我国新型农村合作医疗文献综述

我国新型农村合作医疗文献综述 摘要：新型农村合作医疗制度是农村社会保障体系的重要组成部分，了解新型农村合作 医疗制度发展现状，完新型农村合作医疗保险制度，对提高我国农民的生活水平以及农村 经济发展、社会的进步具有重大现实意义。就目前看来，在新型农村合作医疗制度的研究 领域，学术界对本制度实施及实施中出现的问题和应对的措施进行有益的探讨，促进新型 农村合作医疗制度的完善和发展。本文通过对新型农村合作医疗制度的文献综述，以期对 本制度进行进一步的研究与完善。 关键词：新型农村合作医疗；发展状况；类型分析；存在问题及对策 1、我国新型农村合作医疗的现状 农村合作医疗保险制度从 20 世纪 50 年代开始推行。 到了 60 年代中期。合作医疗已成 为农民健康保障的基本形式。1994 年我国再次在农村推行合作医疗， 但实施结果是参与 率很低。 2003 年， 国家卫生部、财政部、农业部等部门联合下发了关于建立新型农村合 作医疗制度的意见， 为建立我国新型农村合作医疗制度提出政府框架和指导意见。至 2005 年覆盖率达到 50。 00%; 至 2008 年覆盖率达 到 80。 00%; 到 2020 年，实现在全 国建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度的目标，减轻农村居民因疾病带来的经济负 担。中国新型农村合作医疗制度是一种顺应形势，适合国情和经济发展状况的理性制度安 排，在为农村居民提供适度的医疗和卫生保障方面发挥了一定作用，主要表现在： 1.1 新型农村合作医疗是农民医疗保障的依托 在中国农村，随着旧农村合作医疗制度的逐渐退出，造成了农村人口看病贵和看病难等 现实问题，甚至一些农民因此而致贫和返贫!这极大地影响了农民生活质量并严重制约了农 村的经济发展!因此，农民迫切需要一种新型医疗保障制度，能够满足医疗和卫生保健的需 要! 新型农村合作医疗制度正是应农对医疗保障的迫切需要而产生，为农民的健康提供了一 定的制度保障!这一制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式，大病实现统筹，个人账户 可以累积转存，解决了农民的医疗保障问题，增强了农民的自我保健和保障意志，极大地 调动了农民的参保积极性，使得绝大多数农民愿意为自己的健康投保! 1.2 新型合作医疗为大病医疗提供了保障 新型农村合作医疗制度提供了大病统筹机制，参加新型农村合作医疗的农民每年每户按 人均 30 元投保，以家庭为单位。但得到的补偿只有在规定的医院看病的才可以报销，而且 超过 1000 元以上的部分才可以报销，在指定的门诊上看病只能报 10%，住院的费用报 20%60%，报销限额为 7 万。新医疗制度以年度为单位，每年的 1011 月为缴费期限， 超过缴费期限的视为自愿放弃;从缴费的次年 1 月 1 日起，即可享受该合作医疗制度，参保 者大病治疗所发生的费用就可以按规定的标准得到补偿这一机制切实解决了农民大病治疗 问题，减轻了农民的经济负担。 1.3 新型合作医疗管理和服务体系正在形成 中国新型农村合作医疗制度与旧合作医疗制度相比，统筹层次高，管理体制健全，各级 财政补贴到位，并逐渐形成了一体化的管理和服务体系。新型合作医疗制度以县为统筹单 位，各乡村的缴费都要交由县经办机构统一管理，并按照统一模式建立了县协调委员会、 县经办机构和监督机构，实行缴费、筹款、核算、管理和服务的一体化。一体化的管理和 服务实现了新型农村合作医疗制度运行的科学化和规范化，有效地规避了制度运行的道德 风险问题，提高了制度的安全性和效率。 2、不同视角下新型农村合作医疗的发展 2.1 中医药依托下的新农合体系 2003 年 7 月，国务院启动了新型农村合作医疗试点。参合农民的绝对数和参合率逐步上 升，但仍然存在主要依靠西医西药，因而费用昂贵、农民难以承受等弊端和隐患。中医药 是我国传统的优秀文化遗产，具有就地取材、 “简、便、效、廉”等特色和优势，千百年来 保障了中华民族的生存繁衍。中医药能用较低的费用解决农民的病痛，能切实减轻农民的 医药费用负担，也有利于降低新农合基金的风险，可以解决农民因医药费昂，贵吃不起药、 住不起院的具体困也降低医疗资源浪费并遏制医疗成本不断攀升。在此前提下，中医药作 为新农合的依托一定程度上激发广大农民的参合积极性，逐步健全和完善新农合体系。为 农村全面奔小康和创建“和谐社会”提供必要的保证，同时进中医药的振兴和发展，并为 健全具有中国特色的医疗卫生保健体系积累经验、拓展思路。 2.2 商业保险参与中的新型农村合作医疗 政府是推动民生工程的主力军，在建立新农合的过程中担当着重要的角色，发挥着不可 替代的作用。政府极解放思想、转变思路，将商业保险管理机制引入到新农合中体现了政 府创新的主观能动性也正是由于政府主导观念上的不断更新与创造，才使得我国新农合的 管理上更加科学，体制上更加完善，从而实现政府、参保农民、保险公司三方较为满意的 结果，形成一条有特色的成功之路。此外商业保险公司参与管理的引入，成就了新农合的 新机制，使保险公司作为第三方机构承办新农合的业务管理，节省了大量社会资源、降低 了政府的运行成本，降低了基金运行与管理、风险实现了监督管理与具体经办的分离。有 利于政府公共管理职能的转变和提升农民满意度，让新农合的实施更加顺畅 3、新型农村合作医疗发展中存在的问题 从 2003 年至今，在实践过程中发现和存在诸多困难，有些甚至影响了合作医疗的进一步 推行。 3.1 政府 3.1.1 资金投入不足 资金投入不足在农村合作医疗的资金主要出自农村居民个人，而中央政府在财政紧张的 约束条件下，勇于社会保障的资源比较有限。而政府也往往把有限的社会保障资源又重点 头投向了城市而不是农村。目前，农村居民的医疗保障实质上是自我保障。 3.1.2 政府职责不明 (1) 政府热情大力操办，对农村医疗保障的投入超出当地，直接影响该制度下农村医疗 保障的可持续性。(2) 对医疗基金、医疗机构、社保机构监管不严，导致出现基金的收支 失衡管理的透明度和可信度差、药费和医疗费用飞涨以及医疗服务的不公平现象，严重影 响了农民对合作医疗的原有信心和支持，影响了农村合作医疗事业的发展。 3.1.3 政策落实不到位 新型合作医疗制度执行不尽如人意。在农村恢复和重建合作医疗制度的政策在很长时间 被看成是次要政策。国家财政政策对农民合作医疗政策的不利影响。从分税制改革以来， 财力向上级政府集中，基层政府财力变弱。相当数量的基层政府都是负债运转，在教育支 出、工资支出和养老金等领域尚不是宽裕，更不用说农村的医疗保障问题了。 3.1.4 政府信用缺失 政府信用缺失现在也有些地方受不正之风的影响，合作医疗基金的使用没用充分贯彻民 主原则，少数人以权谋私，多数群众没用得到实惠，大大地降低了合作医疗在农民心中的 威信。 3.2 制度 3.2.1 经济支撑的缺失 失去集体经济的强力支持，导致资金筹集困难我国农村初期合作医疗的盛行就是得力于 公社、村集体和生产队的强力支撑，但是，随着 20 世纪 80 年代以家庭联产承包责任制为 主的农村经济结构调整，村集体经济迅速解体，农民医疗保健费用也相应得主要由集体支 付转变为主要由于个人和家庭支付，但由于农民较低的收入水平和增收困难，是合作医疗 面临着直接缴费困难的局面。 3.2.2 保障不到位 保障不到位失去对农民的吸引力，目前的农村合作制度一般是以村、乡为单位进行筹资 管理，如此低的统筹范围必然导致其较差的抗风险能力和较低的保障水平，也因此导致有 较高保障需求的高收入农民有转而投保商业保险的可能。其次，对于生活贫困、无力缴付 合作医疗费用的农民而言，在现行的合作医疗制度下，也自然落入了合作保障的空白区。 3.2.3 经济力量薄弱 由于合作医疗的经济力量的薄弱，只能对农民的常见病、多发病给与一定的经济照顾。 农民一旦患有疑难重病，巨额的医疗费用将对其本人及家庭造成重大威胁，合作医疗对此 提供的帮助是非常有限的。 3.2.4 基金缺乏管理 合作医疗基金缺少计划和管理，往往免费项目过多，无形中鼓励农民争相使用合作医疗 基金，使有限的基金入不敷出。 3.3 农民 因为农村合作医疗知识普及不够，农村信息不农民不是完全理性的经济人。足导致部分 农民观念落后，在面临选择时没有最大化自己偏好的能力或知识。有部分经济条件好的家 庭认为合作医疗保障水平太低，不愿意参加。年轻人、家庭成员身体较好的家庭，认为交 了钱也不会花到自己的头上，只是白做贡献，也不愿意参加。只有那些家庭成员年龄比较 大、健康状况比较差、经济收入比较低的家庭才是合作医疗的积极参与者。 4、新型农村合作医疗的改革对策 4.1 政府 4.1.1 加大政府对新型农村合作医疗保障体系的支付力度， 突出公共部门的责任 医疗 卫生属于混合公共产品，对其发展的投资应由政府和个人共同承担。而多年来，国家及地 方财政主要支持公费医疗和劳保医疗，将绝大多数农民排斥在医疗保障体系之外，农民又 无力投资支持其医疗卫生事业的发展，使农村医疗发展处于半停滞状态。因此，加大新型 农村合作医疗保障的投入是政府不可推卸的责任所在。 4.1.2 借鉴和推广社会医疗保险的管理思路，在筹资的某些环节探索合适的准强制措施。 4.1.3 加强农村医疗保险的立法目前，国务院关于建立新型农村合作医疗制度的指导意 见已经下发，但是，具体的用于指导实践的法律还没有颁布出来。政府应该制定统一的农 村合作医疗法规，以规范该实施办法。 4.2 制度 4.2.1 建立不以营利为目的以为参加新型农村合作医疗的农户提供医疗保障为目的的农 村合作医疗保险公司，以建立农户、保险公司、医院、政府部门四方参与的新型农村合作 医疗体制。 4.2.2 加强组织管理机构建设国家应当按照精简、效能的原则，负责和指导建立组织协 调机构、经办机构和监督管理机构，克服管理上的松散、粗放等缺点。 4.2.3 确定合理的筹资水平政府应放充分考虑当地财政能力和人民生活水平( 支付能力) ， 并由政府和广大农民群众共同提出较为适当的筹资标准。 4.2.4 进一步完善农村合作医疗制度，在发展中总结经验，注意制度的可持续性发展。 4.3 农民 4.3.1 加强对农民的宣传、引导和教育，提高农民参保的积极性。 4.3.2 鼓励建立私人的农村卫生服务机构但政府要注意提高从医农民的文化素质和专业 素质，对人员进行培训，在地方政府财政能力允许的前提下给与相应的物质支持。 5、对进一步研究的思考 5.1 补偿方案的设定问题 由于各地的具体情况不同， 对于补偿方案的设定， 中央仅仅能给一些方针政策进行指 导。 付诚等人认为新型农村合作医疗基金补偿的重点放在大额医疗费用和住院补偿。 补 偿比例要根据筹集资金总量，本着 “以收定支、量入为出、收支平衡”的原则确定，一般 认为补偿比例应在 20%30%之间.然而在具体运作过程中， 各地新型农村合作医疗管理 部门却十分为难。补偿比设定高了，入不敷出;设定低了，又形成大量的资金沉淀。有的地 方资金沉淀较多，只能进行二次补偿。于是很多试点地区只能不断的调整补偿方案。补偿 方案要如何设定才能最大程度的使农民受益有待于进一步研究。 5.2 因病致贫问题 新型农村合作医疗旨在解决农民因患大病而出现的因病致贫、返贫问题，然而各地的实 际补偿比一般都在 30%左右，相对于农民要独自承担的 70%的费用而言，简直杯水车薪。 这样即使覆盖面很广，新型农村合作医疗真正缓解因病致贫和因病返贫的能力却十分有限。 要解决这个问题， 我们认为可以从以下方面入手：1、拓宽筹资渠道，增大筹资力度；2、 深入研究补偿方案的设置问题，可适当采取实验研究的方式，人为设置一定梯度的补偿比， 观察不同补偿比下农民的受益情况。将研究结果进行总结分析，为补偿方案的设置提供支 持。中国的新型农村合作医疗制度建设刚刚起步，今后几年是关键阶段，既面临重大发展 机遇， 又面临一些困难与挑战。我们项目关注的如何提高家庭的抗风险能力缓解因病致贫 和因病返贫的进一步研究对真正让新型农村合作医疗服务于广大农民有着重要的意义。对 解决“三农” 问题，以至中国小康社会的全面实现必将起到推动的作用。 6、新型农村合作医疗发展的建议 6.1 结合实际，完善新农合工作方案 在坚持农民自愿原则的基础上，结合当地经济发展 水平、农民经济承受能力和医疗供需状况，制订符合实际、科学规范的试点方案，也是保 证新农合工作取得成功的重要环节。认真总结过去一些有效的做法，积极探索形式多样、 简便有 效、农民认可的筹资办法，降低筹资成本，建立起长效、稳定的筹资机制。要做到 “以收定支，略有结余” 。具体而言，要适当增加农民慢性病门诊、健康体检等小额费用补 偿项目，从而扩大受益面；要根据不同级别的定点医院制定不同的 报销比例，提高乡镇卫 生院的报销比例，鼓励参合农民到乡镇就近就医，提高参合农民的住院报销补偿比例，增 加农民对新农合试点工作的信心和吸引力。 6.2 加强县、乡、村医疗服务体系和网络建设加强医疗机构服务体系和网络建设，提高 服务能力和水平，是保障参合农民就近就医、降低医疗服务费用的重要举措例。统筹规划、 整合资源，切实增加对乡村医疗机构的投入，对医院要实行建、管结合，实现房屋、设备、 人才配套，完善服务功能，提高服务能力；要改革管理体制和运行机制，引入竞争机制， 完善分配制度，为农民提供安全、有效、价廉的医疗卫生服务。要加强农村基层医疗卫生 队伍建设，积极开展对农村现有医疗人员的培训，提高专业知识和技能；根据发展需要定 向培养人才，进行定向定点招生，充实农村医疗卫生队伍。 6.3 加强经办机构服务能力建设，全面提高经办能力要根据实际工作需要，本着精简、 效能的原则，完善、充实合作医疗经办机构和人员，落实经办机构人员编制和工作经费， 加强经办人员培训，提高服务水平和工作能力，提高经办机构和人员的工作效率，为参合 农民提供良好、高效的服务，从而缩短参合住院农民费用的兑付时间。要加强经办机构信 息网络化建设，积极探索县、乡经办机构的网上审核报销工作，缩短审批工作时间，切实 提高效能。 6.4 加强对医疗机构的监管，提高医疗服务水平卫生行政部门要研究切实可行的办法，采 取强有力的措施，加强对医疗机构服务行为和收费的监管。要认真选择确定定点医疗服务 机构，督促医疗机构健全医疗服务制度，执行诊疗操作规程，加强医疗质量管理，保证医 疗安全，提高服务质量和水平，特别是要做到合理检查、合理用药、合理治疗、合理使用 医疗基 金，减少农民医药费用。要加强医疗机构服务行为、服务质量、收费价格的检查和 公示，要积极实行药品统一招标采购，统一配送、统一价格，控制医疗费用的不合理增长， 切实减轻参合农民的就医负担和合作医疗基金的压力。 6.5 加强对农民的宣传教育 要充分利用各种媒体，采取多种形式，反复宣传新农合制度 的原则、要求和相关政策。特别是要通过受益的参合农民现身说法。宣传新农合的好处， 增强群众对新农合制度的了解，消除群众的疑虑，积极引导农民自觉自愿地参合，不断增 强农民的健康风险意识和互助共济意识。要切实转变观念，坚持预防为主，增加对健康教 育的投入（新农合基金也可安排一定比例） ，采取多种行之有效的方式。广泛开展健康教育 宣传。增强农民的健康意识和健康观念，养成良好的卫生行为和习惯，提高自身抵御疾病 的能力，促进新农合工作的顺利开展。 7、结论 虽然我国新型农村合作医疗仍然存在不少急需解决的问题，但是它给人民群众带来的好 处是显而易见的。新型农村合作医疗制度是一项政策性强、涉及面广、任务繁重的社会系 统工程。不断完善新型农村合作医疗制度，将一个崭新、健全的新型农村合作医疗推广到 全国农村，切实解决农村医疗卫生问题，造福广大农民，为构建和谐社会作出贡献。 参考文献: 1 曾祥炎， 曾祥福， 周远荣。 政府信誉缺失对推行新型农村合作医疗的影响 及对策 J. 中国人民大学书报资料中心 . 社会保障制度，2005( 4)。 2 周浩杰。 新