●积极应对“城中村”凸现的城市管理问题势在必行

积极应对“城中村”凸现的城市管理问题势在必行 近年来，随着长兴城市化进程不断加快，城市周边的全部或大部分耕地被征 用，村落逐渐被划入城市的版图中， 农民转为居民后仍在原村落居住而演变成居 民区，形成“ 城中村”，亦称为“都市里的村庄”。这些村落虽然在区域上已经成为城 市的一部分，但在土地权属、行政管理体制上仍然保留着农村模式，村民并没有被 纳入到城市的政治、社会管理体系中，也没有被纳入到城市的福利与公共产品分 配体系中。笔者从如何加强“城中村”的建设与管理、共建和谐社区这个角度入手， 在深入“城中村 “五峰居民区 进行调研的基础上，提出一些粗浅的看法。 一、基本概况 五峰居民区位于长兴县城西，隶属于古城街道，环境优美，民 风淳朴。全居民 区行政区域面积为 4 平方公里，全区划分 10 个自然村，3 个居民新区， 18 个承包 组，共有 765 户村民，常住村民 2028 人，外来人口约 1897 人。随着城市化进程不 断加快，五峰居民区耕地面积从原有的 2292 亩骤减为 350 亩，人均耕地面积由原 来的 1.39 亩减少为现在的 0.17 亩，人均纯收入由失地前的 2563 元增加为现在的 10095 元。 二、 “城中村”发展中的“喜” 1.村民生活环境、生活质量有了大幅度的提高。失地前的五峰，固守着“日出 而作、日落而息” 的农耕传统，土地征用后，村民一下子就拿到了他们种一辈子田 也赚不到的收入。俗话说，手里有钱好办事，这不，一幢幢高楼立起来了，一条条 道路硬化了，一排排树木种上了，村民人居环境得到了巨大的改善。据调查，五峰 居民区一半以上的新楼房是在征用后建起来的。同时，大面积的土地征用和开发， 使得村集体有了大量的土地征用补偿款提留，雄厚的资金保障，极大地推动了五 峰居民区的三个文明建设。近年来，五峰居民区加大 农村基础设施建设力度， 圆满 完成线路改造及村级道路硬化工作，同时，多方面丰富群众文体活动，建造老年活 动中心，配备电教室、阅览室等等， 拥有各类书籍 1000 册以上。 随着人民生活水平的提高，村民对教育的重视程度也越来越高，请家教， 读实 验学校，想尽方法让子女接受好的教育，这对未来“城中村”的发展定会产生十分 积极的作用。同时，土地征用后，村民 们通过“土地换保障”的政策，可以参保失地 农民养老保险，解决了“老无所养、病无所医” 的后顾之忧。 2.土地征用开发带来巨大的“周边效应”。开发商征用土地建成高品位的住宅 区，吸纳 众多的居民入住，这从一定程度上促进“城中村”本身的发展，如住宅区可 以带动周边个体工商户的发展，企业可以为村民提供更多的就业机会。以五峰为 例，2005 年开发商征用了其 辖区内 9 个自然村的部分土地建造“ 水木花都”住宅区， 吸引了很多外地的创业者来这边发展，如今，五峰辖 区内的农家乐有近 40 家，除 了三四家是本村村民自己投资建造外，其余全是外来人员通过租用本村村民房屋 开办的。 这为周边的村民提供了高额的租房收入，据调查， 这批农家乐的平均年租 金为五万元左右。同时，秉承“近水楼台先得月” 的观点，农家乐的发展，也 为本村 村民提供了更多的就业岗位，当前，在这些农家乐中工作的服务员、厨 师等有近三 分之一是本村人。另外，在五峰辖区内开发建造的滨 海小学， 拥有与县实验小学一 样的师资水平及教学设备，吸引了很多城区或其他乡镇的小孩子来校就读，促进 了当地教育事业的发展，也大大提升了五峰居民区的知名度。 三、 “城中村”发展中的“忧” 1.集体经济增收方式单一，发展后劲不足。 据了解，目前，绝大多数“城中村” 的集体经济以第三产业尤其是纯土地出租、物 业租赁为 主，经济收入依赖于出租 房租金和政府或开发商征地补偿金。同时，村集体通 过 征地补偿金建立起一批集 体出租物业，利用村留用地与开发商合作开发收取土地租金，这些为村民提供了 大量的村集体分红，使得村民可以从中获取丰厚的收入，这样的经济形态导致了 村民“寄生型 ”的生存状态 和心理动态，脱离了生产发展的正常轨道。 2.村民习惯“不劳而获”。由于“城中村”一般地理位置比较优越，与闹市仅“一 墙之隔”，很多村民有高额房租收入，致富容易，导致村民物质文化生产活动相当 落后。相对富裕的生活使很多居民习惯于不劳而获，安于现状，不思 劳作，使自身 的发展和“城中村 ”的发展 处于停滞状态。目前，在五峰居民区中，将土地征用款用 于投资创业的人，屈指可数，大部分人将征用款用于日常开销。手中 钱多了，整天 无所事事、打打牌、搓搓麻将的人也多了。近年来，在五峰辖区内发生的由于聚赌 被抓屡见不鲜，发人深省。 3.失地农民就业困难。土地的丧失使“城中村”百姓失去了基本的生产资料，而 农民转变为市民后，由于文化素质和劳动技能偏低，只能从事一些技术要求不高 的体力劳动。随着经济的发 展， 劳动力市场逐步由单纯 的体力型向专业型、技能型 转变，而在 “等、靠、要” 思想的影响下，大多数“城中村”村民仍存在着“ 高不成低不 就”的就业观 念，不愿从事劳动强度大、收入又不高的工作，因此就业难度增大。 事实上，即使一些劳动密集型、对文化水平要求不高的 岗位，也受到外来 务工人员 的冲击。由于外来务工人员 肯吃苦、好管理，而且对 工资要求不高，用工企业出于 自身经济效益考虑，更愿意雇用外来务工者。同 时，在就业指导、教育、培训等方 面存在的城乡差别使“ 城中村 ”居民难以获得与城市居民平等的待遇。 这样一来， “城中村”村民只好依赖土地征用分 红和出租房屋的收入来 维持生活。据调查，当 前五峰居民区空闲在家的人员占全村总人口的三分之一，尤其是青壮年居多。 4.社会治安问题突出。 “城中村”的人口构成十分复杂，主要来自三个方面：一是 当地的原有“ 村民” ；二是租用 “城中村”村民住宅的城区市民；三是外来 务工人员。 因此， “城中村”成了村民、外来务工人员和城市居民混居社区，加上管理滞后，使 “城中村”的社会治安问题 十分突出、复杂。特别应当指出的是，由于租金低廉， “城 中村”容易吸引外来人口，出租房中聚居了大量缺乏有效管理而且 职业构成和宗 教信仰十分复杂的人员，因此可能成为滋生“黄赌毒 ”的温床和违法事件发生的策 源地，这种状况的存在制约着“城中村”的健康发展。据了解，鉴于“ 城中村”社会环 境复杂，治安欠佳，城东派出所在五峰居民区设立了民警值勤点，打 击各种非法行 为。面对有着近 2000 流动人口的复杂群体，居民区也成立了由民兵组成的治安巡 逻队，不定时地在辖区范围内巡逻， 对各种违法行为在一定程度上起着震慑作用。 5.环境卫生管理困难。 “城中村”的环境整治工作年年开展，但年年需要整治， 效果不明显。租住在城中村的众多外来务工人员多是低收入者，卫生意识较差，乱 扔、乱倒垃圾和随地大小便现象比比皆是；同时，当地居民虽已从村民转变成居民， 但思想上仍保留着农村的环境意识，往往只注意自家保洁而忽视公共卫生，因而 城中村的卫生死角仍随处可见。据了解，五峰居民区 虽然明确了环境卫生长效管 理机制，配备了村庄保洁员 ，但是由于部分村民的 环 境卫生意识不强，在 环境整治 过程中还是出现了很多问题。尤其是路边那些小的出租屋内，由于租住的是一些 拾荒者，在他们的房屋周围 ，堆放着各种各 样的垃圾，这严重地破坏了整个“城中 村”的美观。 6.村民对国家征地政策的认识不太明确。在征地过程中，涉及到众多被征地 村民的重大利益调整以及生产、生活环境的巨大变化，群众有这样那样的想法在 所难免。但一些人因对国家法 规的无知，不能正确 认识 国家征地行为，当某些做法 不符合他们的愿望时，就萌生 寻找一个“说法”的念头，这个念头被群众不良上访 心理所引导，出现了“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误认识，从根本 上否认和抵制国家的征地政策和土地的公有制度。还有更多的人采取各种方式， 希望从征地过程中获得更多的利益。以五峰为例，土地征用以来，乱搭乱建 现象时 有发生。部分村民甚至破坏原有的种植结构，在 仅有的少许土地上种上香樟树等 经济作物，以期在征用时获得更多的补偿款。同 时，也有很多村民对一些闲置不用 或利用得不好的土地，常常是看在眼里，痛在心上。 四.推进“城中村”改造的对策与建议 1.抓住机遇，发展壮大村级集体经济。 村级集体经济是社会主义新农村建设 的物质基础，也是发挥农民新农村建设主体作用的主要条件。 “城中村”在选择发展 路子时，要面向市场，拓宽思路，因地制宜地把 资源 优势转化为产业优势，根据 “一村一思路，一村一策略”的办法，充分开发利用本地资源，打优势仗，走特色路， 广辟集体经济增收的来源渠道。一是要开发利用好集体经济资源。城中村地理环 境优越，交通、信息资源丰富，基 础条件较好等特点，使得它可走兴办二、三产业 的发展路子，通过集体投资建立商贸流通、交通运 输等服务中心，建立服 务市场， 在为民服务的同时，也为集体经济的增收开辟新路。二是充分利用现有地域优势 和即将形成的交通区位优势，大力发展物业经营，促进资产保值增值。三是 创新优 化经营机制。充分运用市场经济手段， 积极发展股份合作经济，按照 产权清晰、权 责明确、政企公开、管理科学的现代企业制度要求，对城中村集体经济进行产权改 革，使其融入现代城市经济体系，提高其整体运 营效率。四是鼓励村民自主创新创 业。加强宣传，办培训，找项目，大力发展现代家庭工业和现代服务业。五是强化 管理，规范村务财务。建立健全村务管理、资产管理、民主管理监督等一整套规章 制度，认真做好村务财务公开工作，有效开展财务审计工作，广泛接受群众 监督， 提高集体资金运营的质量和效益。 2.通过教育培训，加快“村民”从传统农民向现代市民的转变。 “城中村”的村民， 已经不是传统意义上的农民，在向 现代市民转变过程中，要通 过教育、培 训，用先 进的城市文化塑造村民的思想观念，使人 们的生活方式、价 值取向和行为方式与 城市文明完全融合。通过教育指 导，逐步改变部分农 民的依赖思想， 树立正确的择 业观念；通过各种途径进行知识教育和就业技能培训，提高村民的就 业能力。同时， 政府应为村民参与劳动力市场竞争、进行自主创业提供良好的政策环境和必要的 信息支持。通过“城中村”村民的就业与创业，增强其自我保障、自我发展的能力， 使“城中村”村民完全融入城市经济生产和社会分工中，逐步 实现“城中村”村民思 想观念和生活方式的城市化。另外，要切实提高农民的文明素 质，把重点放在宣 传 引导上，利用身边的新人新事、新风尚，教育村民从 卫生习惯、行为习惯等小事做 起，树立文明形象，加强农村文化娱乐设施建设，用健康的文化生活陶冶情操，提 高村民的文明素质。 3.加大对“城中村”流动人口的管理力度。应联合公安、城管、教育、计生等有 关职能部门，制定相关的登 记和定期审查制度，加大对“ 城中村”中流动人口尤其 是外来人口的管理。在确保党的核心领导、居民委 员 会占主导地位的同时， 组织带 领外来居民参与建设互动， 实行民主管理。另外，可以通 过与用人单位建立联系协 商制度，以较好的用人环境、工作环境和生活、学 习环 境留住外来骨干力量，发挥 他们在组织带领外来人口参与自我管理、自我教育、自我服务、自我 监督上的重要 作用。突出服务功能，以人性化服务主导管理，给外来人口提供生活便利，提供求 学、求医、劳动 保障等优惠政策。同 时要重视他们的 劳动贡献，尊重他们的创业成 果，关心他们的就业、培训和发展等。 4.因地制宜，凸显个性。很多人认为“城中村” 有碍市容市景，似乎与现代化城 市规划和容貌格格不入，应该让“城中村”彻底消失。但是，我 们不妨想一下欧洲各 国大城市当中的那些老城区，当年在一定意义上都是“ 城中村”，也都是在类似的 条件下很无序地发展起来的，经过几十、几百年的 发展演变， 现在反倒成了那些现 代化城市中最有味道、最有文化的部分，吸引着大量的游客。因此，我们也可以把 现在的部分“ 城中村” 作为 “古迹”保存下来，在 卫生、安全、消防等方面对其加以改 造，用一种艺术的思维、用现代建筑学的方法， 对其 进行美化，形成有特色的“都 市里的村庄” ，使它们也有机地融入到现代化城市的 发展中。五峰居民区，群山 环 绕，环境优美，尤其是五峰水库，更是吸引了很多 爱 好垂钓之人前来钓鱼，加上五 峰农家乐大量兴起，我不禁在想，这里是否也可以效仿水口“ 杨梅节”等，每年也来 办一次诸如“ 美食节” 这样 的活动呢？ 5.协调落实相关政策，充分保护村民合法权益。 当前“ 城中村”中存在着很多利 益矛盾，尤其是在土地征用拆迁上。针对这一问题，有关部门应加强各项政策的 “透明度”， 对 一些涉及村民重大利益的事项要按制度公开、公示。同 时，在各 项工 作中，坚 持以情感人、以理服人，在不 违反国家政策的同 时，多站在人民群众的立 场上考虑问题，保护好村民的合法利益。 “城中村” 在区域上已经与城市溶为一体， 所以在议论“ 城中村” 发展 时就不得不和城市的构架与管理模式 联系起来。城市化 的推进，必然导致政府用管理 现代城市的模式对“城中村 ”进行统一的管理，包括 按城市管理需要设置管理机构，按管理城市社区的要求设置管理职能等等。这就 要求，处 在由农村向城市转变 中的“城中村”的领导者，要清醒地认识