20120413_积小流以成江海——发挥公用事业单位的“渠道”作用_刘琳杰

积小流以成江海发挥公用事业单位的“渠道”作用 中国建设报 2012-04-13 在城市建设中，政府是决策者和规划者，如何合理有效地利用城市资源是 决策生效和规划落地的核心问题。有人认为政府一手掌握城市资源；一手决定 城市建设的内容、计划和方法，两只手互相配合，城市建设就如同左手倒右手 一样简单。但是这里存在一个盲区，资源转移不是凭空“倒手” ，连接资源和建 设之间的渠道同样值得关注。这些渠道是否顺畅，能否平衡且有效率地运作， 影响着城市建设的最终效果。 不论是否通过市场化手段运作城市资源，或是利用何种概念、规划再造城 市外貌，都离不开城市资源的调动、搭配和使用。这些投入的资金、资源主要 用于建设公用事业和公共设施，包括交通、水电、绿化、卫生等行业。这些行 业中占主体地位的是各种各样的公用事业单位，城市建设的方方面面离不开他 们的策划和参与，他们理所当然地成为连接资源和建设的渠道主体（在这里， 我们说“单位” ，是因为公用事业行业中存在许多事业单位和未改制的全民企业） 。 “渠道”的作用 公用事业单位既是政府行业政策的窗口管理单位，又掌握着最核心的城市 运营资产，还是建设资金、资源的使用者。公用事业单位的渠道角色无法替代。 首先，公用事业单位发挥着宏观调控和实体建设的通路作用，通过化整为 零的专业运作，财政资金和城市资源才能真正作用到实体经济发展。 其次，公用事业单位发挥着双重管制作用，既负责建设资源投入管理，又 负责结合城市特色调整政策实施，以确保长期规划和削峰平谷得到实现。 最后，公用事业单位实现着对社会资源的引导作用，公用事业单位的落脚 点是城市资源聚集点，必然吸引社会资源聚集投入，起着放大器和聚能环的作 用。 “渠道”的优势 “城市建设是个系统工程” ，城市建设追求社会总体效益的最大化，存在许 多目标，各种目标的平衡实现是这个系统的解决关键。公用事业单位在政府支 持下不必过分关注经济效益，还可以获得行业先发优势。因而善于利用这些优 势，调动资源实现效益平衡，是公用事业单位发挥资源渠道最大作用的关键。 所以公用事业单位在经营中必须满足社会效益和经济效益两种截然不同的 要求，两者离开哪样无疑都会偏离发展方向。而从行业整体上看，社会效益和 经济效益又往往是共生共存的。因此建立社会效益和经济效益之间的转化渠道， 使创造两种效益的业务互有侧重、互相补充才能获得良好效果。因此只要能促 进公用事业建设的发展，更好地发挥渠道作用，经济效益也不是公用事业单位 面临的“禁区” 。 公用事业单位是城市建设的实施者，同时对资源规划和政策制定起着重要 的影响作用，掌控城市发展的动脉。他们常常在市场还没形成时便已经进入并 投入大量资源。虽然大部分时候迫于政府的行政指令，投资难以获得合理市场 回报，但换个角度看，这也恰是相对其他市场主体的先发优势。 “不积小流，无 以成江海” ，如能充分利用先进先发的优势地位，布局资源投入和拓展细分市场， 将有可能充分获得未来的超额回报。 “渠道”的发展 为了适应社会主义市场经济的建设需要，公用事业无可避免地要走向市场 化。但是应该注意到公用事业市场化是运行机制的改革方向，而不是体制改革 的终点。从公用事业行业整体来看，行业交易市场的建立和推行，无可争议地 将逐步取代行政指令、内部调剂的方式。但对于公用事业的主体单位而言，市 场化、企业化运作并不一定是最终选择。 公用事业单位可以保持更为多样性的存在。在公用事业行业内，虽然水务、 公交等行业逐渐确立了市场化的运营机制，但是还有交通、绿化、卫生等行业， 市场化、企业化的管理还不是公用事业管理的主要方式。比如在欧美国家，也 存在独立行政机构（Independent Administrative Institution 或国有私营企业 (State-owned private sector）这样的性质介于私营企业和行政单位之间的部门。 如前所述，公用事业单位发挥政府支持和先发优势，必须对行业资源进行 整合。对同种性质和模式的建设工作进行横向资源整合，有利于现有资源的充 分利用；对于行业上下游的纵向资源整合，有利于形成完整业务链条，达到协 同效应最大化。资源的良好整合将保证公用事业单位逐渐增大对城市运营的影 响力。不论是成为超强的市场化主体，脱离于政府独立运营；还是成为政府资 源一体化的承担者、建设者、培养者；或是遵循事业单位管理方式，仅仅作为 资源的分配者和协调者，公用事业都能够实现更好的发展。 随着城市建设高潮的退却，城市建设的持续发展成为一个重大问题。可以 预见，公用事业单位作为渠道主体将逐