2015中央党校公共管理理论研究作业

第一讲 公共管理环境 一、经济环境如何影响公共管理？（P19） 答：经济环境是指那些影响和制约公共管理活动的物质技术、 经济制度以及经济水平等方面。经济环境主要通过以下几个 方面影响公共管理： 1、国民经济发展状况。它在很大程度上决定着政府经济 政策的走向以及政府组织活动的空间，同时也对其他类型的 公共组织产生强烈的直接和间接影响。 2、经济结构状况。他的水平及其调整状况是经济组织的 基础，不仅会直接影响企业组织的战略决定和发展方向，而 且对公共管理的服务定位和长期发展也会产生重要影响。 3、资本的可获得性。任何组织的运行和发展都需要资本， 资本的可获得性及价格水平直接决定着组织的运转成本和 发展水平。一般说来，资本的可获得 性通过市场利率、汇率 水平、通货膨胀率、税赋水平等指标反映出来。 4、劳动力和人才的可获得性。这是除资本之外的另一种 重要的组织投入，劳动力和人才的可获得性、质量和价格在 一定程度上决定着组织的整体素质和发展潜力。 5、能源供应状况。在现代社会，能源供应状况是决定一 个国家和地区经 济发展的重要因素，也是影响各类组织决 策的一种重要变量。因而，也就成为公共管理组织在一定时 期内必须考虑的重要经济因素。 2 第二讲 政府职能 二、市场经济国家中的政府职能与政府能力的关系？ 答：市场经济条件下，政府职能模式通常是指政府与市场之 间的关系模式，是政府在市场调节的基础上处于何种地位、 发挥何种作用以及如何发挥作用。由于政府在市场经济体制 下参与经济的程度不同，市场经济国家中的政府职能与政府 能力的关系，主要体现为三种不同类型的政府职能模式： 1、守夜型政府小政府职能模式。这种理论以个人自 由至上和市场自由至上的信仰为基础，认为最好的政府就是 最小的政府，主张尽量避免政府对经 济和社会的干预，应当 严格限制政府的活动范围。由市场调节的经济就是一种正常 的自然秩序。这一理论反映到政府职能定位上就是“守夜型” 政府，即政府不要干预经济，只充当社会生活的“守夜人” 就 行了。在 20 世纪 30 年代以前，西方各主要市场经济国家基 本上采用“ 守夜型” 政府 职能模式，对经济 生活的管理作用极 小。 2、干预性政府大政府职能模式。干预性政府理论认 为，政府是一种社会发展的积极因素，应当成分发挥其对经 济和社会发展的干预作用，以改善和不断增进社会公共福利。 近代西方国家积极政府的实践，始于资本原始积累时期的重 商学派的原始国家干预主义，其目的是利用国家和政府的力 量为资本主义市场经济的自由发展扫清各种障碍。守夜型政 3 府职能模式终结于 19291933 年的世界性经济大萧条，这 是西方资本主义世界有史以来最严重的经济危机，它宣告了 “自由放任” 观念的破 产，开始全面增加政府干 预。通过采取 赤字政策、增加公共工程、实现福利转移、政府采购、公开市 场业务等方法刺激总需求，从而扩大有效供给，以实现充分 就业。这是，国家俨然成了“救世主” ，干 预性政府职能模式由 此兴起。二战后，西方资本主义国家普遍确立了政府干预体 制和完善的福利经济体系。此时，公民的生活，从“摇篮到坟 墓” ，无不受到政府活动的影响。 3、有效性政府政府与市场关系的重新定位。当代社 会和经济可持续 发 展所需要的，既不是 “守夜的小政府”，也 不是“ 干预 性的全能政府 ”，而是根 据各国实际情况的“有效 政府” 。有效性政府有四个特点分别是： （1）有限政府。即政府的权力和职能是有限的，经济自由 是市场经济的灵魂，市场主要由市场这只“无形的手” 调节， 政府仅仅是市场规则的制定者和市场秩序的维护者。 （2） 责任政府。责任和权力历来是一致的。履权必负责， 滥权必问责，有多大的权力 负多大的 责任，这是市场经济对 政府权力的要求。政府必须坚持权力与责任挂钩、权力与利 益脱钩，在用权时想到责任，对用权负责；用权中履行责任， 权责统一；用权后检查责任，对后果负责，真正做到有权必有 责，用权受监督，侵权须赔偿，违法要追究。 4 （3）法治政府。法治政府包含两层意思，一是政府职权法 定，依法行政，按法履职，公正执法；二是政府受法约束，违 法同样追究，既依法“ 治” 市场，又依法 “治”政府。市场经济 是法治经济，在市场经济中对各种经济社会 关系真正起作 用和进行调节的是对市场具有约束力的法律体系。政府职权 要有限化，责任要明确化，干预要透明化，行政要法制化。 （4）效能政府。市场经济要求政府高效能、高效率，为社 会提供低成本、快节奏的服务。另外，政府效能体现在两个 方面：一是卓有成效的效率，二是越来越低的成本。 第三讲 公共财政管理 三、社会主义市场经济条件下公共财政的特点。 答：作为与市场经济具有天然联系的财政模式，公共财政本 质上具有四个基本特点： 1、公共财政是一种弥补市场缺陷的财政体制。在市场经 济体制下，虽然市场机制运转不灵及其缺陷为政府介入或干 预市场提供了必要性和合理性的依据，但是，政府的作用只 能限于解决市场解决不了的事情，只能起弥补市场缺陷的作 用，同时保护和影响市场。这是市场经济中市 场与政府分工 的基本原则。 “政府要做的，就是 财政要干的” 。因此，作为建 立在市场经济运行机制基础上并符合市场经济要求的公共 财政模式，它是一种弥补市场缺陷的财政，政府在构建公共 财政框架时，首先必须满足“市场在资 源配置中起基础性作 5 用” 这 一基本条件，否则就会出现“ 越位 ”和“缺位” 。 2、公共财政是一种服务财政。在市场经济体制下，作为 社会集中代表的国家，其活动和存在的根据就在于履行社会 管理职责，满足社会公共需要，按照社会公共需要的原则来 确定其职 能和支出。一般来说，其职能和支出应该界定在市 场失灵和对公平分配的范围内，因此，公共财政不应介入私 人产品，它是一种为市场提供公共产品和公共服务的国家财 政。 3、公共财政是一种民主财政。从经济的角度看问题，民 主制的核心就是财政民主制。建立与市场经济相适应的民主 政治，其主要内容也是财政民主制。财政民主制是政府按照 民众的意愿，通过民主的程序，运用民主的方式来理政府之 财的制度。它是与市场经济体制相适应的财政制度。在财政 民主制下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为 “纳 税人 监 控” 。纳税人 监控必须通过某种形式， 这在西方国 家就是议会。议会理应代表着纳税人的利益，反映着纳税人 的呼声。纳税人通过议会对要不要征税，征什么税、征多少 税，如何安排财政支出，支出效果如何等问题应直 接作出原 则性决定并对政府的具体实施行为进行监控，并有权对政府 的财政部门或主管官员进行奖惩。 4、公共财政是一种法制财政。公共财政的实质是市场经 济财政，而市场经济是法制经济，公共财政作为一种与市场 6 经济相适应的财政模式，其收支必然是建立在法制基础之上 的，一切公共财政收支活动必须纳入法制规范的范围。表现 在公共财政收入方面，无论是开征税收、设立收费项目，还 是发行国债，都必须根据法律规定按照一定的法律程序办事， 由财政税务部门依法组织征收的收入必须全部纳入政府预 算。表现在公共财政支出方面，各项公共财政支出都要严格 按照国家预算法及其他财政法规 规定的程序和方法进行科 学安排，预算审批要公开透明，依法进行。 第四讲 公共部门绩效管理 四、简述中国政府绩效管理能力建设的障碍和体系建设的构 成？ 答：（一）中国政府绩效能力建设的障碍，主要体现为以下五 个方面： 1、公共部门的产出难以量化。 2、公共部门的目标缺乏准确。 3、公共部门的绩效标准难以确定。 4、组织的障碍。 5、绩效管理信息系统的不完善。 （二）政府绩效指标体系的构成。 制定统一的绩效指标体系十分困难，但绩效指标体系本 身又是十分必要的。因此 ，应当根据各个公共部门绩效的具 体体现方式，设计适应各个公共部门绩效评估的灵活多样的 7 具体绩效指标。在设计绩效指标时需要把握好以下几对关系： （1）内部指标与外部指标；（2）数量指标与质量指标；（3）肯定 性指标与否定性指标；（4）技术性指标与民主性指标；（5）客 观性指标与主观性指标；（6）支出指标与回报指标；（7）工作 指标与业绩指标；（8）行政成本指标与业务成本指标；（9）个 体指标与团体指标。 由于组织的目标经常变动，因此，绩效指标体系应该具 有一定的灵活性和弹性，并不断接受重新检查和修改。 第五讲 公共政策研究 五、公共财政的要素包括哪些方面？ 答：公共政策，是指政府、执政党、其他管理社会公共事务的 社会团体所制定的用以规范机关、团体和个人的行为准则， 它具体表现为一系列谋略、法律法规、指令、措施、办法、条 例、方针、路线等，并通过一定的政治行为表现出来。公共政 策的要素包括以下几个方面： 1、公共政策主体。政策主体又称政策活动者，是指为直 接或间接地参与 政策制定、执行、评 估、监控、调整和终结 的个人、团体或组织。任何公共政策都有特定的主体，主要 包括官方政策主体(含立法机关、司法机关、行政机关、执政 党) 和非官方政策主体(含利益团体、社会中介组织、公民、企 业、大众传媒等)。 2、公共政策客体。公共政策客体是指公共政策所规范的 8 对象，它不仅包括企业、非政府组织、个人，还包括政府机关 本身。公共政策是客体的行动指南，它规定了哪些事可以做， 哪些事不能做，具有一定的强制性、权威性和导向性。 3、公共政策环境。公共政策环境是指影响公共政策运行 的事物总和。政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的 一切因素的总和。公共政策环境主要包括政治环境、经济环 境、社会环境、文化环境、自然环境、国际环境等方面。 4、公共政策过程。公共政策过程主要包括政策制定、政 策执行、政策评估、政策监控、政策调整和政策终结等阶段。 5、公共政策目标。目标是行动的先导和指南。任何公共 政策都具有特定的目标。按照目标的范围，我们可以将公共 政策目标分为总目标、分目标和具体目标。 6、公共政策方法。公共政策方法是指在公共政策实施过 程中所采取的手段，以推动公共政策目标的实现。 第六讲 公共管理监督 六、如何认识公共权力及其管理监督的意义？ 答：公共管理特别是政府的行政管理权力是保障公共管理职 能得以实现的必要条件和资本。因此，研究公共管理活动， 不能不涉及对权力的研究。公共权力可以被认为是公共管理 主体管理社会公共事务所享有的合法资格和相应的强制力 的约束力。它是由社会共同需要产生的，目的在于维护公共 利益和维持、调整和管理整个社会生活的基本秩序。公共权 9 力不再是只授予政府，而是由社会公众赋予众多公共组织组 成的管理主体，并由这个管理主体以社会整体的名义行使管 理社会的职能。 公共管理监督的意义主要有： 1、公共管理监督是惩罚公共管理机构及其管理人员违 法犯罪行为和保持正常的管理秩序的重要手段。 2、公共管理监督是保护社会整休利益和实现组织目标 的客观要求。 3、公共管理监督是提高公共组织工作效率和实现科学 管理的有效途径。 第七讲 西方政府新公共管理改革 七、西方国家新公共管理改革对中国政府能力建设的启示与 借鉴。 答：新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物， 又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对 我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。 1、新公共管理在公共行政领域借鉴科学的企业管理方 法，如目标管理、绩效评估、成本核算，对提高我国政府工作 效率是有极大的促进作用。我国政府机构长期以来一直存在 效率低下的现象。造成这种现象的原因是多方面的：由于长 期实行计划经济体制，造成权力过于集中，政府管了许多不 该管、管不好、也管不了的事；由于组织机构不合理，机构重 10 叠，从而使得职责不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法规不健 全，任意增加编制，从而造成机构庞大、臃肿、人浮于事。 “新 公共管理”强调政府公共管理 应当像企业管理那样，将效率 放在首要位置。这一思想是有一定借鉴意义的。为了提高效 率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限 的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。 尽管政府 公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象 和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的 管理方法来管理公共事务，并不完全合适，但企业管理的科 学性，重视市场需求和顾客的反馈等，是可以为公共管理所 借鉴的。通过将企业管理的讲求投入产出，讲求成本核算的 精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任 感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。 2、将竞争机制引入政府公共服务领域，是打破政府独家 提供公共服务的垄断地位的有效途径。新公共管理调整政府 与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领 域，如实行“ 政府业务 合同出租” 、“竞争性招标”，鼓励私人投 资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务 的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服 务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成 的“ 基 础瓶 颈” 的状况， 严重制约了国民 经济的整体发展和市 场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产 11 业管制”的同 时，在一定范 围内允许和鼓励非国有产权进入 这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成 公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社 会效益。例如，在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、 自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面 的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的 “瓶 颈 ”现象。 这有利于形成公共服 务供 给的竞争机制，提高 提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会 效益。 3、放松政府的行政管制，增强市场的自由度是新公共管 理运动的重要内容，这对于从计划经济向市场经济转变的我 国来说，具有很好的借鉴作用。如何放松政府过去对许多行 业和领域的垄断，是我国当前行政改革面临的重要而又紧迫 的问题。尽管我国目前尚处在法制不健全、制度供给不足阶 段，健全法制，完善规章制度，仍将是今后一个时期我国行 政改革的一项重要任务，但因此得出结论说中国的行政改革 不存在“规 制缓和” ，将是 错误的。从某种程度上 说，放松政府 对企业及公民个人生活方式的不适当、不必要的事前管制乃 是中国行政改革的首要任务。在现阶段的中国，作为行政管 制基本表现形式的审批、许可，不仅范围过宽，而且审批、许 可程序繁琐，随意性很大，有人概括为“ 多、滥、乱” 。在经济 改革和行政改革方面可称典范的深圳市，市政府的审批权达 12 1000 项之多，其中 700 多项是上级规定的。可见问题之严重。 因此，中国的行政改革一方面要追求行政管理的法制化，另 一方面，又面临着减少限制性规章，放松对公民、法人和其 他组织的活动的管制，特别是事前管制的繁重任务。 4、新公共管理模式有助于我国建立依法行政的体制。 新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工 作绩效，特别是顾客(社会公众)的满意程度方向发展。这应 被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标 志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主 要问题和当务之急是建立和健全一整套行政法规和人事法 规，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事 管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的 政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时， 应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近 公众需求。 5新公共管理模式有助于提高我国政府的“公共服务” 的意识和理念。学习企业精神，树立“服 务” 理念是新公共管 理运动的一项重要内容。西方实行新公共管理的国家政府吸 纳了“ 顾客 满意” 的经营 管理战略，把现 代企业经营理念运用 现代公共管理活动。现代公共管理之所以要具备企业经营理 念，是因为他对社会公众来讲，同样应当具备以顾客为中心， 以追求顾客满意为基本精神，以公共管理的社会价值为重点， 13 以社会和顾客的期待为理想目标。在公共管理中引入顾客满 意战略，推行以顾客为导向，表现出一种把顾客满意作为行 政权力和行政行为的目标导向的趋势。目的是要把传统公共 物品生产和提供的生产者驱动机制变为消费者驱动机制。全 世界已经有 20 个国家推行了以质量和顾客满意为目标的服 务承诺制度。因此，建立企业经营理念，是重塑公共管理的 前提。新公共管理提出顾客原则，即认为政府不是凌驾于社 会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家” 。企业 家式的政府视公民为“顾客” ，以“顾客”的需求为导向提供优 质服务。这对传统行政管理理念是一种激进改变，是观念的 巨大更新。我国宪法规定“一切权力属于人民” 。行政组织和 公务员皆是人民“公仆 ”，必须为人民服 务。但是，我们历来强 调的是政治意义上的“服务” ，忽视契约 关系上的“服务”。政 府与公民，一方是收税人，一方是纳税人。公民纳税养活政 府并放弃一部分自由，让政府控制、协调社会，这样，二者之 间就产生了契约关系。与此同时，公民通过选举推出自己利 益的“代言人和机构” 。作为收税人和代言人的政府机构及其 公务员就应履行其承诺，提供公民满意的服务。但在我国政 府工作实际中，这种服务观念远没有体现。因此，我们必须 以公共行政的改革为契机，使“公共服务” 的理念逐步得到深 入和体现。 6新公共管理思想能够有利于我国公共管理的组织创 14 新，按照企业组织结构设计公共管理创新的载体。在西方各 国的新公共管理运动中，把政府的决策职能与执行职能分离， 建立了大量的执行机构，在很大程度上借鉴了公司制企业特 别是股份制企业的治理结构。这种结构的好处是，可以做到 决策的民主化、责任化、监督化，责权对等而分明，在决策权 力分散化后，使得决策的风险成本降低。这对于我国有非常 的积极意义，特别是对消除所谓“占座” ，即为有关人员利用 拥有的特殊资源，为自己的亲属或朋友在某一理想的单位， 在不需要增加人员而为安排其亲属或子女，来多增加编制， 使其亲属或子女的劳动实际超编合法化。除权力过于集中， 缺乏事后监督等大有益处。我国近年来在一些公共事务的组 织结构中，已经有了很好的尝试性经验。政府应建立灵活多 样的特设工作组、委员会等组织结构。我国传统的政府内部 组织机构的基本特点是常设性和稳定性，这种特点最大的缺 陷是运转失灵。随着信息时代的到来，严格的官僚等级制越 来越不适应社会发展的需要，通讯的便捷已经不知不觉地荡 涤着等级制的壁垒，同时许多现有的重大社会问题都存在于 组织机构的结合部位。由此，政府组织机构与社会其他任何 意义上的产品一样，是一个不断替代的过程，政府组织机构 必须以平行的、更多的合作和参与管理模式为基本特征，根 据社会需要而及时扩大或收缩。 7新公共管理思想有助于降低我国政府的行政成本，从 15 而提高公共管理的效益。首先新公共管理把管理的成本与效 益有机地结合，推行横向的顾客介入机制，依靠顾客自由选 择带来的压力来提高服务质量。通过横向的顾客介入机制和 赋予“顾客主 义” 形成的 压力，使公共机构的 顾客能够被更直 接吸收到管理决策中，增加公共服务的公开性和透明度，促 使公共机构提高服务质量。其次，坚持结果取向，改变过程 中不注重结果的习惯。在传统体制下，政府管理担心程序胜 于结果，结果往往难以预测，事后才能看到结果且富有争议 性而程序则是立竿见影，广为人知的，而且也是由法律或规 章明确规定的。因此现代公共职能要求把视线从关注权力的 运行过程转向关注管理效果上来。其具体体现为，通过在公 共组织内部引进市场检验方法，仿效企业效益的市场评价机 制，实行绩效评估、全面质量管理，来改变忽视效果的传统 管理方式，以服务顾客为目标取向，以公众满意程度作为评 估绩效的主要尺度。从而形成一个重工作结果而不是重工作 过程的高效率、低费用的公共管理职能。最后，实行目标管 理与全面质量管理是政府公共管理过程中进行成本控制的 重要方法，把企业管理中的先进的管理方法和技术移植到行 政管理中来，尤其是在企业管理中已经普遍并取得很好的实 践效果的目标管理、全面质量管理、