方式上, 要加大宣传力度。 转变劳动者的择业、 就业观念, 使相当部分人由目前所持有的对就业期望值过高、 不切实际地希望找到舒适轻松、 报酬优厚、 相对稳定的工作的 思维定势中解脱出来, 增强就业、 择业的竞争意识。同时重视 灵活就业方式, 大力发展季节工、 临时工、 小时工、 轮岗工等多 种就业形式。 3、 加大教育的投资开发力度 教育是国家发展的基石, 是使我国从人口大国转变为人 力资源强国的关键途径, 也是解决就业问题的根本之策。 在知 识经济时代, 一些低技能的劳动者在劳动力市场的竞争中处 于越来越不利的地位, 但因教(育) 致贫的现象却使不少贫困 特别是农村子弟接受教育的机会大大减少。 ( 1)要真正确立义务教育基本公共服务均等化的国家制 度, 千方百计调整财政支出结构, 由公共财政保障义务教育的 基建费和事业费, 加大义务教育普及率, 改进义务教育质量, 提升城市困难家庭和农民对义务教育的期望收益。同时解决 好农民工子女接受义务教育问题, 使义务教育真正回归到“ 义 务” 的本来含义, 成为保障民生的基本公共服务。 ( 2)下大力气调整我国目前的教育结构, 增加各级政府职 业培训经费的投入, 大力发展职业教育特别是中等职业教育。 建设一批高质量的中高级技工学校, 大力改革现行中等职业 教育, 使其主要面向农村。 建立国家奖学金、 助学金、 助学贷款 制度支持职业教育及高等教育发展。 培养技能型教师, 更新教 材, 最大限度地降低学费, 调整专业, 以适应经济发展和科技 进步对劳动者知识水平和劳动技能提出的越来越高的要求。 4、 加快税制改革, 发展中小金融机构 ( 1)大力促进个体私营经济及其他非国有经济的发展, 大 幅减轻其税负。 对于小本经营者, 失业人员或大学生自谋职业 者, 给予所得税和营业税或增值税的税收优惠期限, 以期在自 谋职业期间获得更多的投资回报, 摆脱就业和生活的困境, 提 高自我创业和发展的能力。 改变其干个体不如吃低保的想法, 避免国家对其征收的税, 还不够社会保障开支的尴尬。 ( 2)对吸纳下岗职工和失业者就业作用较大的劳动密集 型产业、 中小企业和非公有制企业给予税收优惠。同时, 鼓励 企业采用适合国内生产条件的适用技术, 促进企业以劳动力 替代资本, 充分利用我国的人力资源。 ( 3)适时开征社会保障税, 构建完善的社会保障制度, 解 决失业人员基本生活保障, 为下岗或失业人员再就业创造必 要的条件。 ( 4)有序发展地区性的中小型金融机构, 改变过度依赖大 银行的金融结构而难以给地方的个体和中小企业贷款的局 面。运用贷款担保和财政贴